De hiervoor geïntroduceerde decentralisatieoperatie in het sociaal domein betreft wellicht een van de grootste wetgevingsoperaties op het terrein van de sociale grondrechten die heeft plaatsgevonden na afronding van voormelde evaluaties van sociale grondrechten uit 1993 en 2009. Het gaat bij die operatie om de invoering van de Jeugdwet (jeugdzorg), de Participatiewet (werk en inkomen) en de Wmo 2015 (zorg aan langdurig zieken en ouderen), alle in werking getreden per 1 januari 2015. Het gaat om landelijke regelingen, door de gemeenten uitgevoerd in medebewind. Zij brengen aanpassingen met zich van bestaande wetgeving, die voornamelijk betekenis krijgt door de decentralisatie ervan. Achterliggend idee daarvan is het betaalbaar houden van de sociale zekerheid, meer maatwerk voor de (kwetsbare) burger - te leveren door de ‘dichtstbijzijnde overheid’ - en het achterliggende normatieve ideaal van de participatiesamenleving. Vragen en problemen die in dit verband rijzen, hebben onder andere betrekking op de mate waarin de lokale overheden in staat zijn om deze ingrijpende taken (op korte termijn en met de hen beschikbare middelen) te kunnen realiseren zonder het sociaal voorzieningenniveau door de sociaal grondrechtelijke bodem te laten zakken. Deelvragen daarbij betreffen die naar de mate waarin grondrechtelijke zorgplichten kunnen en mogen worden gerealiseerd door de relaties tussen burgers en maatschappelijke verbanden aan te spreken, welke (systeem)verantwoordelijkheid de overheid behoudt, en welke verantwoordelijkheden het Rijk toekomt in de sfeer van regulering, toezicht en financiering.596 Immers, de ‘bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van welvaart zijn voorwerp van zorg der
overheid’ (artikel 20, eerste lid, Grondwet). Ik ga hier niet nader in op deze vanuit sociaal
grondrechtelijk oogpunt bezien relevante en complexe vragen. Voor deze bijdrage volsta ik ermee er op te wijzen dat deze vragen überhaupt niet in het licht van de sociale grondrechten lijken te zijn gesteld of beantwoord in het wetgevingsproces, in elk geval niet in de memories van toelichting bij de verschillende wetsvoorstellen,597 hoewel dat zeer voorstelbaar was geweest. De (grondwettelijke) sociale grondrechten blijken hier niet (mede) sturend te zijn geweest, althans, er is niet aan gerefereerd. Referentie en toetsing aan het eigendomsrecht en de bescherming van persoonsgegevens hebben daarentegen wel plaats gevonden. Eveneens is bij de overwegingen en in het politieke
595 G.J. Vonk (red.), Rechtsstatelijke aspecten van de decentralisaties in het sociale domein, Serie Bestuursrecht & Bestuurskunde Groningen 2016.
596 Vgl. Vonk (2016), p. 121.
597 Zie voor wat betreft de Wmo 2015 ook: J. Allers, Bezuinigingen in het licht van de sociale grondrechten, NTM 2015 (3), p. 277-295, i.h.b. p. 295.
