2. Nationale codificatie van grondrechten
Grondrechten maken onlosmakelijk onderdeel uit van grondwetten. De totstandkoming daarvan vindt voornamelijk plaats vanaf het einde van de achttiende eeuw. Zij volgt veelal op periodes van willekeur en onderdrukking en is voorts bedoeld om een grondslag te bieden aan de (nieuwe) staatsinrichtingen.219 De koppeling van grondrechten aan grondwetten is al zichtbaar sinds de moederconstitutie van Virginia in
218 Vgl. o.m. J.M. Gerards, C. Sieburgh (red.), De invloed van fundamentele rechten op het materiële recht, Deventer: Kluwer 2013. Deze studie maakt ook helder inzichtelijk dat de mate, aard en intensiteit van doorwerking van fundamentele rechten, en daarmee de mate van beïnvloeding, verschilt per rechtsgebied.
219 Uitgebreid hierover o.a.: G.F.M. van der Tang, Grondwetsbegrip en grondwetsidee, diss. EUR, Deventer: Gouda Quint 1998.
Noord-Amerika in 1776 met daarin een afzonderlijke verklaring van rechten, kort daarop gevolgd door de onafhankelijkheidsverklaring van 4 juli 1776.220 Deze ontwikkeling heeft invloed gehad op de Franse Revolutie. De notie of politieke rechtsopvatting dat grondrechten thuis horen in constituties ziet men terug in de
Declaration des droits de l’homme et du citoyen, vastgesteld door de Franse Assemblee
Nationale in 1789 en in 1791, als inleiding toegevoegd aan de eerste Franse constitutie en daar nog steeds - met een uitbreiding in 1946 - deel van uitmakend. Eveneens in 1791 werden tien artikelen (‘Amendments’) met grondrechten toegevoegd als ‘Bill of
Rights’ aan de Federale Grondwet van de Verenigde Staten. Vanaf 1789 zijn
grondrechten opgenomen in vrijwel alle grondwetten, waaronder die van Nederland.221 2.1. Toenemende codificatie van grondrechten op nationaal niveau
De Bataafse Staatsregeling van 1798, in werking getreden op 1 mei van dat jaar, kent diverse grondrechten en in de preambule grondrechtelijke noties. De opvolgende staatsregelingen van 1801 en 1805 en de constitutie voor het Koningrijk Holland van 1806 zijn soberder van aard. Daarin blijven gewaarborgd de gelijkheid voor de wet wat betreft rang en geboorte, onschendbaarheid van de woning, persoonlijke vrijheid en passief recht op berechting door een wettelijk toegekende rechter na gebruik van verdedigingsmiddelen, alsmede enige bepalingen inzake de godsdienstvrijheid.222 De eerste Grondwet voor de eenheidsstaat Nederland na de Franse tijd is de Grondwet voor de Vereenigde Nederlanden van 1814.223 Zij kent evenmin als alle opvolgende grondwetsherzieningen tot die van 1983 een aparte afdeling inzake grondrechten. Grondrechten zijn tot 1983 steeds opgenomen in de hoofdstukken ‘Van het Rijk en Zijne inwoners’, ‘Van de Justitie’, ‘Van de Godsdienst’ en ‘Van het onderwijs en Armbestuur’ van de Grondwet. De grondrechten keren steeds in bescheiden mate terug in de opeenvolgende grondwetsversies. Daarbij wordt meestal niet de drager van grondrechten genoemd als rechtssubject of rechthebbende, maar de overheid als normadressaat om bepaalde vrijheden te waarborgen. Meest gering is het aantal grondrechten dat wordt genoemd in de eerste Grondwet van 1814: habeas corpus en ius
de non evocando (artikel 101), godsdienstvrijheid in samenhang met gelijke behandeling
en benoembaarheid in openbare dienst (artikel 134) en godsdienstvrijheid (artikel 135). In 1815 treedt een Nederlands en Franstalige grondwetsherziening in werking als resultaat van de vereniging van de Noordelijke met de Zuidelijke Nederlanden,
220 Vgl. H. Battjes en B.P. Vermeulen, Constitutionele klassiekers, Nijmegen: Ars Aequi 2007, p. 71-102; D. McCullough, John Adams. Founding father van de Verenigde Staten, Amsterdam: Ambo 2001, i.h.b. p. 109-143.
