De vraag is wat het hiervoor genoemde onderhandelingsgeweld en het verantwoordingsdebat hebben opgeleverd. Welke taken en bevoegdheden heeft het Agentschap nu uiteindelijk gekregen en hoe pakken die in de praktijk uit? Ik concentreer me op enkele kernpunten.
4.1. Doel, werkingssfeer en taken
Het Agentschap heeft tot doel ‘de betrokken instellingen, organen, instanties en agentschappen van de Gemeenschap en haar lidstaten wanneer zij het Gemeenschapsrecht uitvoeren, bijstand en expertise te bieden op het gebied van de grondrechten om hen te helpen de grondrechten volledig te eerbiedigen wanneer zij op hun respectieve bevoegdheidsterreinen maatregelen nemen of acties ontwerpen.’449 De werkingssfeer betreft (aldus) de grondrechtenvraagstukken bij de uitvoering van het gemeenschapsrecht.450 Bij zijn taken draait het in essentie om expertiseontwikkeling en –ontsluiting: dataverzameling, onderzoeksmethodeontwikkeling, advisering over specifieke onderwerpen, jaarverslaglegging over grondrechtenvraagstukken en over zijn activiteiten, het publiceren van thematische verslagen en dialoogbevordering met het maatschappelijk middenveld.451 De conclusies, adviezen en verslagen kunnen alleen betrekking hebben op voorstellen van de Commissie overeenkomstig artikel 250 EG-Verdrag of op standpunten van de instellingen in het kader van de wetgevingsprocedures waneer daartoe een verzoek is gedaan door de betrokken instelling; zij hebben geen betrekking op de rechtmatigheid van Gemeenschapshandelingen of infractieprocedures tegen de lidstaten.452 Aldus staat wel de weg open voor het Agentschap om bij te dragen aan grondrechtelijke aspecten in de
impact assessements van de Commissie en daarmee aan het mainstreamen van
mensenrechten in het Gemeenschapsrecht. De projecten die het Agentschap oppakt bestaan steeds uit drie componenten: (a) onderzoek en analyse, (b) communicatie en bewustwording, en (c) netwerken en educatie. Het Agentschap heeft níet de taak
449 Artikel 2, Verordening.
450 Zie behalve artikel 2, Verordening, in het bijzonder ook artikel 3, lid 3, Verordening. Deze bepaling sluit aan bij artikel 51, eerste lid, Handvest. De draagwijdte van deze bepaling van het Handvest is echter niet goed uit de verf gekomen, omdat de toelichting op het artikel uitgaat van de ruimere formulering in de jurisprudentie van het Hof, zie P.J.G. Kapteyn, ‘De reikwijdte van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie als onderdeel van een Grondwet voor Europa’, RMT 2004, p. 113. Zie over de reikwijdte van artikel 51 Handvest voorts K. Mortelmans, supra noot 15, p. 390-393.
451 Artikel 4, lid 1, Verordening.
individuele klachten te beoordelen of regelgevende besluiten te nemen. Ten aanzien van
monitoring is het net even wat minder duidelijk.
4.1.1. Monitoring?
De term monitoring kleeft nog enigszins aan de Agentschap, vanwege zijn voorganger, het eerder genoemde EU Monitoring Centre on Racism and Xenophobia. Monitoring is een (ex post-)vorm van evaluatie en betreft een breed verzamelbegrip voor allerlei methoden tussen toezicht en het uitwisselen van ervaringen in. Kern van de monitorfunctie van het EUMC was dat het landenrapporten uitbracht. Een dergelijke algemene taak tot (landen)monitoring heeft het Agentschap nadrukkelijk niet.453 Evenmin heeft het Agentschap de taak of bevoegdheid om de mensenrechtensituatie in de lidstaten te monitoren met het oog op de toepassing van artikel 7 VEU - oplegging van schorsingsmaatregelen aan lidstaten wegens ernstige en voortdurende mensenrechtenschendingen, ook als die niet raken aan het gemeenschapsrecht.
