5.1. Wetgeving
In paragraaf 3.2. is de normering van de algemene bevoegdheid tot het vaststellen van wetten aan de orde geweest in relatie tot de veelvoudige taak van de regering met betrekking tot de verwezenlijking of vorming van grondrechten en toetsing daaraan. Deze normering zoals vastgelegd in artikel 81 Grondwet is procedureel, niet inhoudelijk. De grondwetswijziging van 1983 heeft dit nog duidelijker gemaakt, door de bepaling waarmee het hoofdstuk ‘Wetgeving’ aanvangt, het huidige artikel 81, geheel los te maken van de inhoud van de wet: het artikel spreekt over de ‘vaststelling’ van wetten. De aanscherping van de strekking van het (oude) artikel 119 Grondwet in het artikel zoals dat bij de grondwetsherziening van 1983 is komen te luiden, brengt met zich dat artikel 81 Grondwet thans geheel in het midden laat wat de inhoud ervan moet zijn.197 De vrijheid van de wetgever in formele zin bereikt zijn grens bij blancodelegatie, die de betekenis van het formeel wetsbegrip van artikel 81 Grondwet tot een onaanvaardbaar niveau zou oprekken en feitelijk neerkomt op attributie van een regelgevende bevoegdheid.198 De vrijheid van de wetgever in formele zin neemt voorts uiteraard niet weg dat andere inhoudelijke constitutionele vereisten gewoon van kracht blijven. Zo mag een wet in formele zin niet strijdig zijn met hoger recht, zoals de grondrechten, en vindt wetgeving geen toepassing onder de omstandigheden als vermeld in artikel 94 Grondwet. De wetgevende organen verrichten zelf deze grondwettigheidtoets. De eis van grondrechtenconformiteit heeft voor de wetgevingspraktijk expliciet zijn operationele rol en betekenis gekregen via het rechtmatigheidvereiste in de ontwikkeling van het wetgevingskwaliteitsbeleid. Daarover nu iets meer.
5.2. Wetgevingskwaliteitsbeleid en kwaliteitseisen
Sinds het begin van de jaren tachtig (rapport De interveniërende staat uit 1983) voert de regering een expliciet beleid ten aanzien van wetgevingskwaliteit.199 Wetgevingskwaliteit is een koepelbegrip waarvan de verschillende dimensies met elkaar
197 Vgl. ook Kamerstukken II, 77-78-15047 (R 1099), nr. 3, p. 10-11, Algehele Grondwetsherziening deel Va Wetgeving en bestuur, p. 10-11 en Van der Pot / Elzinga / De Lange, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, Deventer 2006, p. 658. Het wetsbegrip uit artikel 81 Grondwet sluit zo bezien meer aan bij het vertegenwoordigingsbeginsel dan bij het (materiële) legaliteitsbeginsel, waarvoor diverse eisen gelden, zie o.a. onder verwijzing naar het werk van rechtsfilosoof Fuller: Zoethout, C.M., Wat is rechtsstaat?, in Van Ommeren a.w. (2003).
198 Uitgebreid over de betekenis van artikel 81 Grondwet mede in relatie tot de delegatie ter implementatie van EG-regelgeving: brieven van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 24 april en 11 mei 2007, in reactie op het rapport van Dr. L.F.M. Besselink c.s, De Nederlandse Grondwet en de Europese Unie, Groningen, 2002, alsmede een brief van de minister van Justitie van 11 mei 2007, verslag van een schriftelijk overleg, Kamerstukken I 2006/07, 26 200 VI nr. 65.
199 Uitgebreid over de nationale ontwikkelingen van dit beleid in o.a. de Nota Rechtsstaat en rechtsorde, Kamerstukken II 2003/04,, 29 279, nr. 2, (i.h.b. p. 2-4), de Nota Wetgevingskwaliteitsbeleid en wetgevingsvisitatie, Kamerstukken II 2001/02, 27 475, nr. 2 (i.h.b. p. 7-10) en meer algemeen J.L.H.M. Stoop, Betekenissen van het wetgevingskwaliteitsbeleid, Den Haag 2005.
