3.1. Legaliteitsbeginsel als kerninstrument van de democratische rechtsstaat
De moderne staat realiseert zich als liberale democratie onder andere langs wetgeving. Het voorkomen en beslechten van conflicten is er in geïnstitutionaliseerd en is één van de kernfuncties ervan.145 Haar bijdrage aan vreedzame geschillenbeslechting en -voorkoming is echter afhankelijk van de manier waarop parlementaire meerderheden de belangen en wensen van minderheden respecteren. Als meerderheden dit respect verwaarlozen komt er een moment waarop de voortdurend verliezende partij het vertrouwen in deze wijze van besluitvorming verliest. Een parlementaire traditie omvat daarom veel meer dan alleen maar het beslissen bij meerderheid van stemmen,146 zoals ook De Tocqueville al in 1835 in het kader van democratie, vrede, veiligheid en de rol van de regering treffend formuleerde:
“Graag geef ik toe, dat maatschappelijke rust een groot goed is. Toch wil ik mijn ogen niet sluiten voor het feit dat de dictatuur zich overal van een volk heeft kunnen meester maken onder het mom van handhaving van de openbare orde. (..) Maatschappelijke vrede is niet het hoogste ideaal. Een volk dat van zijn regering niets meer vraagt dan het handhaven van de openbare orde is in laatste instantie al tot slavernij vervallen. Slaaf is het reeds van zijn welvaart; nu kan de man opstaan, die het zijn boeien aanlegt.”147
De waarden en instrumenten van de democratie moeten daarom steeds worden gecombineerd met de waarden en instrumenten van de rechtsstaat, de binding van de staat aan het recht.148 Grondrechten maken cruciaal onderdeel uit van deze rechtsstaatgedachte. Onvermijdelijk is er een zekere spanning tussen democratie en de rechtsstaat. Die manifesteert zich onder andere in de verschillende rationaliteiten van concrete wetgevingsvraagstukken en het wetgevingskwaliteitsbeleid - waarop ik hierna terugkom - en meer specifiek en thematisch in bijvoorbeeld het vraagstuk van de weerbare democratie. Dit laatste werd bijvoorbeeld nog eens duidelijk in het kamerdebat over opmerkingen van de voormalige minister van Justitie Donner over de invoering van de Sharia in Nederland,149 naar aanleiding waarvan de Tweede Kamer de motie-Van Miltenburg aannam die de regering verzoekt onderzoek te laten verrichten naar de garanties om te voorkomen dat groeperingen via democratische weg aan de
145 C.J.M. Schuyt onderkent twintig vormen van conflictbeslechting, waarvan wetgeving - als institutionalisering van het conflict- er (slechts) één is, in: Recht en Samenleving, Assen 1983. Vgl. ook H. F.M. Crombag, De standaardtheorie van het recht, Dag van de wetgeving, 2007, p. 62, die daarbij de nadruk legt op ook het voorkomen van conflicten.
146 Schuyt, a.w. (1983), p. 67. Treffend ook: EHRM 13 augustus 1981, Young, James and Webster t. VK, r.o. 63: ‘democracy does not simply mean that the views of a majority must always prevail: a balance must be achieved which ensures the fair and proper treatment of minorities and avoids any abuse of a dominant position.’
147 Alexis De Tocqueville, Over de democratie, in: Democratie: wezen en oorsprong, Kampen/Kapellen, p. 170. Vgl. in deze zin meer recent M. Hörnqvist, Veiligheid en overheidsgeweld, in: Justitiële Verkenningen, De nieuwe veiligheidscultuur, 2004 (nr. 7).
148 Uitgebreid daarover F.J. van Ommeren en S.E. Zijlstra (red.), De rechtsstaat als toetsingskader, Den Haag 2003, en onder rijke verwijzing naar vele klassieken, Kinneging, a.w. 2006, vooral p. 241-247 en 312-315.