221 Het gaat hier om het land Nederland, niet het Koninkrijk der Nederlanden zoals thans bestaand. Zie voor de ontwikkeling van de betekenis van de grondwettelijke grondrechten in Koninkrijksverband o.a. Hoogers en Karapetian (2017). Van de rechtsbronnen voor 1789 zijn in elk geval relevant de Unie van Utrecht van 1579, waarvan artikel 13 wordt beschouwd als één van de eerste gecodificeerde grondrechten (vrijheid van godsdienst), en het Plakkaat van Verlatinge van 1581 dat mede als inspiratiebron zou hebben gediend voor de Amerikaanse onafhankelijkheidsverklaring van 1776.
222 Zie hoofdstuk 13 voor wat betreft de ontwikkeling van de betekenis van de godsdienstvrijheid mede in het licht van de verhouding tussen kerk en staat. Zie voorts: E. Bos, Soevereiniteit en religie. Godsdienstvrijheid onder de eerste Oranjevorsten, Hilversum: Verloren 2009.
223 Bijvoegsel tot het Stb. 1813/14, p. 495. Zij trad in werking op 30 maart 1814, de dag van de inhuldiging van de Soevereine Vorst, die op 21 december een grondwetscommissie had benoemd onder voorzitterschap van Van Hogendorp. Zie o.a.: D. Slijkerman, Wonderjaren. Gijsbert Karel van Hogendorp. Wegbereider van Nederland, Amsterdam: Bert Bakker 2013; J. Koch, Koning Willem I 1772-1843, Amsterdam: Boom 2013, p. 244-259.
voortvloeiend uit het congres van Wenen.224 In deze Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden worden meer grondrechten opgenomen, vooral op aandringen van de Belgische leden van de grondwetscommissie. Het voorstel van één van hen om de grondrechten in een afzonderlijke afdeling bijeen te brengen, is niet overgenomen.225 Als extra afzonderlijke grondrechten worden opgenomen het recht van gelijke benoembaarheid tot de openbare dienst (artikel 11), het recht van petitie (artikel 161), de bescherming van private eigendom (artikel 164), de onschendbaarheid van de woning (artikel 170 ) en de vrijheid van drukpers (artikel 227 ). Openbaar onderwijs (artikel 226) en armbestuur (artikel 228) werden gezien als voorwerpen van aanhoudende zorg van de regering. De grondwetsherziening van 1840, gevolg van de afscheiding van België in 1830, leidt niet tot het schrappen, wijzigen of opnemen van (extra) grondrechten. Dat is anders voor wat betreft de Grondwet van 1848. Daarin worden toegevoegd het recht van vereniging en vergadering (artikel 10), de onschendbaarheid van het briefgeheim (artikel 154) en de vrijheid van onderwijs (artikel 194). Voorts wordt de vrijheid van kerkelijke organisatie erkend (artikelen 165-167); zij hield een belangrijke wijziging in voor de verhouding tussen kerk en staat en maakte de invoering mogelijk van de bisschoppelijke hiërarchie Nederland in 1853.226 Daarmee is de ontwikkeling van codificatie van grondrechten in de Grondwet voorlopig ten einde. Ten aanzien van de periode tot 1983 kan nog worden gewezen op verschillende herzieningen verband houdende met de uitbreiding van het kiesrecht (1887, 1917, 1922) en de financiële gelijkstelling van het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs met het openbare onderwijs. De grondwetsherzieningen van 1938, 1946, 1948, 1953 en 1956 leveren geen wijzingen op voor de grondrechten. In 1963 wordt wat betreft de grondrechten nog de leeftijd voor het actief kiesrecht en die voor het lidmaatschap van de Kamers verlaagd. De beperkte herziening van 1972 brengt een verdere verlaging van voornoemde leeftijd tot 18 jaar met zich. Daarnaast wordt dan artikel 185 inzake de financiële relatie tussen kerk en staat geschrapt en vindt een beperkte wijziging van de vrijheid van onderwijs plaats. De grondrechten staan (nog) steeds verspreid over de Grondwet. Zij zijn opgenomen in de onderdelen van de Grondwet waarmee een zeker verband aanwezig is geacht. Samengevat is de tussenstand van zaken in 1972 dat in de toenmalige Grondwet de grondrechten zijn verankerd in de artikelen 4, 5, 7, 8, 9, (Hoofdstuk 1), 165, 166, 170, 171, 172, 173 (Hoofdstuk 7) 181, 184, 187 (Hoofdstuk 8) en 208 (Hoofdstuk 12).