in evenwicht moeten zijn.200 Te onderscheiden valt een maatschappelijke, politiek-bestuurlijke, rechtsstatelijke en technisch-ambachtelijke kant,201 met ieder een eigen referentiekader en maatstaf voor beoordeling. Zij hebben ieder hun plaats in het wetgevings(kwaliteits)beleid. Omdat de maatschappelijke omstandigheden permanent in ontwikkeling zijn, moet wetgeving mee ontwikkelen en moeten de algemene kwaliteitscriteria (waarover hierna meer) steeds opnieuw in onderlinge afweging tot gelding worden gebracht.202 Het gevolg daarvan zal veelal een suboptimaal resultaat zijn bezien vanuit een van de dimensies of criteria; het kwaliteitsoordeel kan per arena, functie en rol verschillen.203 Dit geldt ook voor de grondrechten- en mensenrechten,204 zij het dat altijd een minimumgrens in acht zal moeten worden genomen.
Het wetgevingkwaliteitsbeleid is verlopen in vier fasen.205 Voor wat betreft de ontwikkeling van de rechtsstatelijke dimensie van dat beleid is voor het eerst meer expliciet sprake in het Justitiebeleidsplan ‘Recht in beweging’ (1990). Daarin kondigde de toenmalige minister van Justitie aan dat wetsvoorstellen steeds ook zullen worden getoetst aan onder andere ‘rechtmatigheid, inclusief bescherming van kwetsbare belangen door grondrechten. Onder dit criterium valt de toetsing aan het internationale en communautaire recht, de grondwet, algemene rechtsbeginselen en andere wetgeving van hogere orde. De kritische toetsing is niet alleen principieel van belang maar kan ook helpen voorkomen dat wetten in een later stadium door de Nederlandse of Europese rechter onrechtmatig worden bevonden.’206 Kort volgend op dit beleidsplan verschijnt de regeringsnota ‘Zicht op wetgeving’ (1991), waarin rechtmatigheid - waaronder valt de verenigbaarheid van regelgeving met Grondwet en internationaal recht - als ‘meest wezenlijke’ kwaliteitseis is opgenomen.207 Dit kwaliteitscriterium is een kernelement gebleven van het wetgevingskwaliteitsbeleid zoals later onder andere verwoord in de nota ‘Wetgevingskwaliteitsbeleid en wetgevingsvisitatie’ (2000).208 Sinds 1991 is het criterium opgenomen in de Aanwijzingen voor de regelgeving, thans in de Aanwijzingen
200 Vgl. Ph. Eijlander, Preadvies, Het wetgevingsbeleid na de Bruikbare rechtsorde. In de beperking toont zich de meester?, Vereniging voor wetgeving en wetgevingsbeleid, 2007, alsook Raad van State in zijn advies over wetgevingskwaliteitsbeleid en wetgevingsvisitatie, Kamerstukken II 2000/01, 27 475 A., p. 5.
201 Vgl. Eijlander, a.w. 2007, p. 9, waar hij ook verwijst naar de oratie van I.Th.M. Snellen, Boeiend en geboeid, Alphen aan den Rijn 1987, waarin deze vier rationaliteiten onderscheidt die om voorrang strijden in het proces van het ontwerpen van overheidsbeleid: de juridische, economische, politieke en de technisch- wetenschappelijke.
202 Nota Rechtsstaat en rechtsorde, Kamerstukken II 2003/04, nr. 2, p. 10 met verwijzing naar Nota wetgevingskwaliteitsbeleid Kamerstukken II 2000/01, 27 475 nr. 2, p. 1 en 5-6, idem nr. A p. 6. Zie ook Eindrapport van de Visitatiecommissie wetgeving ‘Van wetten weten’, april 2002, p. 47-48.
203 Veerman, G.J., De wet als zinsbegoochelingstoestel. Over de kwaliteit van wetgeving, rede Universiteit Maastricht, 2004, p. 23.
204 Vgl. Niessen, C.R., Wetgever neemt belangenafweging in grondrechtenbeleid serieus, in J.P. Loof, A.J.Th. Woltjer (red.), Rechten, regels en realiteit, NJCM-Bulletin, Leiden 1994; Verhey, L.F.M., Implementatie van het EVRM door de wetgever, Speciaal nummer NJCM-Bulletin, Leiden 1996.