Tegen deze achtergrond was het opvallend dat het Agentschap vorig jaar als (vrijwel) eerste publicatie een zogenoemd incidentrapport uitbracht over geweld tegen Roma in Italië in de periode mei-juni 2008. Niets afdoend aan de indringendheid van de gesignaleerde problematiek, moet gezegd zijn dat dat rapport op de competentiegrens van het Agentschap ligt. Mijns inziens een begrijpelijke assertieve reflex van een organisatie in opbouw, maar voor het draagvlak bij de Raad niet heel handig in strategisch opzicht. Dat neemt niet weg dat het rapport nog tamelijk constructief lijkt te zijn ontvangen en van het tegendeel vanuit de Raad of andere EU-instelling in elk geval geen sprake lijkt te zijn geweest. Daaraan kan mogelijk hebben bijgedragen de omstandigheid dat de Italiaanse National Liaison Officer - en dus de overheid - was betrokken bij de totstandkoming van het rapport. Daarnaast is er aan een formele grondslag voor het rapport geen gebrek, namelijk artikel 4, lid 1, sub d, Verordening, dat bepaalt dat het Agentschap conclusies en opinies kan formuleren en publiceren over specifieke thematische onderwerpen, op eigen verzoek of op dat van het EP, de Raad of de Commissie. Het lijkt me niettemin verstandig als het hier even bij blijft.
4.2. Werkterrein, meerjarenkader, jaarprogramma en publicaties
Het Agentschap kan zich bezig houden met in beginsel alle in het Handvest voorkomende fundamentele rechten zolang dat gebeurt in het kader van het Gemeenschapsrecht. Prioritaire aandacht voor racismebestrijding is gegaranderend in artikel 5, lid 2, Verordening en uitgewerkt in het meerjarenkader dat de thematische werkterreinen van het Bureau vastlegt. Een dergelijk vijfjarig kader wordt aangenomen door de Raad op voorstel van de Commissie - die daarbij de raad van bestuur van het Agentschap betrekt - en na raadpleging van het EP.454 Overigens kan het Agentschap ingevolge artikel 5, lid 4 Verordening ook buiten het terrein van het meerjarenkader zijn taken verrichten, ingeval van verzoeken van het Europees Parlement, de Raad of de Commissie, mits er daarvoor voldoende financiële en personele middelen beschikbaar
453 Rapport van 5 augustus 2008 over geweld tegen Roma in Italië in de periode mei-juni 2008. Zie www.fra.europa.eu.
454 Zie artikel 5, lid 1, Verordening. Het huidige Meerjarenplan 2007-2012 bestrijkt de volgende negen – soms verkort weergegeven - thematische werkterreinen: a) racismebestrijding, b) discriminatie op diverse gronden, c) schadevergoeding aan slachtoffers, d) kinderrechten, e) asiel, migratie en integratie, f) visa en grenscontrole, g) burgerschapsparticipatie, h) informatiesamenleving en dataprotectie en i) toegang tot efficiënte en onafhankelijke rechtspraak; zie PB L 63/14 van 28.02.2008. Via het AO-JBZ is ook de Tweede Kamer in de gelegenheid het ontwerp aan de orde te stellen, wat ook is gebeurd.
zijn. Overeenkomstig het meerjarenkader stelt de raad van bestuur het jaarlijks werkprogramma vast; zij doet dat op basis van een ontwerp van de directeur en adviezen van de Commissie en van het wetenschappelijk comité van het Agentschap.455 Publicaties die het Agentschap inmiddels heeft uitgebracht, betreffen onder vele andere zijn Jaarverslag 2007, een rapport over homofobie, een juridisch en sociologisch onderzoek naar migratie en discriminatie (MIDIS), een rapport over indicatoren ten behoeve van beleid ter bevordering van de naleving van kinderrechten, en ten aanzien van de derde Pijler: een – door het Franse voorzitterschap van de Europese Raad in 2008 gevraagd- advies over passenger name records (PNR) en het ook hiervoor in paragraaf 2.1. genoemde consultatieadvies over de toekomstige prioriteiten op het terrein ten behoeve van de voorbereidingen van het volgende JBZ-Meerjarenprogramma. In de loop van 2009 verschijnen voorts onder andere een:456
vergelijkende juridische studie naar kinderhandel (voorjaar 2009);
EU-MIDIS: EU Minderheden en Discriminatie onderzoek – samenvatting (eerste semester 2009);
handboek Ethnic Profiling (zomer 2009);
vergelijkende studie naar discriminatie op de gronden ras en etniciteit op het terrein van de arbeid (zomer 2009) en
vergelijkende studie naar nationale mensenrechteninstituten (najaar 2009). 4.3. Derde pijler, Verdrag van Lissabon en Stockholmprogramma
Tot het werkterrein van het Agentschap behoort niet de Derde Pijler. Het besluit van de Raad waarbij het Agentschap zou moeten worden gemachtigd zijn activiteiten uit te oefenen op de in titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie bedoelde gebieden is niet tot stand gekomen. Wel voorziet Verklaring 4 bij de aanname van de oprichtingsverordening nog in de volgende inhoudelijk bevredigende, maar procedureel bekritiseerbare,457 mogelijkheid:
‘De Raad, (…)
is van mening dat de instellingen van de Unie in het kader van het wetgevingsproces en terdege rekening houdend met hun respectieve bevoegdheden, in voorkomend geval en op vrijwillige basis, ook op het gebied van politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken gebruik kunnen maken van die expertise, en,
is van mening dat deze algemene expertise ook van dienst kan zijn voor de lidstaten die daar gebruik van willen maken wanneer zij de wetgevingsbesluiten van de Unie op het betrokken gebied uitvoeren.’458
Nederland heeft onder druk van de Eerste Kamer een aparte Verklaring afgelegd dat zij evenwel geen gebruik zal maken van voormelde mogelijkheid:459