149 Handelingen II 14 september 2006, 107-6515/6546. Zie daarover ook mijn opinie ‘Sharia en democratische paradox, terugkeer van de crisistoon’, NJB 2006, p. 1952-1953.
macht kunnen komen om vervolgens diezelfde democratie te kunnen afschaffen.150 Terug naar wetgeving als kerninstrument: wat is nu de rol van de regering in dezen? 3.2. De regering als medewetgever en medegrondwetgever
De constitutie gaat uit van het beginsel van machtenscheiding. De grondwetgever heeft de drie afzonderlijke staatsorganen regering, Staten-Generaal en rechterlijke macht ingesteld die de belangrijkste overheidsfuncties wetgeving, bestuur en rechtspraak toekomen.151 Regering en parlement oefenen gedeelde bevoegdheden uit ten aanzien van wetgeving. Artikel 81 Grondwet bepaalt dat ‘De vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk’ en op grond van artikel 82 Grondwet hebben regering en Tweede Kamer, alsmede in sommige gevallen de verenigde vergadering, het recht van initiatief.152 Bovend’Eert wijst – onder verwijzing naar onder andere Konijnenbelt – op het belang van de gelijkwaardige rol van beide; een andersluidende conclusie zou leiden tot de vaststelling dat er een onevenwichtige verdeling van staatsmacht ontstaat.153 Dit neemt niet weg dat de meningen verschillen over de vraag of het echte primaat van de politiek – in de zin van de wetgever – berust bij de regering of de Staten-Generaal.154 Wat daarvan zij, feit is dat de regering het leeuwendeel van de wetgeving initieert. Dat is alleen al ingegeven door de omstandigheid dat de meeste beleidsinitiatieven uitgaan van de regering en dat voor de realisatie daarvan veelal wetgeving nodig is. Daarnaast is de regering in vele opzichten beter uitgerust dan het parlement om de voorbereiding van wetsvoorstellen op zich te nemen, zowel nationaal als op EU/EG- en internationaal vlak, in welk laatste kader artikel 90 Grondwet de taak tot bevordering van de internationale rechtsorde overigens exclusief bij de regering legt. Op al deze drie vlakken zal de regering als primaire voorbereider van regelgeving de grondrechtenstandaarden in de gaten houden of – nationaal bezien als medegrondwetgever – juist ontwikkelen. Haar wetgevende rol met betrekking tot grondrechten rol is aldus divers en heeft enig Janusgezicht-gehalte. In de volgende paragraaf sta ik nader stil bij deze diverse rollen.
3.3. De meervoudige taak van de wetgever met betrekking tot grondrechten
Een democratische rechtsstaat vereist grondrechten, grondrechtenconforme regelgeving en regelgeving ter institutionalisering van de waarborging van grondrechten, zowel op nationaal als op internationaal en supranationaal niveau. De
150 Motie Van Miltenburg, Kamerstukken II 2005/06, 30 697, nr. 3.
151 De machtenscheiding is zoals bekend niet absoluut, maar valt veeleer aan te merken als een stelsel van elkaar wederzijds controlerende en in evenwicht houdende instanties. Vgl. U. Rosenthal, Van controle op de uitvoering naar controle op de wetgeving, preadvies in: J.A. van Schagen (red.), Parlement en kwaliteit van wetgeving, Den Haag 2003, p. 61-62, met verwijzingen naar o.a. Koopmans en Brenninkmeijer, welke laatste spreekt over duas politica: wetgeving en bestuur zouden volledig in één hand zijn komen te liggen, mede vanwege de wijze van taakuitoefening door de Tweede Kamer.
152 Zie uitgebreider over de inhoudelijke normering van wetgeving in formele zin in paragaaf 5.
153 P.P.T. Bovend’Eert, Versterking van de positie van het Nederlandse parlement bij de vaststelling van wetten, preadvies, in: J.A. van Schagen (red.). a.w. 2003, p. 50-51. De opvatting dat het parlement deze taak onvoldoende invulling geeft lijkt nauwelijks omstreden; zij is teveel controleur van beleid en te weinig medewetgever. In dit verband zijn vele voorstellen gedaan tot versterking van de rol van het parlement in zijn medewetgevende taak, zoals meer dualisme, minder fractiediscipline, versterking commissie- en tweekamerstelsel; zie nader het preadvies van J.P. Loof.
154 J.W. Sap, Het primaat van de politiek in de democratische rechtsstaat, in: Van Ommeren & Zijlstra (red.), a.w. (2003), p. 79.
regering als medewetgever heeft daarom een meervoudige taak met betrekking tot grondrechten. Deze volgt hieronder kort en in hoofdlijn.