205 Vgl. Eijlander, a.w. 2007, p. 9-15 (economische benadering – zicht op wetgeving – MDW – bruikbare rechtsorde).
206 Beleidsplan Recht in beweging 17 september 1990, p. 39.
207 Nota Zicht op wetgeving (Een beleidsplan voor de verdere ontwikkeling en uitvoering van het algemeen wetgevingsbeleid, gericht op de verbetering van de rechtsstatelijke en bestuurlijke kwaliteit van het overheidsbeleid), Kamerstukken II 1990/91, 22 008, nrs. 1-2, p. 24.
208 Kamerstukken II 2000/01, 27 475, nr. 1-2. Overigens wordt daarin opgemerkt dat er niet a priori een groter belang wordt gehecht dan aan andere functies, p.14.
18 en 254, en voor wat betreft de vermelding ervan in de toelichting, in Aanwijzing 212.209
Aldus is het criterium van rechtmatigheid en daarmee van grondrechtencompatibiliteit inmiddels niet meer weg te denken uit het wetgevingskwaliteitsbeleid, waarvoor het in de woorden van Eijlander nog steeds een van de zeven harde kernen vormt.210 De vraag is echter of het voldoende handen en voeten heeft gekregen om tegemoet te komen aan de noden van de wetgevingspraktijk en daaraan voorafgaande beleidsvorming, alsmede bijvoorbeeld aan de aanbevelingen van de Raad van Europa terzake, zoals opgenomen in
Recommendation Rec (2004)5 on the verification of the compatibility of draft laws, existing laws and administrative practice with the standards laid down in the European Convention on Human Rights.
5.2.1. Grondrechtencompatibiliteit als negatief kwaliteitscriterium
Actiepunt 3 van de Nota Zicht op wetgeving (1991) kondigde aan dat het criterium van rechtmatigheid zou worden uitgewerkt als concreet aandachtpunt ten behoeve van alle deelnemers van het wetgevingsproces. Later meldt de Nota wetgevingkwaliteitsbeleid (2000) dat op onderdelen van het bestaande kwaliteitsbeleid, zoals de wetgevingstoetsing, verdieping en aanscherping plaats vindt. Volgens actiepunt 4 van deze nota zou de minister van Justitie concrete afspraken maken over de accenten die bij die toetsing zouden worden gelegd; de relatie tot hoger recht wordt daarbij genoemd als een van de kernelementen van die toetsing. Maar hoewel volgens het Visitatierapport Van Wetten weten (2002) het Kenniscentrum Wetgeving werkt aan de operationalisering en specificatie van de algemene inhoudelijke kwaliteitseisen uit de twee kabinetsnota’s, heeft een nadere uitwerking of operationalisering van het kwaliteitscriterium ‘verenigbaarheid met grondrechten en mensenrechten’ nog bepaald niet plaatsgevonden. Verhey, Mevis en Veerman wezen hier reeds eerder op.211 Een rapport van een ambtelijke werkgroep toetsen en toetsingskaders van december 2006 bevestigt dit beeld; geen van de tot dan toe opgestelde intra- en interdepartementale toetsingskaders en checklisten werkt de grondrechtentoets ook maar enigszins uit. 5.3. (Inter)departementale en externe kwaliteitsmechanismen
Het wetgevingskwaliteitsbeleid is gericht op alle fasen en actoren in het wetgevingsproces. Het betreft de inhoud, het proces en de bevordering van het personele vakmanschap. Instrumenten ter bevordering van de wetgevingskwaliteit betreffen het hanteren van gemeenschappelijke kwaliteitscriteria en procedurele richtlijnen (zoals de genoemde Aanwijzingen voor de regelgeving, maar ook het Draaiboek voor de regelgeving en de 101 praktijkvragen implementatie EG-besluiten), de instelling van interdepartementale commissies voor kennisontwikkeling en -deling (bijvoorbeeld de Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER) en het Interdepartementaal Wetgevingsberaad). Instrumenten ter versterking van het personele vakmanschap betreffen de centralisatie van wetgevingsafdelingen, investeringen in wetgevingscompetenties van het wetgevend personeel via de Academie
209 Zie ook Draaiboek voor de Wetgeving, paragrafen 10, 40, 132 en 224.
210 Eijlander, a.w. p. 19-23, i.h.b. 22. Meer precies benoemt Eijlander het als onderdeel van de kern ‘juridische inbedding’ van een wettelijke regeling.
voor Wetgeving, het Expertisecentrum Europees Recht en het Kenniscentrum Wetgeving. Deze laatste organiseert onder andere kenniskringen en actualiteitensessies en ontsluit veel kennis via zijn website www.kc-wetgeving.nl, onder andere over de vele toetsingscriteria en -modellen212 en de totstandkoming van een wetsevaluatiebeleid. Dit laatste beoogt cumulatie van kennis te doen ontstaan – en ik mag aannemen de kwaliteit van regelgeving te verbeteren – door bij de diverse beleidsevaluaties die worden uitgevoerd en waarbij wetgeving mede aan de orde is, steeds een aantal vaste, voor de wetgeving relevante vragen mee te nemen.