Ondertussen is in 1966 de Proeve van een nieuwe Grondwet verschenen, waarin de grondrechten bijeen zijn geplaatst in een eerste hoofdstuk. De Proeve wordt gevolgd door de instelling van de staatscommissie Cals-Donner die advies uitbrengt in 1972. Daarna verschijnt in 1974 de Nota inzake het grondwetsherzieningenbeleid van het kabinet Den Uyl die een belangrijke impuls geeft aan de algehele herziening van de Grondwet in 1983.227 Deze algehele herziening van 1983 heeft tot gevolg dat de
224 Bijvoegsel tot het Stb. II, p. 125. Zij trad in werking op 24 augustus 1815. Over het Congres van Wenen en de gevolgen daarvan voor onder andere Nederland, zie o.a.: A. Zamoyski, De ondergang van Napoleon en het Congres van Wenen, Amsterdam: Balans 2007, i.h.b. p. 386-399; J. Koch (2013).
225 H.T. Colenbrander, Ontstaan der Grondwet (Tweede deel), ’s-Gravenhage: Martinus Nijhoff 1909, p. 469-470.
226 Zie P.B.C.D.F. van Sasse van Ysselt, ‘De Aprilbeweging en scheiding van kerk en staat’, in: D.P. van den Bosch (red.), De jaren van het Koninkrijk. Tien knooppunten, Den Haag: Ministerie van BZK 2014.
227 Stb. 1983, 15-51. De nieuwe Grondwet treedt in werking op 17 februari 1983. Zie over deze episode uitvoerig o.a.: K. van Leeuwen, Uit het spoor van Thorbecke. Grondwetsherziening en staatsvernieuwing in naoorlogs Nederland (1945-1983), p. 75-170; E.M.H. Hirsch Ballin, ‘Hoofdstuk 1 – Grondrechten’, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2017
grondrechten tezamen worden opgenomen in een afzonderlijk eerste hoofdstuk, evenals dat was voorgesteld in de Proeve. Voorts zijn zij opnieuw geformuleerd en aangevuld. Niet in hoofdstuk 1 is opgenomen het verbod op de doodstraf. Dat is opgenomen in artikel 114 Grondwet. Reden voor die afzonderlijke vermelding is dat het bij amendement is ingevoegd in het zesde hoofdstuk, toen het eerste hoofdstuk al was voltooid. Ook andere artikelen in dit zesde hoofdstuk lijken minstens in enige mate van grondrechtelijke aard te zijn, zoals in het bijzonder artikel 99 (vrijstelling dienstplicht wegens ernstige gewetenbezwaren), 113, derde lid (straf van vrijheidsontneming uitsluitend op te leggen door de rechterlijke macht), en artikel 121 (geclausuleerde openbaarheid van terechtzitting, motivering van vonnissen en openbaarheid van uitspraken). Voorts hebben de kiesrechtelijke bepalingen een grondrechtelijk karakter (artikelen 54, 56 en 129). Verder zijn opvallend in hoofdstuk één de sociale grondrechten en artikel 6 inzake de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, zowel wegens de gelijkstelling met levensbeschouwingen als wegens de verdwijning van het geheel afzonderlijk hoofdstuk ‘Van de godsdienst’.
Na 1983 is de Grondwet voor wat betreft de grondrechten nog viermaal gewijzigd: in 1987 (wijziging van artikel 12 inzake het huisrecht), 2002 (andermaal herziening van artikel 12 Grondwet over het huisrecht), 2006 (wijziging van artikel 23, vierde lid, Grondwet om de wetgever de mogelijkheid te geven de zogenoemde samenwerkingsscholen te regelen) en 2008 (wijziging artikel 54, tweede lid, Grondwet, waardoor de grondwettelijke uitsluiting van wilsonbekwamen van het kiesrecht is komen te vervallen). Het rapport van de Commissie Grondrechten in het Digitale Tijdperk (commissie-Franken) leidde in de tussentijd weliswaar tot enige herzieningsvoorstellen, maar na kritische advisering door de Raad van State is ervan afgezien hen in te dienen bij de Tweede Kamer.228
Kortom, in de Nederlandse Grondwet zijn van begin af aan grondrechten opgenomen geweest. Tot 1983 was het aantal grondrechten gering en waren zij aanzienlijk verspreid opgenomen in de Grondwet. Als rode draad blijkt er steeds aandacht geweest te zijn voor grondrechten of grondrechtelijke noties met betrekking tot de godsdienstvrijheid, het briefgeheim, huisrecht, eerlijk proces en habeas corpus. Voorts waren zij weliswaar bedoeld als subjectieve rechten en hadden zij ook die werking, maar zij waren niet als zodanig expliciet geformuleerd of geredigeerd, overigens evenmin als dat thans het geval is, zoals blijkt uit de huidige artikelen 7 (niemand heeft verlof nodig), 12 (binnentreden in een woning zonder toestemming is alleen geoorloofd, indien), 13 (het brief-, telefoon- en telegraafgeheim is onschendbaar), 14 (onteigening kan alleen geschieden, indien), 15 (niemand mag van zijn vrijheid worden ontnomen, tenzij) en 17 (ius de non evocando) van de Grondwet. De vraag welke grondrechten juist wel of niet voorwerp van regeling in de Grondwet zouden moeten zijn, is in de parlementaire geschiedenis van 1983 niet uitvoerig beantwoord,229 evenmin als de
(www.Nederlandrechtsstaat.nl). Zie voor een fraai overzicht en analyse van de (invoering van de) delegatieterminologie in de Grondwet van 1983: J.M.E. Derks, De Grondwet en delegatie. Het delegatievraagstuk in constitutioneel perspectief, (diss.) Rijksuniversiteit Maastricht: Vermande 1995.