455 Zie artikel 12, lid 6, sub a, Verordening. Zie voor de jaarprogramma’s: www.fra.europa.eu.
456 Zie voor de uitgebreide publicatielijst: www.fra.europa.eu.
457 Zie E.C.M. Jurgens [, supra noot 3; (2007)]. Hij kwalificeert de constructie als een échappatoire om onder het vetorecht ten aanzien van besluitvorming in de derde pijler uit te komen.
458 CAB 6396/07 ADD 1, 27.02.2007, p. 4: Declaration by the council on the consultation of the agency within the areas of police and judicial cooperation in criminal matters.
“Nederland is van mening dat de Verklaring (...) het Bureau geen bevoegdheden verleent op grond van Titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie. (...) Nederland benadrukt dat met bovengenoemde verklaring op generlei [wijze] wordt vooruitgelopen op de vraag of het mandaat van het Bureau kan worden uitgebreid tot de gebieden politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken.
Nederland verklaart dat het niet voornemens is gebruik te maken van de in de derde alinea van bovengenoemde verklaring vermelde mogelijkheid.’
Wel is Nederland akkoord gegaan met Verklaring 3 waarin de Raad: “agrees to re-examine before 31/12/09, the remit of the FRA, with a view to the possibility of extending it to cover the areas of police and judicial cooperation in criminal matters. The Council invites the Commission to submit a proposal to this effect as appropriate.”460 Naar verluidt blijft dat voorstel echter achterwege vanwege de verwachting dat het Verdrag van Lissabon in werking zal treden, in welk geval de Pijlerstructuur wordt opgeheven.461
Ondertussen vinden de voorbereidingen plaats voor een nieuw meerjarenkader-JBZ 2010-2014, volgend op het Haags Programma. Ook dat zal een gelegenheid kunnen zijn waarin evenals in het Haags Programma het belang van mensenrechten op JBZ-terrein wordt onderstreept, namelijk ten grondslag liggend aan het wederzijds vertouwen dat op zijn beurt ten grondslag ligt aan een effectieve politiële samenwerking en de justitiële samenwerking in strafzaken. Voor de Nederlandse regering is dat althans wel de inzet, hoewel daarbij mensenrechten als zodanig niet expliciet worden genoemd; wel is het versterken van onderling vertrouwen één van de vier algemene uitgangspunten voor haar onderhandelingsinzet en tot één van de concrete thema’s behoort ‘de EU als rechtsstatelijke ruimte’, waarbij ‘Verkend moet worden of het Justice Forum en het Grondrechtenagentschap een rol moeten krijgen in het kader van monitoring.’462 Eind juni 2009 brengt de Commissie haar mededeling terzake het programma uit en dan zal blijken of en in welke mate zij hier eveneens gewag van maakt.