De afdeling wetgevingskwaliteitsbeleid van de directie Wetgeving van het ministerie van Justitie heeft tot haar kerntaak om vanuit regeringszijde deze wetgevingskwaliteit te waarborgen. Onder andere toetst zij daartoe ontwerpregelingen voorafgaand aan de aanbieding ervan aan een Onderraad en/of Ministerraad. Voor wat betreft haar toetsingstaak werkt zij in het bijzonder voor zover het gaat om constitutionele toetsing samen met de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, vanwege de verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor het beheer - en ik zou zeggen de kwaliteit - van de Grondwet. Voorts werkt Justitie samen met het ministerie van Buitenlandse Zaken voor wat betreft de internationaal –en Europeesrechtelijke toetsing samen met het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Een en ander is in extenso opgenomen in Aanwijzing 254 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving. In zoverre wordt al langere tijd ruimschoots voldaan aan de oproep van Van Dijk om één van de departementen een laatste toets te laten verrichten.213
Het voorgaande neemt niet weg dat de grondrechtelijke, of in bredere zin een constitutionele, toets van regelgeving een meer zichtbare plaats zou kunnen krijgen in het wetgevingstraject. De directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft daarom een algemeen model Toetsing Grondrechten opgesteld. Het wijkt weinig af van een voorstel dat Verhey en wellicht ook anderen in het verleden al hebben gedaan en zal voor menig specialist (over)bekend voorkomen. In de praktijk blijkt er echter toch behoefte aan te bestaan. Op een concrete wijze wordt zichtbaar aan welke criteria de wetgever behoort te voldoen. In de bijlage is een concept van dit toetsingmodel met stappenplan opgenomen. Ten aanzien van specifieke rechten of op onderdelen kan dit model nader worden uitgewerkt en worden voorzien van bijvoorbeeld een actueel jurisprudentieregister. De resultaten van deze toets zouden kunnen worden neergelegd in een effectbeoordeling (impact assessment), die een zo volledig en gedetailleerd mogelijk overzicht van de diverse gevolgen voor de individuele rechten zou moeten bevatten. De toelichting bij wetgevingsvoorstellen waarin veelal al een passage betreffende de juridische motivering van de eerbiediging van de grondrechten is opgenomen, komt daar voor een belangrijk aan tegemoet. Voorts zou de grondrechtencompatibiliteit een meer expliciete vermelding verdienen op het zogenaamde Advies-onderraad/ministerraadformulier. Verder kan ik mij voorstellen dat ten behoeve van de onafhankelijkheid – voor zover bereikbaar binnen de Rijksdienst - de grondrechtelijke kwaliteitstoets van relevante wetgevingsvoorstellen van Binnenlandse Zaken primair bij Justitie zou moeten komen te liggen, zoals met betrekking tot de nieuwe Kieswet, en andersom. Of daarnaast ook een
212 Volgens genoemde website zijn er momenteel ruim 40 checklisten toetsen en handleidingen in gebruik.
213 P. van Dijk, Een efficiënt en effectief stelsel van toezicht op de naleving van het EVRM. De rolverdeling bij de rechtsvorming en rechtshandhaving, NJCM-Bulletin 2003, p. 394-403 (i.h.b. p. 401).
Interdepartementale Commissie Grondrechten, vergelijkbaar met de genoemde ICER, kan bijdragen aan een versterking van de grondrechtentoets is de vraag. De gedachte is zeker sympathiek – wie is er nu niet voor structurering van kwaliteitsverbetering – maar bij het instrument als zodanig kunnen vraagtekens worden gezet. Wellicht zijn de verwachtingen van de buitenwacht soms ook wat te hoog gespannen van dergelijke geïnstitutionaliseerde ambtelijke gremia. Tegelijkertijd kan worden afgevraagd of een sterk infomeel netwerk niet welhaast op het zelfde neerkomt, met groot verschil dat de duurzaamheid ervan minder geborgd is. Een tussenvorm is goed denkbaar.