Realisering van grondrechten
debat betrokken geweest het recht op (gefinancierde) rechtsbijstand (artikel 18, lid 2, Grondwet), gelet op het belang van een goed functionerend stelsel van rechtsbescherming, noodzakelijk voor de beslechting van geschillen tussen burger en overheid die zich kunnen uiten als gevolg van de eerder genoemde spanning tussen de doelstellingen van de decentralisatieoperatie en het sociaal grondrechtelijke beoordelingskader. Het artikel heeft echter niet in de weg gestaan aan de voorstellen van regeringszijde om de financiering te beperken. Het rapport van de Commissie Wolfsen stelt nu voor een mogelijkheid te creëren tot differentiatie in de rechtsbijstand.598
Voor wat betreft de rol van (andere) sociale grondrechten bij de totstandkoming van (andere) wetgeving doemt een vergelijkbaar beeld op als ten aanzien van de decentralisatieoperatie en de bevindingen van de hiervoor genoemde studies. Van de 99 initiatiefvoorstellen die momenteel aanhangig zijn bij de Tweede Kamer, zijn er 25 initiatiefvoorstellen die (mede) zouden kunnen worden beschouwd als uitwerking van grondwettelijke sociale grondrechten.599 Vrijwel geen van deze voorstellen, waarvan sommige volstrekt achterhaald zijn en de oudste dateert uit 1998,600 maakt melding van het aan de orde zijnde grondwettelijke sociaal grondrecht. De uitzonderingen betreffen drie initiatiefvoorstellen waarbij artikel 23 Grondwet aan de orde is.601 Voor wat betreft de regeringsvoorstellen is dit beeld niet anders. Van de 114 regeringsvoorstellen die aanhangig zijn bij de Tweede Kamer, zijn er 19 voorstellen die (mede) zouden kunnen worden beschouwd als uitwerking van een grondwettelijke sociaal grondrecht.602
598 Kamerstukken II 2015/16, 31 753, nr. 110.
599 Zie https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen. Gegevens geraadpleegd op 7 juni 2016. Het betreft de volgende initiatiefvoorstellen, waarbij steeds tussen haken is gevoegd het grondwettelijk sociaal grondrecht dat aan de orde is of kan zijn, en waarvan de titels zijn ingekort: Wijziging wet schuldhulpverlening (34450), (20, lid 1 Gw); Wet kwalificatie docenten en minimumuren bewegingsonderwijs (34420), (22, lid 3, Gw); Wet flexibilisering ingangsdatum AOW (34414) (20 Gw); Wet verdringingstoets (34325) (19, lid 1/20, lid 3, Gw); Wijziging Huisvestingswet 2014 i.v.m. intrekken gemeentelijke zorgplicht opvang asielzoekers (34308) (22, lid 2 Gw); Wijziging wet primair onderwijs en Wet op de Expertisecentra ivm bekostiging levensbeschouwelijk onderwijs op openbare scholen (34246) (23 Gw); Wet regulering voor- en achterdeur coffeeshops (34165) (22, lid 1, Gw); Wet ter bescherming van de culturele traditie van het Sinterklaasfeest (34078) (22, lid 3, Gw); Wet aanpassing woonoverlast (34007) (22, lid 2, Gw); Wijziging wet Werk en bijstand (wet toets rechthebbenden rechtsbijstand) (33984) (20, lid 3,Gw); Tijdelijke wet overbruggingsuitkering AOW (33721) (20, lid 2, Gw); Voorstel van wet tot wijziging in de Leerplichtwet 1969 en enkele andere wetten ter introductie van de verlengde kwalificatieplicht (33925) (23 Gw); Wet zekerheid en flexibiliteit (33499) (20, lid 2, Gw); Aanscherping regels bekostiging nieuwe school (33218) (23 Gw); Wijziging Wet arbeid en zorg (Wet babyverlof) (32659) (22, lid 3, Gw); Wet sociale zekerheid politieke ambtsdragers (32023) (20, lid 2, Gw); Wijziging Wet arbeid en zorg (Wet langdurig zorgverlof) (31800) (22, lid 3, Gw); Wet beperking emissies kolencentrales (31362) (21 Gw); Wijziging van de Flora-en Faunawet i.v.m. verbod op de drukjacht (31264) (21 Gw); Voorstel van wet tot regeling toelatingsrecht onderwijs (30417) (23 Gw); Wijziging Wet stimulering arbeidsdeelname minderheden (Wet verlenging Wet SAMEN) (29275) (19, lid 1, Gw); Wijziging BW i.v.m. bescherming klokkenluiders (28990) (19, lid 2, Gw); Wet verbod gebruik kernenergie als bron voor het opwekken van elektriciteit (28761) (19, lid 2, Gw); Wijziging wet milieubeheer (duurzaam geproduceerd hout) (28631) (19 lid 2, Gw).