228 Kamerstukken II 2000/01, 27 460, nr. 1 (kabinetsstandpunt).
229 Vgl. R. de Lange, B.J.G. Leeuw & P.A.M. Mevis, Grondwet en het recht op een eerlijk proces. Algemene verkenning en uitwerking voor het strafrecht (voorstudie staatscommissie Grondwet EUR), Alphen aan den Rijn: Kluwer 2009, p. 21.
vraag welke criteria daarvoor gelden.230 Aanleidingen voor de doorgevoerde wijzigingen waren veelal ad hoc. Structurele doordenking ervan vond plaats in de volgende fase. 2.2. Laatste fase nationale codificatie en politiek debat over grondrechten
Met de staatscommissie Grondwet werd de (voorlopig) laatste algemene fase ingeluid waarin de Grondwet, in het bijzonder hoofdstuk 1 inzake de grondrechten, op structurele wijze tegen het licht is gehouden.231 Erg van harte ging dat alles niet. De staatscommissie werd ingesteld na een moeizaam besluitvormingsproces over de opdrachtverlening en instelling op 8 juli 2009. De opdracht stond in de sleutel van een versterking van de Grondwet en van het burgerschap.232 Op 11 november 2010 bracht de staatscommissie haar advies uit aan minister Donner van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en minister Opstelten van Veiligheid en Justitie van het toen vers aangetreden kabinet Rutte-I.233 Dat kabinet wees het advies van de staatscommissie Grondwet af, behoudens het advies tot wijziging van artikel 13 Grondwet inzake het brief-, telefoon- en telegraafgeheim;234 een daartoe strekkend en ingediend voorstel is met algemene stemmen aangenomen door de Staten-Generaal in 2017 en wacht op een tweede lezing.235 Na voormelde kabinetsreactie volgde een intensieve schriftelijke en mondelinge dialoog met de Eerste Kamer over het advies van de staatscommissie en het kabinetsstandpunt daarop. Die dialoog resulteerde in 2012 in de unaniem aangenomen motie Lokin–Sassen en de toezegging van het kabinet Rutte-II om een voorstel voor opneming van het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter in de Grondwet in (internet)consultatie te brengen.236 Na herhaald aandringen van de Eerste Kamer ging het kabinet bovendien overstag voor wat betreft het voorbereiden van een voorstel voor het opnemen van een algemene bepaling in de
230 Deze vragen werden evenmin beantwoord tussen 1983 en 2010, zie tevens paragraaf 2.4.
231 Ook enkele andere tekstvoorstellen voor een nieuwe Grondwet zagen het licht. Zie bv. C.A.J.M. Kortmann, ‘Wegwerprecht, oude dame of frisse juf’, in: De Grondwet herzien. 25 jaar later, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2008, p. 7-24. Deze tekstvoorstellen maakten echter geen (zelfstandig) deel uit van bestuurlijke en politieke beraadslaging. De Nationale Conventie die haar eindrapport uitbracht in 2006 betrof weliswaar een doordenking van de Grondwet en haar betekenis voor de samenleving, maar geen speciale aandacht voor de codificatie of wijziging van grondrechten; Rapport Hart voor de publieke zaak, bijlage bij Kamerstukken II 2006/07, 30 184, nr. 12. In de kabinetsreactie erop is voor wat betreft onder andere de verhouding tussen nationale en internationale rechtsorde en daarin verankerde grondrechten doorverwezen naar de toen nog in te stellen staatscommissie Grondwet, Kamerstukken II 2007/08, 30 184, nr. 14.