4.4. Voorkomen van dubbelwerk en overlap met de Raad van Europa
Het belang van het voorkomen van overlap tussen werkzaamheden van het Agentschap en de Raad van Europa en het bereiken van synergie is op diverse manieren expliciet onderkend en gegarandeerd. De oprichtingsverordening wijdt algemene aandacht aan
460 CAB 6396/07 ADD 1, 27.02.2007.
461 Het wachten is voornamelijk op Ierland, Tsjechië, Duitsland en Polen. Zie voor een overzicht en analyse van enkele juridische en politieke complicaties bij het ratificatieproces in voornoemde landen: H.C.F.J.A. de Waele, ‘De ratificatie en inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon’, Ars Aequi, nr. 3, 2009, p. 166-171. Volgens artikel 3, Verordening, verricht het Agentschap zijn taken binnen de bevoegdheden van de Gemeenschap, zoals neergelegd in het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Volgens artikel 1 van het Verdrag betreffen de Europese Unie, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Lissabon, treedt de Unie "in de plaats van de Europese Gemeenschap, waarvan zij de opvolgster is". Hierdoor wordt de werkingssfeer van de oprichtingsverordening automatisch uitgebreid tot het gehele werkingsgebied van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende werking van de Unie.
462 Kamerstukken II 2008/09, 23 490, nr. 557 (i.h.b. p. 4-5). Zie voor wat betreft de mogelijkheid tot monitoring op het terrein van de derde Pijler ook artikel 70, Verdrag van Lissabon. Zie tevens het hiervoor genoemde Haags Programma.
samenwerking met andere organisaties in artikel 8, maar ook expliciet aan die met de Raad van Europa in overweging 18 en artikel 9 van de Verordening. Dit artikel 9 bepaalt dat het Bureau ‘om doublures te voorkomen en om complementariteit en meerwaarde te waarborgen, (…) zijn activiteiten (coördineert) met die van de Raad van Europa, met name met betrekking tot zijn jaarlijks werkprogramma (…) en met betrekking tot de samenwerking met het maatschappelijke middenveld (…).’ Het artikel bepaalt ook dat de Gemeenschap ‘een overeenkomst (sluit) met de Raad van Europa voor nauwe samenwerking van deze Raad met het Bureau. Deze overeenkomst omvat de aanwijzing door de Raad van Europa van een onafhankelijke persoon in de raad van bestuur en in het dagelijks bestuur van het Bureau (…).’ Enkele maanden nadat het Agentschap operationeel werd, is er alvast een Memorandum of Understanding tussen de twee organisaties tot stand gekomen,463 een jaar later gevolgd door een overeenkomst waarin wordt ingegaan op algemene samenwerkingsbeginselen, het uitwisselen van informatie en gegevens, methoden van samenwerking en de aanwijzing door de Raad van Europa van een onafhankelijke persoon in de raad van bestuur en het dagelijks bestuur van het Agentschap.464 Vervolgens moet die samenwerking natuurlijk ook in de praktijk blijken. Daarvan zijn inmiddels enkele tekenen te bekennen, zoals de genoemde aanwijzing, het uitbrengen van gemeenschappelijke verklaringen465 en dataverschaffing door het Agentschap aan de Raad van Europa met betrekking tot bijvoorbeeld Lesbian, Gay,
Bisexual and Transgender (LGBT) ten behoeve van de voorbereiding binnen de Raad van
Europa van een aanbeveling van het Comité van Ministers van die Raad. Dat het Agentschap niet nog eens dunnetjes overdoet wat de Raad van Europa al heeft gedaan wat betreft informatieverzameling en andere werkzaamheden, is neergelegd in artikel 5, lid 2, sub e en artikel 6, lid 2, sub b van de Verordening.
4.5. Organisatie en onafhankelijkheid van het Agentschap
Het Agentschap bestaat uit vier organen: een raad van bestuur, een dagelijks bestuur, een wetenschappelijk comité en de directeur.466 Daarnaast bestaat er een EU-netwerk van juridische experts (FRALEX), het EU-netwerk RAXEN, de national liaision officers en de liaisons van het Agentschap bij de EU-instellingen. Voorts heeft het Agentschap conform artikel 10 van de Verordening een samenwerkingsnetwerk ingesteld (het platform voor de grondrechten) dat bestaat uit niet-gouvernementele mensenrechtenorganisaties, vakbonden en werkgeversorganisaties, universiteiten e.a. en onder leiding staat van de directeur. Het netwerk kan onder andere aanbevelingen en suggesties doen aan de raad van bestuur voor het vast te stellen jaarlijks werkprogramma. Volgens artikel 16 Verordening vervult het Agentschap zijn taken in
463 Memorandum of Understanding between the Council of Europe and the European Union, 23 May 2007.
464 PB L 186/6 van 28.02.2008.
465 Bijvoorbeeld het uitbrengen van gemeenschappelijke verklaringen, zoals de ‘Joint statement on the occasion of the International Day for the Elimination of Racial Discrimination (21 March 2009) of the OSCE’s Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), the Council of Europe’s European Commission against Racism and Intolerance (ECRI) and the European Union Agency for Fundamental Rights (FRA) concerning a joint call on governments, intergovernmental organisations and civil society to intensify efforts in addressing racism and xenophobia’, zie o.a. www.fra.europa.eu.