600 Achterhaald maar niet ingetrokken is bv. het voormelde wetsvoorstel Wet verlenging Wet SAMEN (29275), dat beoogt de rechtskracht van de per 1-1-2004 aflopende Wet SAMEN te behouden tot 2010.
601 Zie de hiervoor vermelde initiatiefvoorstellen met de kamerstuknummers 33925, 33218 en 30417.
602 Zie https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen. Gegevens geraadpleegd op 7 juni 2016. Het betreft de volgende voorstellen, waarbij steeds tussen haken is gevoegd het (mogelijk) relevante grondwetsartikel: Wijziging Wet publieke gezondheid i.v.m. aanbod overheid vaccinaties en bevolkingsonderzoek (34472) (22, lid 1, Gw); Wijziging Tabaks- en rookwarenwet ter regulering van (o.a.) de elektronische sigaret (34470) (22, lid 1, Gw); Wijziging van de Wet op het primair onderwijs e.a.,
Slechts drie voorstellen daarvan maken melding van het relevante sociale grondrecht: het voorstel tot wijziging van de Waterwet en enkele andere wetten in verband met de nieuwe normering van primaire waterkeringen maakt in een algemeen beschouwende inleiding melding van artikel 21 van de Grondwet.603 Voorts melden twee wetten op het terrein van onderwijs naar artikel 23 Grondwet.604 Deze vermeldingen van de grondwetartikelen benadrukken het fundamentele karakter van de betreffende voorstellen. Of dat nu voor het resultaat ook iets uitmaakt valt moeilijk te concluderen, waarschijnlijk niet. Daar zit ‘m meteen ook wel de kneep. De grondwettelijke sociale grondrechten geven weinig houvast of richting voor de nadere inkleuring van wetgeving ter uitwerking van die grondrechten. Tegelijkertijd wordt dat ook niet bepaald bevorderd door het achterwege laten van de verwijzingen ernaar. Dat zijn gemiste kansen in het licht van de hiervoor toegelichte ratio van de sociale grondrechten. Dat is te meer aan de orde in de meer evidente gevallen, zoals bij de initiatiefwetsvoorstellen inzake regulering beperking emissies kolencentrales (bescherming en bevordering leefmilieu, 21 Gw), inzake de regulering voor- en achterdeur coffeeshops (volksgezondheid, 22, lid 1, Gw) en inzake sociale zekerheid politieke ambtsdragers (sociale zekerheid, 20, lid 2, Gw), en voor wat betreft de regeringsvoorstellen bij de wijziging Tabaks- en rookwarenwet i.v.m. de regulering van de e-sigaret (volksgezondheid, 22, lid, 1 Gw), de wet kwaliteitsborging voor het bouwen ((kwaliteit) woongelegenheid, 22 , lid 2 Gw) en de wet grondgebonden groei melkveehouding (bescherming leefmilieu, 21 Gw). In de toelichtingen bij wetsvoorstellen zoals deze, worden wel de grondrechtelijke belangen als zodanig genoemd, maar ontbreekt enige verwijzing naar de relevante grondwettelijke sociale grondrechten. Opvallend is voorts dat soms wel toetsing plaatsvindt aan Europees of internationaal recht of bijvoorbeeld een Privacy Impact Assessment is uitgevoerd. Tot slot kan worden opgemerkt dat het bij vrijwel al deze voorstellen in beginsel gaat om – in meer of minder mate - de realisering van de sociale grondrechten. De vermelding van het sociale grondrecht zou in die gevallen dus ondersteunend kunnen werken aan de realisering van het beleidsdoel, althans daar geen afbreuk aan doen. Anders lijkt dat met name het geval te zijn bij het genoemde initiatiefvoorstel Wijziging Huisvestingswet 2014 in verband met het intrekken van de gemeentelijke zorgplicht voor de opvang van asielzoekers en het in verband met de invoering van het lerarenregister en het registervoorportaal (34458) (23 Gw); Wijziging Huisvestingswet 2014 inzake de huisvesting van vergunninghouders (34454) (22, lid 3, Gw); Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (34453) (22, lid 2, Gw); Wijziging Waterwet i.v.m. de normering van primaire waterkeringen (34436) (21 Gw); Wijziging Woningwet en wabo (Wet verduidelijking voorschriften woonboten) (34434) (22, lid 2, Gw); Wijziging van de Wet medisch-wetenschappelijk onderzoek met mensen en de geneesmiddelenwet (34429) (22, lid 1, Gw); Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek e.a. in verband met bescherming namen en graden hoger onderwijs (34412) (23 Gw); Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen (34390) (21 Gw); Wijziging Arbeidsomstandighedenwet i.v.m. beheersing ziekteverzuim en instroom arbeidsongeschiktheidsregelingen (34375) (19, lid 2, Gw); Wijziging Mijnbouwwet i.v.m. versterking veiligheidsbelang mijnbouw) (34348) (21 Gw); Wet variabele pensioenuitkering (34344) (20, lid 2, Gw); Wijziging Zorgverzekeringswet i.v.m. grensoverschrijdende zorg (34333); Wet grondgebonden groei melkveehouderij (34295) (21 Gw); Wijziging Wet marktordening gezondheidszorg (e.a.) i.v.m. verbeteren toezicht, opsporing, naleving en handhaving (22, lid 1, Gw); Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (32399) (22, lid 1, Gw); Wijziging van de Wet op het primair onderwijs e.a. onder meer in verband met aanpassing van de methode van jaarlijkse prijsbijstelling ten aanzien van de materiële voorzieningen (30246) (23 Gw); Wet implementatie kaderbesluit inzake bescherming milieu door middel van het strafrecht (30037) (21 Gw).
603 Wijziging van de Waterwet en enkele andere wetten i.v.m. de nieuwe normering primaire waterkeringen (34 436).
Realisering van grondrechten
voorstel Wijziging Huisvestingswet 2014 inzake de huisvesting van vergunninghouders; met beide lijkt de overheidszorg voor voldoende woongelegenheid eerder te worden ingeperkt dan bevorderd.
Kortom, uit voorgaand overzicht van alle aanhangige wetgeving bij de Tweede Kamer komt duidelijk naar voren dat de (grondwettelijke) sociale grondrechten geen (bewuste) rol spelen waar zij dat wel zouden kunnen doen. Dit beeld sluit aan bij dat van voormelde evaluaties en onderzoeken. Tegelijkertijd is gebleken dat er aanzienlijk wat wetgeving is waarmee de grondwettelijke sociale grondrechten worden gerealiseerd, ondanks het gebrek aan referenties naar de sociale grondrechten en/of de daaruit voortvloeiende zorgplichten. Dat blijkt niet alleen uit voormelde aanhangige ontwerpregelgeving, maar ook uit reeds bestaande wetgeving. Daarvan volgt een korte impressie.
Vele wettelijke regelingen zijn er ter realisering van artikel 19 Grondwet inzake werkgelegenheid, rechtspositie en medezeggenschap. Denk daarbij aan de recente Flexwet (Wet werk en zekerheid), die echter geen melding maakt van het grondwetsartikel. Wetgeving ter uitvoering van artikel 18, lid 2, Grondwet betreft onder andere de Wet op de rechtsbijstand. Daarin is gebruik gemaakt van de grondwettelijke toegestane mogelijkheid tot delegatie. Als gevolg daarvan kunnen bij algemene maatregel van bestuur criteria worden gesteld op grond waarvan geen rechtsbijstand wordt verleend, regels omtrent de vaststelling van het eigen inkomen en omtrent de eigen bijdrage. Uit de formulering van het artikellid, de blanco delegatiemogelijkheid en de wijze van gebruik daarvan, blijkt duidelijk dat het artikellid de wetgever een bijzonder grote beleidsvrijheid biedt en de burger amper rechtsbescherming. Dit geldt op vergelijkbare wijze voor artikel 20, lid 2, Grondwet. Ter realisering daarvan kunnen worden beschouwd de socialezekerheidswetgeving op het terrein van ouderdom, weduw(naar)schap, ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid. Bijvoorbeeld zijn uitkeringen voor ouderen, (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten en werklozen geregeld in respectievelijk de Algemene Ouderdomswet (AOW),605 de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA)606 en de Werkeloosheidswet (WW).607 Het recht op bijstand (20, lid 3, Grondwet) wordt momenteel gerealiseerd via de Wet Werk en Bijstand (WWB).608Aan de realisering van artikel 21 Grondwet (overheidszorg voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu) geeft een groot aantal wetten en bepalingen gestalte.609 Diverse auteurs wijzen er op dat de veelheid van milieuwetgeving de betekenis van artikel 21 Grondwet relativeert.610
605Wet van 31 mei 1956, inzake een algemene ouderdomsverzekering.