Tot slot. Ook de kwaliteitsgaranties zelf zijn onderwerp van kwaliteitscontrole, namelijk van de visitaties. Meest recent is verschenen het Verslag van de interdepartementale Visitatie juridische functie en Wetgeving ‘Met recht verbonden’ (2007), dat voor wat betreft de wetgevingsfunctie voortbouwt op de twee rapporten van de Visitatiecommissie Wetgeving die actief was in de periode 1998-2002: Regels en risico’s met aanbevelingen om de gesignaleerde bedreigingen van de kwaliteit van wetgeving het hoofd te bieden (2000) en het eindrapport Van wetten weten (2002), waarin verslag werd gedaan van de doorwerking van de aanbevelingen in de praktijk en waarop een kabinetsstandpunt was ingenomen op 24 november 2003.214 Het rapport ‘Met recht verbonden’ geeft aan dat de departementale inspanningen naar aanleiding van de beide eerste visitatierapporten tot een betere functievervulling door de wetgevingsafdelingen hebben geleid. Het blijft echter volgens de commissie noodzakelijk deze verbeteringen te consolideren, te bewaken en te borgen en zij doet daartoe een aantal aanbevelingen. Zo stelt zij voor, in lijn met een eerder pleidooi van de Raad van State, een zogenaamde ‘staat van de wetgeving’ op te stellen. Voor de invulling daarvan adviseert de Commissie te kiezen voor een min of meer afgebakend onderwerp, bijvoorbeeld de normatieve betekenis van de Grondwet bij de totstandkoming van regelgeving. De Nota Vernieuwing Rijksdienst (2007) maakt al melding van enkele hoofdlijnen die centraal zullen staan in het standpunt op genoemd Visitatierapport ‘Met recht verbonden’ en die in het kader van het Programma Versterking Juridische functie Rijk nader zullen worden uitgewerkt. Enkele kernelementen daarvan betreffen: eerdere inschakeling van juristen in het beleidsproces en Europese onderhandelingsproces; verdergaande hantering van startnota’s waarin noodzaak, grondslag en uitvoerbaarheid van wetten expliciet aan de orde worden gesteld voordat het wetgevingsproces wordt gestart; versterking van de rijksbrede rol van het ministerie van Justitie voor de wetgevingskwaliteit en versterking van de kwaliteit van de (wetgevings)juristen. Evident mag zijn dat al deze maatregelen in beginsel ook ten goede kunnen komen aan de grondrechtelijke kwaliteit van regelgeving. Voorwaarde daarvoor is wel dat dat aspect dan meer expliciet zal moeten worden gemaakt.
5.4. Voorstellen voor mogelijke grondrechtelijke kwaliteitsverbetering van wetgeving Vele instrumenten ter waarborging van de kwaliteit van regelgeving zijn hiervoor de revue gepasseerd; zowel algemene kwaliteitsinstrumenten als instrumenten die specifiek betrekking hebben op de grondrechtelijke kwaliteit. Deze laatste zijn veelal nog in ontwikkeling, zoals het Toetsingsmodel Grondrechten (bijlage). Mogelijke winst valt verder nog te halen met:215
214 Kamerstukken II 2003/04, 29 349, nr. 1.
215 Zie voor een aantal, deels overeenkomende, suggesties ook: Verhey, L.F.M. (1996 en 2003) beide o.c., en Loof, J.P. en Woltjer, A., Wetgever en mensenrechtenbeleid, NJCM-Bulletin, nr 5, 1994 (!), p. 451 e.v.
