Verantwoording en toezicht
9 Publiek-private mengvormen
9.1 Van publiek naar privaat
9.1.1 Ontwikkelingen
Zelfstandige organisaties bestaan al lang. Zo dateert het Centraal Bureau Rijvaardigheids-bewijzen (cbr) uit 1927. Vooral in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw is er een grote toename. Een voorbeeld is de oprichting van de uitvoeringsinstellingen voor de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (awbz) in 1967.
In de jaren negentig neemt het aantal verder toe door de golf van verzelfstandiging van departementsonderdelen en privatiseringen in gang gezet door de kabinetten onder Lubbers en Kok. Dit was mede een gevolg van het op een andere manier aankijken tegen de overheid. Twee processen zijn bij verzelfstandiging en privatisering te onderscheiden, beide in een ontwikkeling van publiek naar privaat (zie figuur 13).
Figuur 13 Twee processen van verzelfstandiging en privatisering
De bovenste lijn geeft een proces weer van uitvoering van publieke taken door een staatsbedrijf, via 100% staatsdeelneming in het op afstand gezette bedrijf naar verkoop van de deelneming aan de markt. Een voorbeeld daarvan is kpn. De onderste lijn toont een proces van taakuitvoering door een ministerie, via interne verzelfstandiging (in de
Publiek Privaat
85
Clusters zbo’s zijn groepen van zbo’s die eenzelfde taak uitvoeren, zoals de politie-regio’s en universiteiten.
vorm van rijksdienst of agentschap) en externe verzelfstandiging (in de vorm van rwt of zbo) naar volledige privatisering van de taak. Voorbeelden van grote uitvoerende organisaties die in de jaren negentig buiten het departement zijn geplaatst zijn de Luchtverkeersleiding Nederland in 1993, de Arbeidsvoorzieningsorganisatie in 1994 (inmiddels via het Centrum Werk en Inkomen opgegaan in het Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekering (uwv)), het Kadaster in 1994, de Rijksdienst wegverkeer (rdw) in 1996 en Staatsbosbeheer in 1998. Figuur 14 geeft een beeld van de beleids-doelen en een indicatie van de betrokken aantallen personeel en de opbrengsten van verkoop van aandelen.
Figuur 14 Beleidsdoelen en betrokken personeel en opbrengst van aandelen verkoop
De werkelijkheid is uiteraard complexer. In de praktijk doen zich bijvoorbeeld combinaties van beide lijnen voor: opsplitsingen van onderdelen en taken waarbij een deel naar bijvoorbeeld een rwt en een deel naar een staatsdeelneming gaat.
Voorbeelden zijn de spoorwegen en energie. Vaak gaat de privatisering of verzelf-standiging in meer stappen. Zo ging de verkoop van kpn-aandelen in vijf tranches (van 1994-2006).
Meer recent is ook sprake van een omgekeerde trend. Voorbeelden zijn abn Amro/
Fortis met nieuwe deelneming van het Rijk of de sociale zekerheid die van privaat naar rwt (uwv) is gegaan. In hoofdstuk 14 gaan we nader in op ons onderzoek naar verzelf-standiging en privatisering.
Zbo’s
Algemene Rekenkamer (2008a) toont beweging in het veld. Volgens dit rapport had de rijksoverheid in 1993 607 zbo’s volgens de definitie in de Awb: 110 enkelvoudige en 33 clusters85 met in totaal 497 zbo’s. In 2003 telde het zbo-veld van de centrale overheid in totaal 630 zbo’s: 137 enkelvoudige en 36 clusters met in totaal 493 zbo’s. Dat waren er dus 23 (3,8%) meer dan in 1993. In ons zbo-rapport uit 1995 (p. 13) schatten we de inkomsten en uitgaven van de daarin getelde 545 zbo’s voor 1992 op elk circa € 73 miljard (f. 160 miljard).
In totale aantallen is het zbo-veld dus redelijk stabiel, maar bij nadere beschouwing blijkt het zeer beweeglijk. Tussen 1993 en 2003 was er een afname van het aantal zbo’s met 203, een derde van het totale aantal in 1993. In hetzelfde tijdvak kwamen er 226 zbo’s bij, ruim een derde van het totale aantal in 1993 (zie de figuren 15 en 16).
17.000 personeel
A 20,6 mld opbrengst
100%
deelneming
Figuur 15 De afname van zbo’s tussen 1993 en 2003 (203)
Bron: Algemene Rekenkamer (2008). Bestuur op afstand in beeld.
Figuur 16 De toename van zbo’s tussen 1993-2003 (226)
Bron: Algemene Rekenkamer (2008). Bestuur op afstand in beeld.
Rwt’s
Ook de omvang van het rwt-terrein is niet constant. In 1997 hadden ongeveer 3850 rwt’s bij benadering in totaal € 100,5 miljard aan publieke inkomsten. Daarvan was |
€ 69 miljard afkomstig uit premies en tarieven (Algemene Rekenkamer, 2000a, p. 17 en 43). In 2004 gaven nog ongeveer 1900 rwt’s jaarlijks samen ongeveer € 117,5 miljard uit. Daarvan was € 70,9 miljard afkomstig uit premies en tarieven (Algemene
Rekenkamer, 2006d, p. 5). In 2010 ging het in totaal om circa € 132 miljard waarvan
€ 85,5 miljard aan premies en tarieven. Figuur 17 geeft een beeld van de bedragen in relatie tot de uitgaven van het Rijk in 2004.