232 Staatscourant 2009, nr. 10354, 9 juli 2009 (Instellingsbesluit staatscommissie Grondwet), en Staatscourant 2010, nr. 14751, 29 september 2010 (Instellingsbesluit staatscommissie Grondwet in verband met de verlenging van de adviestermijn). Zie ook Kamerstukken II 2008/09, 31 570, nr. 8.
233 Rapport Staatscommissie Grondwet, Den Haag november 2010, Kamerstukken II 2010/11, 31 570, nr. 17, bijlage.
234 Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 20. De Staatscommissie Grondwet had geadviseerd artikel 13 aan te passen aan nieuwe (technologische) ontwikkelingen. Zij bepleitte ook de modernisering van de grondwetsartikelen 7 (vrijheid van meningsuiting) en 10 (eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer).
235 Kamerstukken 33 989.
236 Brief van 6 juni 2013, Kamerstukken I 2012/13, 31 570, G; zie ook Kamerstukken I 2012/13, 31 570, H. Zie voorts: P.B.C.D.F. van Sasse van Ysselt, ‘Recht op een eerlijk proces en de Grondwet’, in: N. Achterberg en T. van den Brandt e.a., Vrouwe Justitia zucht en steunt. Hoe houden we de rechtsstaat toekomstbestendig?, NTM/NJCM-Bulletin (Themanummer) 2015, p. 9-16; P.M. van den Eijnden en P.B.C.D.F. van Sasse van Ysselt, ‘Voorstellen voor een algemene bepaling en het recht op een eerlijk proces’, TvCR 2017 (2), p. 114-127.
Grondwet in reactie op een met grote meerderheid aangenomen motie van Kamerlid de heer Engels.237 Beide laatste voorstellen zijn ingediend bij de Tweede Kamer in 2016238 en door haar aangenomen in 2017.239
Behalve de drie hiervoor genoemde regeringsvoorstellen, zijn er nog drie voorstellen die strekken tot invoering of wijziging van grondrechtelijke bepalingen uit hoofdstuk 1 van de Grondwet aanhangig bij de Staten-Generaal: twee initiatiefvoorstellen en een regeringsvoorstel. Eén initiatiefvoorstel is van leden van de fracties van de PvdA, D66 en GroenLinks en strekt ertoe om aan de non-discriminatiegronden van artikel 1 Grondwet toe te voegen de gronden handicap en hetero- of homoseksuele gerichtheid.240 Een tweede initiatiefvoorstel (GroenLinks) strekt tot opneming in de Grondwet van een zorgplicht voor het welzijn van dieren. Voorgesteld is die zorgplicht toe te voegen aan hetgeen is opgenomen in artikel 21 Grondwet inzake de zorg van de overheid voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.241 Een derde voorstel werd ingediend door de regering op 29 september 2010. Het strekt ertoe een nieuw artikel 23a op te nemen in de Grondwet met daarin een bepaling over de Nederlandse taal.242 In de bepaling wordt vastgelegd dat de officiële taal van Nederland het Nederlands is en dat de bevordering van het gebruik ervan voorwerp is van zorg der overheid. Alle drie de voorstellen liggen al geruime tijd stil in de Tweede Kamer, wat aangeeft dat de daaraan toegekende politieke urgentie gering is.243
2.3. Open vraagstukken en lopend debat
De staatscommissie Grondwet heeft gelet op de haar gegeven opdracht en tijd niet alle politieke en maatschappelijke ontwikkelingen kunnen betrekken in haar onderzoek en advies. Zo heeft zij geen overwegingen besteed aan de sociale grondrechten,244 noch aan medisch-ethische kwesties in relaties tot gezondheid en techniekontwikkelingen. Wel toonden vijf van de tien leden van de staatscommissie zich voorstander van het opnemen van het recht op leven, het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven en het verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandeling; voorstellen, die niet zijn overgenomen onder andere omdat de mede daaraan ten
237 Kamerstukken I 2013/14, 31 570, nr. 24 (brief van de minister van BZK van 24 juni 2014).
238 Zie over de achtergrond en inhoud uitvoerig: Van den Eijnden en Van Sasse (2017).
239 Het voorstel voor een algemene bepaling werd aangenomen in geamendeerde vorm. In plaats van ‘De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten’, kwam de bepaling te luiden: De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.