606Wet van 10 november 2005, houdende bevordering van het naar arbeidsvermogen verrichten van
werk of van werkhervatting van verzekerden die gedeeltelijk arbeidsgeschikt zijn en tot het treffen van een regeling van inkomen voor deze personen alsmede voor verzekerden die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn.
607 Wet van 6 november 1986, tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van
werkloosheid.
608 Wet van 9 oktober 2003, houdende vaststelling van een wet inzake ondersteuning bij
arbeidsinschakeling en verlening van bijstand door gemeenten.
609 Zie o.a. F. Fleurke, Commentaar op artikel 21 van de Grondwet, in E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2016 (www.nederlandrechtsstaat.nl).
610 F. Fleurke (2016), mede onder verwijzing naar Nieuwenhuis. Aan een andere benadering draagt niet bij de Afdeling advisering van de Raad van State volgens wie een zorgplichtbepaling als zodanig in de Grondwet nog geen verandering in de bestaande rechten en plichten met zich brengt (advies bij het
Daarbij is opvallend dat in consideransen en de memories van toelichting nauwelijks wordt verwezen naar artikel 21 Grondwet, zoals ook hiervoor reeds geconstateerd bij de thans aanhangige wetgeving. Wetgeving waarin deze zorgplicht is vertaald, betreffen onder andere de Wet milieubeheer,611 de Wet bodembescherming,612 de Wet
verontreiniging oppervlaktewateren613 en de Wet op de Ruimtelijke Ordening.614 In de
literatuur wordt er vanuit gegaan dat artikel 21 Grondwet geen aanwijsbare rol in de wetgeving heeft gespeeld, evenmin als een bescherming van bestaande wetgeving tegen intrekking. Zelfs is wel geconcludeerd dat artikel 21 Grondwet een weinig doordachte, geen keuzes makende en wellicht overtollige bepaling is.615 Bepleit is de bepaling te herformuleren tot een subjectief recht,616 hoewel eveneens de vraag is gesteld naar de dringende noodzaak daartoe.617 Wetgeving ter realisering de bevordering van de volksgezondheid (22, lid 1) heeft geleid tot (onder meer) de Gezondheidswet,618 de Wet marktordening gezondheidszorg619 en de Wet publieke gezondheid.620 De bevordering van voldoende woongelegenheid (22, lid 2) heeft geleid tot onder andere de Woningwet621 en de Huisvestingswet 2014.622 Het gaat daarbij om zowel het aantal woningen als de kwaliteit van de woningen. De in artikel 22, lid 3, van de Grondwet genoemde voorwaarden voor maatschappelijke en culturele ontplooiing en voor vrijetijdsbesteding hebben het artikellid eens de naam hippie-bepaling opgeleverd. Ook wordt het lid wel beschouwd als ‘van een zodanige onbestemdheid dat het nauwelijks betekenis heeft.’623Toch is er wel wetgeving die wordt geacht uitvoering te (hebben) gegeven aan het artikellid, zoals de Wet op het specifieke cultuurbeleid en (tot 2008) de Wet op de openluchtrecreatie. Mogelijk dat het artikellid kan meeliften op de hernieuwde aandacht voor de erin opgenomen voorwerpen van zorg, door de goedkeuring van het VN-Verdrag inzake personen met een handicap. Het opschrift van artikel 30 daarvan luidt: Deelname aan het culturele leven, recreatie, vrijetijdsbesteding
en sport.624De relatie met artikel 22, lid 3, Grondwet is in de memorie van toelichting van de goedkeuringswet van het verdrag echter niet gelegd.625 Tot slot is met diverse initiatiefvoorstel tot uitbreiding van artikel 21 Grondwet met een zorgplicht voor het welzijn van dieren), Kamerstukken II 2006/07, 30 900, nrs. 1–2.