3.3.1. Ontwikkeling van standaarden
Nationaal
De nationale grondrechtencatalogus is regelmatig onderwerp van de aandacht van de grondwetgever.155 Na de algemene grondwetsherziening van 1983 is de catalogus enkele malen aangepast en een aantal wetsvoorstellen tot aanpassing ervan is aanhangig of in voorbereiding.156 Soms stranden voornemens in de fase van een notaoverleg. Dit was bijvoorbeeld het geval bij de kabinetsbrief van 20 augustus 2004 met betrekking tot de gelijke behandeling voor mensen met een handicap of chronische ziekte, waarbij het toenmalige kabinet zich op het standpunt stelde geen noodzaak te zien in aanpassing van artikel 1 Grondwet met de grond handicap of chronische ziekte.157 Interessant is de daarin opgenomen algemene overweging ten aanzien van de wijziging van grondrechten:
‘met aanpassingen van bepalingen betreffende de grondrechten, zoals die zijn opgenomen in hoofdstuk 1 van de Grondwet, (moet) zeer terughoudend worden omgegaan. De bepalingen betreffende de grondrechten vormen een verankering van de fundamentele waarden van de Nederlandse samenleving; hun functie bestaat er juist uit dat zij die fundamentele waarden beschermen tegen al te eenvoudige aantasting. Het kabinet is er geen voorstander van wijzigingen aan te brengen in grondrechtelijke bepalingen uit hoofdstuk 1 van de Grondwet, tenzij dat absoluut noodzakelijk is. Daarbij moet worden bedacht dat de betekenis van de Grondwet niet alleen beheerst wordt door de letterlijke tekst, maar ook door andere omstandigheden. De rechter zal bij de interpretatie van de Grondwet, bij de rechtsvinding, ook rekening moeten houden met (internationale) rechtspraak, met stellingnames van de (grond)wetgever en met ontwikkelingen in de samenleving.’ In reactie op voormelde kabinetsbrief heeft de Tweede Kamer, mede onder verwijzing naar wetenschappelijke bijdragen,158 de regering gevraagd om een bezinning op de inhoud van de Grondwet mede in het licht van consistente wijzigingscriteria. De Kamer herhaalde het verzoek bij het voorstel tot deconstitutionalisering van het
155 Zie voor een prikkelend betoog over het onderscheid kent tussen grondwetgever en grondwetsherziener, mede in relatie tot dat in Duitsland en Frankrijk: Hoogers, H.G., De Herziening herzien: over de (on)vanzelfsprekendheid van het wijzigen van Hoofdstuk 8 van de Grondwet, Regelmaat, afl. 2007/03.
156 Aanhangig: Kamerstukken II 2001/02, 28036 (Zorgplicht veiligheid) ligt stil sinds 2001, Kamerstukken II 2006/07, 30 900 (Zorgplicht dierenwelzijn), en - als politiek recht- kiesrecht curandi (Kamerstukken II 2007/08, 31 012).
157 Kamerstukken II, 2003/04, 29 355, nrs 7 (brief kabinet) en 10 (vragen en antwoorden). Het kabinet zag zijn standpunt bevestigd in het advies van 12 april 2006 van de Commissie rechtsgevolgen non-discriminatiegronden artikel 1 Grondwet, bijlage bij Kamerstukken II 2005/06, 29 355, nr. 28.
158 Vgl. H.R.B.M. Kummeling en T. Zwart, Constitutioneel lapwerk: over de lotgevallen van voorstellen tot grondwetsherziening in de periode 1997 tot 2000 en C.A.J.M. Kortmann, Weg met de grondwetsherziening, beide in: D.J. Elzinga, H.M. de Jong (red.), De aard van grondwetsherzieningen, Deventer 2001 (i.h.b. p. 39 resp. 42). Maar zie ook: L.F.M. Besselink c.s, De Nederlandse Grondwet en de Europese Unie, Groningen 2002; P.B. Cliteur, Tegen de decadentie (2004).; J.W. Sap, Kritiek op de Staat. Voorwerk voor staatkundige, bestuurlijk en staatsrechtelijke vernieuwing, Groningen 1998.