Figuur 17 Publiek geld naar rwt’s
Bron: Algemene Rekenkamer (2008). Bestuur op afstand in beeld.
Figuur 2: De afname van zbo’s tussen 1993 en 2003
fusies tussen zbo’s (77 zbo’s)
taken naar andere organisatie (81 zbo’s) of naar het verantwoordelijke ministerie (4 zbo’s) eerder ten onrechte als zbo aangemerkt (5 zbo’s)
taken opgeheven (7 zbo’s) verlies van zbo-status (12 zbo’s)
opheffen van de organisatie (92 zbo’s)
45%
6% 8%
38%
2% 8%
92%
onbekende oorzaak (17 zbo’s)
69%
13%
18%
3 1993 3
toename niet verklaard (29 zbo’s)
bestaande taken uit voeren (71 zbo’s)
nieuw ingestelde zbo’s) (157 zbo’s) particuliere zorgverzekeraars die eerder ten
onrechte niet als zbo’s zijn aangemerkt (40 zbo’s)
nieuwe taken uit voeren (86 zbo’s)
%
%
Figuur 4: Publiek geld naar rwt’s
overige uitgaven Rijk
Uitgaven Rijk 2004: € 132,5 miljard
premies en tarieven rwt’s 2004: € 117,5 miljard
rijksbijdragen aan rwt’s
€ 70,9
€ 46,6
€ 85,9
€ 46,6
€ 70,9
86
Zie voor een overzicht van rwt’s het register dat te vinden is op de website van de Algemene Rekenkamer.
87
Algemene Rekenkamer (1993a), p.2. De Algemene Rekenkamer baseert zich op de formulering van de minister van financiën uit 1991. De Algemene voor-malige onderdelen van de rijksoverheid. Daarnaast verscheen in 2005 het rapport Garanties, deel-nemingen en leningen, waarin kort de afwegingscriteria aan de orde komen voor de keuze van het soort verzelf-standiging.
We hebben ook een analyse gemaakt van de bewegingen in de aantallen rwt’s tussen 1997 en 2003. Dat aantal nam af van 3831 in 1997 tot 2562 in 2003.86 Deze afname kwam grotendeels voor rekening van de rwt’s in het onderwijs: in 1997 waren er 3428 onderwijs-rwt’s, in 2003 nog 2159, een teruggang van 1169 (34,1%). Hoofdoorzaak is de grootschalige fusiegolf in vooral het voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs.
Bij de overige rwt’s was de afname minder sterk, namelijk ongeveer een kwart: van 405 in 1997 tot 303 in 2003. Dat is het saldo van een afname van 167 rwt’s (41,2%) en een toename van 65 (16%) ten opzichte van 1997 (zie figuur 18 en 19). Anders dan bij de onderwijs-rwt’s zijn zowel afname als toename van de overige rwt’s niet duidelijk naar één hoofdoorzaak te herleiden. Definitiekwesties - wat is precies een rwt - zijn een belangrijke oorzaak voor de toe- of afname van de overige rwt’s.
Figuur 18 Afname van niet-onderwijs-rwt’s tussen 1993 en 2003 (167)
Bron: Algemene Rekenkamer (2008). Bestuur op afstand in beeld.
Figuur 19 Toename van niet-onderwijs-rwt’s tussen 1993 en 2003 (65)
Bron: Algemene Rekenkamer (2008). Bestuur op afstand in beeld.
9.1.2 Grote verscheidenheid
Zoals gezegd worden veel publieke taken momenteel uitgevoerd door instellingen op afstand van het Rijk. Daarbij kan sprake zijn van externe verzelfstandiging of van privatisering.87
Vormen van externe verzelfstandiging zijn overheidsstichtingen, zbo’s en rwt’s.
61%
7% 2%
30%
gevolg van fusies (50 rwt’s)
verloor rwt-status (102 rwt’s)
1 3
2003
onverklaard (4 rwt’s) taken naar andere organistatie (11 rwt’s)
62%
38%
eerder over het hoofd gezien (25 rwt’s)
ontstaan uit fusies (31 rwt’s)
6 2 3 3
88
Zie hierover ook WRR (1999), p. 46-47; WRR (2004), p.77; en SER (2005), p. 31-35. Zie voor een aardige weergave van de ontwikkelingen in Nederland in de afgelopen 25 jaar: Hupe (2005).
Voorbeelden van privatiseringen zijn de fusie van de Rijkspostspaarbank en de Postcheque- en Girodienst tot de Postbank in 1986, die daarna volledig geprivatiseerd is en opgegaan in de ing, en het op de markt zetten van energie-, telecom-, keurings- en re-integratiebedrijven. Soms is bij privatisering de taak geheel wettelijk geregeld gebleven, soms deels en soms worden alleen nog specifieke wettelijke voorwaarden gesteld.
Opmerkelijk is dat er ondanks de getalsmatige veranderingen bij zbo’s en rwt’s niet veel publieke taken verdwijnen. De taken wisselen geregeld van ‘eigenaar’, maar het heeft er alle schijn van dat de veranderingen plaatsvinden in de organisatievorm en niet in de taken.
De toename van het aantal overheidsstichtingen (zie hoofdstuk 14) kent eenzelfde beeld als het oprichtingstempo van zbo’s.
Uitkomst van al deze bewegingen is een grote verscheidenheid aan publiek-private samenwerkingsverbanden en organisatievormen. Die verscheidenheid is niet zozeer de resultante van een bewust gestuurde ontwikkeling, maar veeleer van maatschappelijke ontwikkelingen en van het ambtelijk en politiek krachtenveld.88