611Wet van 13 juni 1979, houdende regelen met betrekking tot een aantal algemene onderwerpen op het
gebied van de milieuhygiëne.
612Wet van 3 juli 1986, houdende regelen inzake bescherming van de bodem.
613Wet van 13 november 1969, houdende regelen omtrent de verontreiniging van oppervlaktewateren
614 Wet van 20 oktober 2006, houdende nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening.
615 Ch. Backes, Het grondrecht op bescherming van het leefmilieu, in: De Grondwet als voorwerp van aanhoudende zorg, Tjeenk Willink Zwolle, 1995, p. 203.
616 J. Verschuuren, Het grondrecht op bescherming van het leefmilieu, Zwolle 1993, p. 244 e.v.
617 Backes (1995), p. 204.
618 Wet van 18 januari 1956, houdende nieuwe wettelijke voorschriften met betrekking tot de organisatie van de zorg voor de volksgezondheid.
619 Wet van 7 juli 2006, houdende regels inzake marktordening, doelmatigheid en beheerste kostenontwikkeling op het gebied van de gezondheidszorg.
620 Wet van 9 oktober 2008, houdende bepalingen over de zorg voor de publieke gezondheid (Wet publieke gezondheid).
621 Wet van 29 augustus 1991 tot herziening van de Woningwet.
622 Wet van 1 oktober 1992, houdende regelen met betrekking tot woonruimte.
623 Kortmann 2004, (T&C Grondwet), aant. 4 bij art. 22.
624 Artikel 30, lid 1, van het VN-Verdrag inzake personen met een handicap geeft aan wat onder cultuur en culturele rechten wordt verstaan, namelijk televisieprogramma’s, films, theaters, musea, bioscopen, bibliotheken, monumenten en plaatsen van nationaal cultureel belang en dienstverlening op het gebied van toerisme. Uit het vierde lid van artikel 30 volgt dat ook culturele en taalkundige identiteit, met inbegrip van gebarentaal en de dovencultuur, onder het begrip cultuur valt.
Realisering van grondrechten
wetgeving uitwerking gegeven aan artikel 23 Grondwet inzake onderwijs, waarvan de leden 1, 3 (deels), 4, 5 en 7 sociale grondrechten betreffen.