voorzitterschap van de gemeenteraad en provinciale staten (2006).159 In reactie hierop hebben de kabinetten Balkenende-II en -III toegezegd een nota te zullen voorbereiden over de betekenis en functie van de Grondwet mede in relatie tot wijzigingscriteria. De Nationale Conventie heeft met haar advies van 8 oktober 2006 een eerste aanzet gegeven tot de ontwikkeling van een dergelijke visie, resulterend in voorstellen ten aanzien van een discussie omtrent een preambule, een hoofdstuk algemene bepalingen, het toetsingsverbod en de herzieningsprocedure. Vervolgens is in het coalitieakkoord van 2007 opgenomen dat:
‘ten aanzien van de Grondwet, waarvan de laatste algehele herziening 25 jaar geleden van kracht is geworden, (…) door een staatscommissie advies (wordt) uitgebracht over onder meer (niet limitatief) de voor- en nadelen van een preambule, de toegankelijkheid voor burgers, en de verhouding tussen de opgenomen grondrechten en de uit internationale verdragen voortvloeiende rechten, zoals het recht op eerlijke procesgang (fair trial) en het recht op leven.’ Deze opdrachtformulering is, zoals aangeduid, niet limitatief en wordt ten tijde van het schrijven van dit advies uitgewerkt. Een opdracht voor de staatscommissie lijkt niet los te kunnen worden gezien van een algemene visie ten aanzien van de betekenis, karakter en functie van de Grondwet in ons staatsbestel. De vraag dient zich aan of en zo ja, welke van de in dat kader door de Nationale Conventie genoemde onderwerpen nu ook door de staatscommissie kunnen worden opgepakt. Daarbij is uiteraard van belang dat ten aanzien van het toetsingsrecht al een initiatiefvoorstel aanhangig is.160 Voor wat betreft de grondrechten is de coalitieopdracht ruim. De daarin genoemde verhouding tussen nationaal en internationaal recht kan slaan op zowel de verschillende beschermingsniveaus als de inhoud van de grondrechtencatalogus. In dit kader zijn bij uitstek relevant de normatieve betekenis van de Grondwet voor de grondrechten - mede in relatie tot de vooral na 1983 opgekomen notie van zelfregulering161 - en de geschiktheid van de Grondwet als toetsingskader.162 Hierbij speelt in de eerste plaats een rol de systematiek van grondrechtenbeperkingen. In de tweede plaats is relevant dat de Grondwet soms geen autonoom normatief kader biedt voor de rechtsontwikkeling in afzonderlijke rechtsgebieden, zoals ten aanzien van het recht op een eerlijk proces, vanwege het ontbreken van een constitutionele norm. Wezenlijke rechtswaarborgen hebben daarmee soms slechts een internationale oorsprong en zijn daarmee ook minder (her)kenbaar. De vraag naar de geschiktheid van de Grondwet als toetsingskader staat op haar beurt nauw in relatie tot het ontbreken van een Constitutioneel Hof, het vraagstuk rondom - zoals aangegeven- constitutionele toetsing en/of de gevolgen van deze toetsing voor de trias politica en het systeem van checks and
balances. Tot slot kan men bij standaardzetting op nationaal niveau nog denken aan
wetgeving ter uitwerking van specifieke grondrechten, zoals de Algemene wet gelijke behandeling en de Wet bescherming persoonsgegevens.
159 Kamerstukken II 2006/07, 29 78, B.
160 Kamerstukken I 2006/07, 28 331.
161 Vgl. de nog steeds actuele bundel over deze thematiek: Kummeling, H.R.B.M. en Van Bijsterveld, S.C. (red.), Grondrechten en zelfregulering, Deventer 1997.
162 Zie o.v.a. Couwenberg, S.W. (red.), De Grondwet als bron van normativiteit en identiteit, Civis Mundi, 2003, Mevis, P.A.M., Constitutioneel strafrecht, oratie EUR 1998 en Verhey, L.F.M./Verheij, N. (2005), a.w., p. 172, 180-181 en 322, respectievelijk Verhey, L.F.M., Het grondwettelijk beperkingsysteem: handhaving of herziening?, NJCM-Bulletin (2003), nr. 3a.
