Betaling voor opdracht

De overheid kan ook nog een financiële binding hebben met een derdenorganisatie via een betaling voor een opdracht. Daaraan ligt dan een - privaatrechtelijke - overeenkomst tussen de Staat en de derde ten grondslag. Het gaat hier niet om opdrachten die de Staat verstrekt voor haar normale bedrijfsvoering, zoals aankoop van computers of intern gerichte ict-projecten, maar om opdrachten voor diensten die gericht zijn op het bevorderen van een publiek belang. Voorbeelden van organisaties die op deze wijze worden (mede)gefinancierd zijn: Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid, Instituut voor Publiek en Politiek, Stichting Milieukeur en het kennisplatform voor

infra-100

Deloitte Belastingadviseurs BV (2010, p. 69). Deze handreiking heeft Deloitte Belastingadviseurs BV ontwikkeld in opdracht van het Ministerie van BZK.

www.rijksoverheid.nl/

structuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte crow. Bij deze organisaties is de dienstverlening primair gericht op de samenleving. In ander gevallen richt hij zich meer op de overheid, zoals ict Uitvoeringsorganisatie (ictu). Maar de grens is niet altijd gemakkelijk te trekken en soms doet een organisatie beide.

11.2.4 Heffingen

Ten slotte kunnen derdenorganisaties ook nog te maken hebben met een heffing van de overheid. Sommige zbo’s kunnen ook zelf heffingen opleggen, zoals de afm en het Waarborgfonds Motorverkeer.

Het Verslag 1993 (Algemene Rekenkamer, 1994, p. 23-54) bevat een onderzoek naar alle bestemmings- (19) en regulerende heffingen (1) die in 1991 en 1992 op de rijks-begroting werden verantwoord. In 1992 werd uit deze heffingen in totaal f 4,6 miljard aan ontvangsten gerealiseerd. Heffingen door zbo’s zelf komen niet op de rijks-begroting.

Bestemmings- en regulerende heffingen worden op grond van een publiekrechtelijke regeling opgelegd aan een bepaalde groep heffingsplichtigen. Niet alleen burgers, maar ook maatschappelijke organisaties kunnen heffingsplichtig zijn.

Het doel van een bestemmingsheffing is het genereren van middelen ter bekostiging van in de regeling omschreven maatregelen van overheidsbeleid. De ontvangsten mogen alleen voor die beleidsmaatregelen worden benut.

Het doel van een regulerende heffing is het beïnvloeden van in de regeling omschreven gedrag, bijvoorbeeld minder milieuvervuilend gedrag. Voor zover de regulerende heffingen een opbrengst hebben die ten goede komt aan de algemene middelen kunnen ze worden gekwalificeerd als belastingen (Backes et al., 2006, p. 239).

Er zijn overigens ook nog andere heffingen die op bepaalde (groepen) goederen of diensten drukken en als belasting (accijnzen) worden aangemerkt. Deze zijn niet bedoeld om het gebruik van een voorziening af te remmen (geen regulering), maar veeleer om inkomsten voor de overheid te verwerven, door een belasting te heffen op de verkoop van bepaalde goederen, diensten of handelingen, zoals de overdrachts-belasting en assurantieoverdrachts-belasting. Overigens kan het zijn dat een instantie met die heffingen niet alleen geld wil ontvangen, maar ook andere doeleinden nastreeft. Deze doeleinden kunnen gelegen zijn in het profijtbeginsel (naarmate een burger (meer) profijt heeft van de dienstverlening, zal hij hier meer voor moeten betalen), dan wel het kostenveroorzakersbeginsel, zoals het beginsel dat de vervuiler betaalt.¹⁰⁰

De kwalificatie van een heffing als belasting heeft rechtsgevolgen. In artikel 104 van de Grondwet is bepaald dat belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet en dat andere heffingen bij de wet worden geregeld. Volgens de toelichting bij aanwijzing 23 in de Aanwijzingen voor de Regelgeving wordt met de formule ‘uit kracht van een wet’ bedoeld dat delegatie voor rijksbelastingen wel is toegestaan, maar slechts beperkt. Onderwerpen als belastinggrondslag, het belastbare feit, de kring van belastingplichtigen en de basis van het tarief dienen in ieder geval in de wet zelf te worden vastgelegd. Aan heffingen zonder belastingkarakter wordt alleen de eis gesteld dat deze bij wet moeten worden geregeld.

In ons Verslag 1993 (Algemene Rekenkamer, 1994, p. 30) stellen we dat het onderscheid tussen heffingen mét en zónder belastingkarakter ons geen uitsluitsel geeft over de vraag wanneer een heffing wel en geen belastingkarakter heeft. In dit verslag zijn we ervan uitgegaan dat, wanneer de opbrengst van de heffing naar de algemene middelen gaat, deze een belastingkarakter heeft en wanneer de opbrengst naar een specifieke bestemming gaat, er sprake is van een heffing zonder belastingkarakter. In dit laatste

geval is het zinvol om te (blijven) spreken van een bestemmingsheffing, ook al komt het vaak voor dat de heffing ook bedoeld is om bepaalde gedragingen te reguleren. En wanneer de heffing alleen beoogt bepaalde gedragingen te reguleren en toch toekomt aan de algemene middelen, blijven we spreken van een regulerende heffing.

11.3 Ministeriële verantwoordelijkheid

In principe geldt ook hier weer dat de minister verantwoordelijk is voor de manier waarop hij de inzet van zijn instrumenten heeft vormgegeven (algemene

verantwoordelijkheid) en voor het gebruik van zijn bevoegdheden, zoals sancties bij niet-naleving van subsidievoorwaarden (specifieke verantwoordelijkheid).