[Educatie/advisering/onderzoek]
structurering van de grondrechteneducatie voor met name beleidsambtenaren; professionalisering van integrale grondrechtenadvisering in het consultatietraject
door instelling van een Nationaal mensenrechteninstituut (die ook andere taken zal hebben);
actiever gebruik maken van adviesaanvragen aan de Europese Commissie voor Democratie door Recht van de Raad van Europa (Venetië-commissie);
actiever gebruik maken van de mogelijkheid om bij de adviesaanvraag aan de Raad van State de Raad aandacht te vragen voor specifieke grondrechtelijke (discussie)punten;
professionalisering/instelling van een Interdepartementaal Netwerk Grondrechten; onderzoek naar de cumulatieve effecten van vrijheidsbeperkende maatregelen
[Toetsing]
opname van (delen van) het Toetsingsmodel Grondrechten in de Aanwijzingen voor de regelgeving en vermelding van ‘grondrechten’ in het trefwoordenregister daarvan;
het verrichten van een grondrechtelijke toets van voorstellen van het ministerie van Binnenlandse Zaken door het ministerie van Justitie en andersom;
een expliciete weergave van de grondrechtentoets op het advies ministerraadformulier;
aanvulling van de toelichting op Aanwijzing 304 voor de regelgeving, ertoe strekkende dat in het kader van de voorbereiding van een internationale beleidsafspraak en ter vermijding van mogelijke frictie met de bepalingen van de Grondwet inzake verdragen, contact plaats vindt met Binnenlandse Zaken in verband met de mogelijkheid van een bijzondere goedkeuringsprocedure ex artikel 91, lid 3 Grondwet;
explicitering van de grondrechtencompatibiliteit op het BNC-fiche terzake van Nieuwe Europese Commissievoorstellen;
[Informatievoorziening /debat met Staten-Generaal]
een x-jaarlijkse informatievoorziening richting Staten-Generaal over de (waarborgen voor de) grondrechtelijke kwaliteit van regelgeving, bijvoorbeeld naar voorbeeld van de jaarlijkse NJB-Kroniek Grondrechten en met gebruikmaking van de vele Verdragsrapportages, een en ander bij gelegenheid van bijvoorbeeld een ‘Staat van de wetgeving’ en met aandacht voor (nieuwe) politiek-maatschappelijke vraagstukken met betrekking tot de (uitoefening) van grondrechten, zoals enkele jaren geleden ‘grondrechten in een pluriforme samenleving’ - nog steeds actueel - en thans: preventief interveniëren. Ook kan daarin ruimte zijn voor bijvoorbeeld de gevolgen van verdergaande Europeanisering, internationalisering en zelfregulering/privatisering voor de bescherming van grondrechten. Enige aanmoedigingen hiertoe vanuit het parlement, om nog maar niet te spreken van een geheel eigen initiatief zoals in het Verenigd Koninkrijk, zouden wel welkom zijn. Een ‘Staat van de Mensenrechten’ zou ook een mooie vlag zijn.
Rest de steeds weer in de literatuur terugkerende vraag of het geen tijd is voor een samenhangend grondrechtenbeleid waarin de werking en reikwijdte van grondrechten
materieel worden omschreven.216 Het lijkt mij een alomvattende en daarmee utopische onderneming. Met de genoemde Staat van de wetgeving zou echter wellicht gedeeltelijk tegemoet kunnen worden gekomen aan de eraan ten grondslag liggende redenen voor een dergelijk beleid. Verder komt het toch vooral aan op de concretisering van de plicht tot naleving door middel van de al genoemde instrumenten.
6. Conclusie
Er is een lange weg te gaan geweest van de Hobbesiaanse barbarij tot de ontwikkeling van een grondrechtentoets in het kader van het wetgevingkwaliteitsbeleid. Met de schets van deze weg heb ik geprobeerd duidelijk te maken dat mede dankzij de inspanningen van de regering als medewetgever het niveau van grondrechtenbescherming in Nederland van hoog niveau is, maar ook dat waakzaamheid voortdurend is geboden. Weliswaar initieert de regering, of draagt zij anderszins bij aan de vorming van grondrechten en beschermende instituties op nationaal, internationaal en supranationaal niveau, zij beperkt de grondrechten ook, al dan niet ten faveure van andere - soms ook grondrechtelijke - belangen. De staat speelt nog steeds een sterk interveniërende rol, hij beheerst en moraliseert: stelt inburgeringseisen, treft aanhoudend nieuwe en indringende maatregelen in het kader van veiligheid en lijkt meer dan tevoren interventie mogelijk te maken achter de voordeur, zoals in het kader van de opvoeding van kinderen en de aanpak van huiselijk geweld. De regering weegt in dergelijke gevallen de verschillende in het geding zijnde belangen af binnen een door haar zelf rationeel vorm gegeven systeem van kwaliteitswaarborgen. Ondanks de kwaliteit daarvan valt daar nog het nodige aan te