Internationaal en supranationaal
Artikel 90 van de Grondwet draagt de regering op de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen. Zij doet dat onder andere door de voorbereiding en sluiting van (mensenrechten)verdragen, zoals zeer recent het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele exploitatie en seksueel misbruik en in 2006 het VN–Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap.163 Op grond van artikel 1 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen zorgt de regering er voor dat het parlement tijdens de onderhandelingen betrokken kan zijn door haar elk kwartaal een opgave te doen van verdragen waarover dergelijke onderhandelingen plaatsvinden. Indien een verdrag eenmaal is gesloten, zal de regering het in beginsel ter goedkeuring voorleggen aan de Staten-Generaal. In die gevallen zal het Koninkrijk, zo bepaalt artikel 91 Grondwet, pas na die goedkeuring worden gebonden. De goedkeuring moet zo nodig – indien het verdrag noopt tot afwijking van de Grondwet – met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen worden verleend.164 Diezelfde eis geldt ook in geval van opdracht van bevoegdheden tot wetgeving, bestuur of rechtspraak aan een volkenrechtelijke organisatie die noopt tot afwijking van de Grondwet (artikel 92 Grondwet).165 De vaststelling of van dergelijke afwijkingen – waaronder afwijkingen van grondrechten - sprake is, blijkt niet altijd even eenvoudig. De regering en de Eerste Kamer hebben daarover menig keer met elkaar intensief van gedachten gewisseld.166 Momenteel ligt er overigens een initiatief overwegingvoorstel van rijkswet van het Kamerlid van der Staaij dat ertoe sterkt de gekwalificeerde meerderheidseis ook in te voeren voor de goedkeuring van verdragen betreffende de Europese Unie.167 Ik kom daarmee op de invloed van de regering op standaardzetting op supranationaal of EU-niveau. Daarover is veel gezegd in het advies van de Raad van State van 15 september 2005 over de gevolgen van de Europese arrangementen voor de nationale staatsinstellingen, de kabinetsreactie daarop van 23 mei 2006 en de kabinetsbrief van 7 juli 2007 over vernieuwde BNC-fiches.168 Belangrijke voorbeelden van grondrechtelijke standaardzetting op EU-Verdragsniveau betreffen uiteraard artikel 13 EG-Verdrag (antidiscriminatie), artikel 18 EU-Verdrag (vrij reizen en verblijven) en het EU-Handvest grondrechten (2000). In het kader van de hervorming van de EU- en EG-Verdragen zal in artikel 6 van het EU-Verdrag een bepaling worden opgenomen dat
163 Zie uitgebreid over het Nederlandse beleid inzake de ontwikkeling van internationale mensenrechteninstrumenten, zowel wat betreft standard setting als toezichtmechanismen: H. Reiding, The Netherlands and the Development of International Human Rights Instruments, Antwerpen/Oxford 2007. Zie ook H. Reiding, Nederland en de ontwikkeling van internationale mensenrechteninstrumenten, Gidsland of volgland?, in NJCM Bulletin 2007, p. 825-839.
164 Kabinetsstandpunt artikel 91, lid 3, van de Grondwet, Kamerstukken I 2003/04, 27 484 (R 1669) A, Handelingen I, 3 april 2007, 25-812/819.
165 Daarover ook de behandeling in de Eerste Kamer van het voorstel voor een Wet Speciaal Hof Sierra Leone, Handelingen I 2005-2006, p. 35-1881 e.v. Zie in dit verband ook P.J.G. Kapteyn in NJB 2007, p. 1001 en 1002.
166 Zie voor een aardig overzicht daarvan tot 2002 en inwijding in deze problematiek: J.W.A. Fleuren, ‘Verdragen die afwijken van de Nederlandse Grondwet’, in: Elzinga, De Jong (red.), Van de constitutie afwijkende verdragen, Deventer 2002.
167 Kamerstukken II 2006/07, 30 874 (R 1818) en 2007/08, idem.
168 Kamerstukken II 2005-2006, 29 993, nrs. 22 en 27 respectievelijk Kamerstukken II 2006-07, 22 112, nr 539. Zie ook het nader rapport op het advies van de Raad van State inzake het mandaat van de Intergouvernementele Conferentie ter herziening van de Europese Verdragen.
het Handvest een zelfde juridische waarde heeft als het Hervormingsverdrag.169 Andere Europese regelgeving waarin grondrechtenstandaarden zijn vastgesteld of uitgewerkt, betreffen bijvoorbeeld de vele antidiscriminatierichtlijnen en de richtlijn bescherming persoonsgegevens.