5. Conclusie
De grondwettelijke sociale grondrechten van 1983 borduurden sterk voort op wetgeving die reeds tot stand was gekomen. Hoewel er veel wetgeving is die (mede) kan worden beschouwd als realisering van de grondwettelijke sociale grondrechten, toont de wetgever zich daar vaak niet van bewust. Van 44 van de huidige 213 bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstellen die (mede) kunnen worden beschouwd als uitwerking of realisering (soms neerkomend op beperking) van sociale grondrechten, verwijzen slechts zes voorstellen naar een grondwettelijk sociaal grondrecht. Indien al wordt voldaan aan de drie door de grondwetgever gestelde doelen (zie par. 2.1.), dan gebeurt dat toch op bijzonder zuinige wijze, zoals mede aan de hand van door anderen verricht onderzoek kan worden geconcludeerd. Een en ander komt er kortweg op neer dat de sociale grondrechten stimulerend noch beschermend blijken te zijn voor wat betreft de totstandkoming van (sociale) wetgeving, zo er soms niet juist afbreuk aan wordt gedaan. Genoemde afbreuk is bijvoorbeeld gelegen in het treffen van regressieve maatregelen, al dan niet (mede) als gevolg van de economische crisis. Daarnaast is soms ook het rechtskarakter van sociale grondrechten in het geding. Hoeveel tegenprestaties mogen van burgers worden verlangd om sociale rechten niet te laten verworden tot gunsten? Deze vraag is te meer van belang, indien burgers zich een inperking van hun klassieke vrijheidsrechten (privacy, huisrecht) moeten laten welgevallen ter zekerstelling of controle van de zorgplicht die de overheid als ‘gunst’ uitoefent. De onzichtbaarheid van grondwettelijke sociale grondrechten betreft overigens niet alleen de wetgever, maar soms ook bijvoorbeeld het College voor de rechten van de Mens626 of vaktijdschriften.627
Paradoxaal genoeg lijken de sociale grondrechten ondertussen in opmars. Het Nationaal Actieplan Mensenrechten onderstreept het belang van sociale grondrechten en kondigt aan dat het kabinet zal komen met een Leidraad sociaaleconomische rechten,628 ondersteund door het College voor de Rechten van de Mens in een van zijn jaarrapportages. Het College zelf bracht een zogenoemd BAAT-kader uit voor decentrale overheden ter bewustmaking van de rol en betekenis van sociale grondrechten bij de vormgeving van beleid (in het sociaal domein).629 In de nationale rechtspraak heeft met name de Urgenda-uitspraak veel (ook internationale) aandacht getrokken mede wegens de betekenis die aan (nationale en internationale) sociale grondrechten is toegekend via het leerstuk van reflexwerking en de invulling van de open zorgvuldigheidsnorm van de onrechtmatige daadsactie.630 Ook Europees en (anderszins) internationaal is er beweging. Zo kent het EU-Handvest van de fundamentele rechten een afzonderlijk hoofdstuk ‘solidariteit’ met daarin opgenomen sociale rechten (artikelen 27-38). Daarnaast besteden de Commissaris voor de rechten van de mens van de Raad van
626 College voor de Rechten van de Mens, Rapportage Poolse arbeidsmigranten in mensenrechtenperspectief, 18 april 2013. Geen enkele verwijzing vindt plaats naar de grondwettelijke grondrechten.
627 Redactioneel, Sociale rechten in tijden van economische crisis – meer dan ooit onder druk’, Nederlands Tijdschrift voor de Mensenrechten/NJCM Bulletin (38) 2013, nr. 1, p. 3-5. Ook hier geen verwijzing naar de Grondwet.
628 Kamerstukken II 2013/14, 33 826, nr. 1.
629www.mensenrechten.nl/publicaties/detail/34852
Europa en het EU-grondrechtenagentschap er aandacht aan in hun publicaties en werkplannen en heeft de Europese Commissie voorgesteld te zullen komen met een ‘sociale pijler’.631 Voorts heeft de Stuurgroep Mensenrechten van de Raad van Europa een werkgroep ingesteld die zich de komende anderhalf jaar gaat buigen over de rol en betekenis van sociale mensenrechten.632 Europees recht, internationaal recht, soft law en jurisprudentie bewaken en bepalen zo steeds meer de inhoud en betekenis van sociale grondrechten. Zij dragen bij aan de realisering ervan. Toch ligt er met name ook een taak voor de wetgever, voornamelijk grondwettelijk gezien. Zo de wetgever deze taak ter hand neemt, toont hij zich er weinig of niet van bewust. Daarmee maakt de wetgever niet inzichtelijk of en zo ja, op welke wijze hij invulling geeft aan zijn rechtsplicht tot realisering van sociale grondrechten. Hij geeft daarmee een vrijbrief aan andere actoren in de rechtspraktijk om de betekenis en werking van sociale grondrechten zelfstandig dan wel onderling in te vullen, dat wil zeggen zonder dat daarbij rekening kan worden gehouden met de inzichten daaromtrent van de wetgever. Zo bezien heeft de wetgever geen activistische rechter nodig om buiten spel te komen