240 Kamerstukken II 2009/10, 32 411, nrs. 1–2. De Tweede Kamer heeft verslag uitgebracht op 26 november 2012. Sindsdien ligt het stil. Wel hield het College voor de Rechten van de Mens een expertbijeenkomst hierover in 2015 en vond op 15 februari 2016 in de Tweede Kamer een besloten expertbijeenkomst plaats. Volgens het regeerakkoord 2017 worden er ‘verschillende maatregelen tegen discriminatie genomen, zoals de aanvulling van artikel 1 van de Grondwet tegen discriminatie op grond van seksuele gerichtheid en een beperking.’, Regeerakkoord 2017, p. 10.
241 Kamerstukken II 2006/07, 30 900, nrs. 1–2. De Tweede Kamer heeft verslag uitgebracht op 29 mei 2007.
242 Kamerstukken II 2010/11, 32 522, nrs. 1–2. De Tweede Kamer heeft kritisch verslag uitgebracht op 1 december 2010. Kabinet Rutte III heeft aangekondigd het voorstel te zullen intrekken; Kamerstukken II 2017/18, 34 700, nr. 50.
243 Vgl. de notitie voorstellen herziening Grondwet (brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 28 november 2014), Kamerstukken I 2014/15, 31 570 L, p. 9.
244 Wel deed C.A.J.M. Kortmann de suggestie om de sociale grondrechten te schrappen in zijn – deels ludieke - voorstel voor een nieuwe Grondwet, zie: C.A.J.M. Kortmann (2008).
grondslag liggende assumptie van de noodzaak tot een versterking van de Grondwet niet meer werd onderkend door het (nieuwe en) in ontvangst nemende kabinet Rutte-I. Van een nieuwe gelegenheid tot een (voorstel voor een) (nadere) samenhangende herziening van (hoofdstuk 1 van) de Grondwet lijkt het niet zo snel meer te komen. De Eerste Kamer heeft nog een wel poging daartoe gedaan. In een motie-Engels c.s. is de regering verzocht een procedurevoorstel te doen voor een samenhangende herziening van de Grondwet.245 Deze motie werd aangehouden na de toezegging van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijsrelaties een notitie te sturen waarin een overzicht van lopende voorstellen tot herziening van de Grondwet wordt weergegeven, alsmede de samenhang daartussen en waar mogelijk een opvatting van het kabinet daarbij. Deze notitie is naar de Eerste Kamer en Tweede Kamer gestuurd eind 2014. De Kamers hebben haar voor kennisgeving aangenomen.246
Het voorgaande neemt niet weg dat er nog verschillende vraagstukken open liggen. Dat is niet verwonderlijk. Grondrechten hebben immers betrekking op vraagstukken die inherent dynamisch van karakter zijn, omdat zij mede betrekking hebben op gedrag, zowel van natuurlijke als van rechtspersonen, individuen, groepen, en de overheid. De aard en de maatschappelijke waardering van dat gedrag is situationeel en context gebonden. Tal van ontwikkelingen zijn daarop van invloed. Gewezen kan worden op de doorwerking van ontwikkelingen op het technologische vlak (cumulatie en convergentie van biotechnologie, nanotechnologie, neuro-cognitieve technologie en informatietechnologie), gewijzigde ethische en maatschappelijke opvattingen (bijvoorbeeld inzake privacy, godsdienst, dierenwelzijn en duurzaamheid),247 vraagstukken over (culturele) identiteit en gewijzigde politieke opvattingen (bijvoorbeeld over de verzorgingsstaat en de daarmee samenhangende verhouding tussen burger en overheid en de betekenis van sociale grondrechten). Deze veranderingen en ontwikkelingen roepen de vraag op of en zo ja, op welke wijze, zij consequenties (moeten) hebben voor de realisering van (grondwettelijke) grondrechten door codificatie, schrapping of wijziging ervan.248
Een andere categorie mogelijke wijzigingen betreft de structuur en beperkingssystematiek van grondrechten. De grondwettelijke grondrechten kennen competentievoorschriften, doelcriteria en procedurevoorschriften, het EVRM en vele andere mensenrechtenverdragen kennen – in geval van niet absolute rechten - de beperkingseisen legaliteit, legitiem doel en noodzakelijkheid. Hoewel de betekenis en de mogelijkheid tot realisering van grondrechten sterk afhankelijk zijn van deze structuur,