3.3.2. Naleving van standaarden
De regering draagt niet alleen wezenlijk bij aan de ontwikkeling van de grondrechtenstandaarden, zij hoort hen uiteraard ook na te leven bij de voorbereiding van wetgeving op nationaal en – voor zover binnen haar macht liggend - op internationaal en supranationaal niveau.170 Konijnenbelt sprak in dit verband eens treffend over de regering op respectievelijk zondag en op de doordeweekse werkdag. Het Janusgezicht van de wetgever? Nationaal kan dat in zoverre worden gerelativeerd dat de regering dan uiteraard niet optreedt als medegrondwetgever of grondwetsherziener conform artikel 137 Grondwet, maar als ‘gewone’ medewetgever. Niettemin is evident dat zij inderdaad in parallelle trajecten bezig kan zijn om zowel grondrechten in te perken, onderling af te wegen of juist te (her)vormen of te verwezenlijken. Dat is onvermijdelijk. Duidelijk mag daarom zijn dat de plicht tot de vaststelling van regelgeving die grondrechtencompatibel is, duur is. Dit geldt te meer nu de constitutionele verhoudingen in Nederland bij de algemene grondwetherziening van 1983 zijn bevestigd en de rechter aldus (nog) geen constitutionele toetsing mag verrichten. Nationaal bezien heeft de formele wetgever het laatste woord. Dit geldt voor de verwezenlijking van zowel de sociale grondrechten171 als de vrijheidsrechten172 en politieke rechten. Soms is de formele wetgever verplicht tot dergelijke verwezenlijking op grond van verdragsbepalingen173 of het Gemeenschapsrecht.174 Ook kan de wetgever juist gehouden zijn geen vrijheidsinperkende wetgeving tot stand te brengen; hier is dan sprake van een negatieve verplichting van grondrechten. Dit is sowieso het geval bij absolute grondrechten, maar ook bij niet-absolute grondrechten waarvan een beperking niet gerechtvaardigd kan worden, bijvoorbeeld omdat de noodzaak niet valt te onderbouwen of zij niet proportioneel zou zijn.
169 De betekenis hiervan kan worden gerelativeerd, nu ook het Hof van Justitie inmiddels herhaaldelijk naar het Handvest heeft verwezen.
170 Zie over de Europese wetgevingskwaliteit, o.a. het Interinstitutioneel Akkoord Beter Wetgeven, PB C 321, 31.12.2003; de diverse nota’s inzake wetgevingskwaliteitsbeleid hierna vermeld onder par. 5; Donner, J.P.H., De kwaliteit van Europese regels, RegelMaat afl. 2001/6.
171 Nog steeds is heersend de opvatting dat hierbij sprake is van inspanningsverplichtingen, overigens ondanks de eveneens heersende opvatting dat klassieke en sociale rechten een en ondeelbaar zijn, zie bijvoorbeeld de Wenen Verklaring en Actieprogramma, aangenomen door de Wereldconferentie Mensenrechten 1993, UN doc. A/CONF.157/23, par. I (5).
172 De vraag of de plicht tot aanpassing van wetgeving als positieve verplichting kan worden geduid heeft geleid tot enige discussie, zie daarvoor o.a. R.A. Lawson, Positieve verplichtingen onder het EVRM: opkomst en ondergang van de ’fair-balance’-test, deel II, in NJCM-Bulletin 1995, p. 749 en Kummeling, H.R.B.M. en Van Bijsterveld, S.C. (red.), a.w. 1997, p. 44. EHRM 21 juni 1988 Ärtze für das Leben, maakt duidelijk dat alle ‘appropriate measures’ in aanmerking komen voor positieve verplichtingen.
173 Zoals artikel 4 van het CERD-verdrag dat stelt: ‘States Parties (…) (a) shall declare an offence punishable by law all dissemination of ideas based on racial superiority or hatred, incitement to racial discrimination, (…)’ en artikel 20, paragraaf 2 van het IVBPR: ‘Any advocacy of (…) hatred (…) shall be prohibited by law.’
174 Bij de totstandkoming waarvan de Nederlandse regering en parlement uiteraard zelf betrokken zijn, zie