Vanuit dit algemene uitgangspunt gaan we hier specifieker in op de ministeriële verantwoordelijkheid bij staatsdeelnemingen en de andere. Op specifieke doelen gerichte financiële bindingen (subsidies, leningen, garanties, belastinguitgaven, bijdragen in natura en opdrachten).

11.3.1 Deelnemingen

In 2007 is in het deelnemingenbeleid het accent verschoven van het afstoten en privatiseren van staatsdeelnemingen naar het actief beheren van staatsdeelnemingen (Financiën, 2007a, p. 2-3). In de loop van de tijd waren de ondernemingen die volledig commercieel opereerden in de mark, verkocht, zoals Pinkroccade en kpn. De

belangrijkste bedrijven die na 2007 nog in portefeuille zitten, zijn veelal bedrijven die opereren vanuit een natuurlijk of gereguleerd monopolie (bijvoorbeeld voor infra-structuur zoals TenneT, ns en Schiphol), bedrijven die dienstverlening voor de overheid of overheidsgerelateerde organisaties verzorgen en deelnemingen met een specifieke publieke taak, zoals gebiedsontwikkeling. De overgebleven deelnemingen hebben zo een meer publiek karakter. Naar aanleiding daarvan is eind 2007 het deelnemingenbeleid herzien en wordt nu bij de uitoefening van het aandeelhouder-schap nadrukkelijker rekening gehouden met de publieke belangen.

Vaak wordt voor het borgen van publieke belangen wet- en regelgeving met bijbehorend toezicht ingezet. Maar volgens de nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid (Financiën, 2007a, p. 3) wordt borging van de publieke belangen via uitsluitend wet- en regelgeving en toezicht in sommige gevallen als te rigide ervaren. Dat heeft er onder meer mee te maken dat de betreffende publieke belangen in sommige gevallen niet anders dan in algemene termen kunnen worden omschreven, veranderlijk kunnen zijn dan wel dat naleving van de randvoorwaarden niet afgedwongen kan worden.

Bij de invulling van het publieke belang binnen het aandeelhouderschap richt de Staat zich op de strategische koers van de onderneming, het toetsen van belangrijke investeringsvoorstellen, de statutaire doelomschrijving en het beloningsbeleid (Financiën, 2007a, p. 4-5). In het publieke aandeelhouderschap moet overigens wel een evenwicht worden gevonden tussen de borging van de publieke belangen en een efficiënte bedrijfsvoering en een structureel financieel gezonde situatie (Financiën, 2007a, p. 3 en 15). Verder moet de borging van publieke belangen ook plaatsvinden binnen de kaders van het vennootschapsrecht. Binnen de systematiek daarvan heeft de aandeelhouder de operationele verantwoordelijkheid via de raad van commissarissen uitbesteed aan de bestuurders en bemoeit hij zich niet rechtstreeks met operationele zaken (Financiën, 2007a, p. 16). Dus ook al blijft de minister zijn algemene

verantwoordelijkheid houden voor de vormgeving van zijn beleid, in de systematiek van het vennootschapsrecht ligt een beperking van bevoegdheden (specifieke verantwoordelijkheid).

Voorbeeld: Gasrotonde

De staatsbedrijven Gasunie en Energie Beheer Nederland (EBN) investeren tot 2014 A 8,2 miljard in binnen- en buitenland in de ontwikkeling van een ‘gasrotonde’, waarbij Nederland knooppunt moet worden voor gastransport in Noordwest-Europa. Het kabinet omschreef de ambitie als

‘beleidsicoon’. Destijds is vooraf niet onderzocht of dit instrument effectief kan zijn: wordt zo aardgas als energiebron veiliggesteld voor Nederland, ook als het eigen gas op raakt? Draagt deze aanpak voor Nederland bij aan economische groei? Ministers behoren als aandeelhouders bij de beoordeling van investeringen van staatsbedrijven als Gasunie en EBN het publieke belang mee te wegen. Dat is niet aantoonbaar gebeurd. De Staat loopt daarnaast financiële risico’s met de investeringen in de gasrotonde.

De minister van El&I is het niet eens met deze conclusie in ons rapport over de Gasrotonde (Algemene Rekenkamer, 2012a). Bij investeringen die voortvloeien uit wettelijke taken is volgens de minister geen afzonderlijke toets aan het publieke belang nodig, wel bij commerciële investeringen zoals in het Duitse gasnet en voor de gasopslag Bergermeer. De Algemene Rekenkamer ziet de uitwerking van deze toets graag in de praktijk. De minister van EL&I zegt toe de Tweede Kamer meer inzicht te verschaffen in de mate waarin de Staat betrokken is bij de kosten, baten en risico’s van gasrotonde-investeringen. Wij bevelen een volledig en juist inzicht aan – ook over de toets van het publieke belang. Zeker nu gebleken is dat indertijd de onderbouwing van de

gasrotondestrategie ontbrak en financiële risico’s inmiddels manifest worden.

Overigens kan een staatsdeelneming ook zbo dan wel rwt zijn, bijvoorbeeld dnb en Prorail. Dan zijn er meer directe beïnvloedingsmogelijkheden voor de minister, omdat deze dan niet via het vennootschapsrecht, maar via het bestuursrecht lopen. Zo kent de Kaderwet zbo’s de mogelijkheid toe aan de minister om beleidsregels te geven voor de taakuitvoering door het zbo en vernietiging van besluiten van het zbo door de minister.

Maar ook hier zijn de directe (operationele) beïnvloedingsmogelijkheden voor de minister begrensd. Dit impliceert dat wanneer de overheid toch een directere rol wil, een directere relatie tussen uitvoerder en verantwoordelijk minister voor de hand ligt, bijvoorbeeld als onderdeel van een departement of in de vorm van een agentschap (Financiën, 2007a, p. 16).