466 Zie de artikelen 11-15, Verordening. Voor Nederland zijn prof. J. Goldschmidt en mr. J. Wiebenga lid respectievelijk plaatsvervangend lid van de raad van bestuur geworden na een openbare sollicitatieprocedure. De onderzoeksgroep onder leiding van prof. R.A. Lawson is na een tenderprocedure gaan deel uit maken van FRALEX; vereniging ‘Art.1’ is het Nationale Focal Point (NFP) voor het RAXEN-netwerk.
onafhankelijkheid en de leden van de raad van bestuur, het wetenschappelijk comité en de directeur leggen in dat verband een schriftelijke verklaring af bij hun indiensttreding.467 Belangrijker dan een dergelijke declaratoire bepaling zijn uiteraard de institutionele garanties, zoals dat de directeur verantwoording verschuldigd is aan de raad van bestuur, en dat de leden daarvan onafhankelijk zijn en idealiter - zoals in Nederland het geval is geweest – door de lidstaten zijn voorgedragen na een open sollicitatieprocedure. Verder vormt de sterke inbedding van het Agentschap in talloze netwerken een zekere informele garantie voor het behoud van zijn onafhankelijkheid. Minder gelukkig is de aanwezigheid van twee – nota bene - vertegenwoordigers van de Commissie in de raad van bestuur en een van hen in het dagelijks bestuur.
4.6. Geografische reikwijdte
De focus van het Agentschap ligt op de 27 EU-lidstaten. Daar heeft ook Nederland steeds voor gepleit. Het staat echter ook open voor deelname van kandidaat-lidstaten als waarnemers na een besluit daartoe van de relevante Associatieraad. En de Raad mag voorts met eenparigheid van stemmen, landen uitnodigen deel te nemen, waarmee een stabilisatie- en associatieovereenkomst is gesloten.468 Nederlands verzet daartegen bleek al langer onhoudbaar.
4.7. Tussenconclusie
Samenvattend kan worden gesteld dat het eindresultaat op hoofdlijnen voldoet aan de kritische insteek die Nederland heeft ingenomen bij de onderhandelingen over de verordening: beperking van het werkterrein tot het EG-recht, behoud van racismebestrijding als een kerntaak, relatieve inperking van het geografisch werkterrein en ruimschoots verwijzingen naar en een aanzienlijke inbedding van de Raad van Europa in de structuur en werkzaamheden van het Agentschap. De Nederlandse zuinigheid werd daarbij soms sterk bepaald door de politieke druk vanuit de Eerste Kamer, zoals met betrekking tot de grote terughoudendheid ten aanzien van de uitoefening van zijn activiteiten op het terrein van de Derde Pijler; de regering zag daarin aanvankelijk juist een belangrijke meerwaarde van het Agentschap, welke meerwaarde ook de Europese Commissie recent nog eens heeft onderkend.469 Het onafhankelijkheidsniveau van het Bureau is redelijk, maar zal vooral ook in de praktijk moeten worden waargemaakt.
5. Slotbeschouwing
De EU raakt in toenemende mate ingebed in een constitutioneel raamwerk. Daarbij is cruciaal dat de Gemeenschap en haar lidstaten de grondrechten eerbiedigen wanneer zij het – immer uitdijende – Gemeenschaprecht tot stand brengen en ten uitvoer brengen, maar ook dat zij beleid of wetgeving ter bescherming van die mensenrechten tot stand
467 Artikel 16, Verordening.
468 Artikel 28, Verordening.
469 [Supra noot 18; COM (2009)205 final], p. 4: ‘It is, however, the ever growing importance, in terms of legislative activity, of the area of Justice, Freedom and Security which has, inevitably, brought into sharp focus that the Community and Union are increasingly touching on areas which, very directly, raise fundamental rights issues. In this area, more than any other, the Commission is required to confront delicate and controversial issues pertaining to the necessity and proportionality of possible limitations to fundamental rights.’
brengen. Voor een adequate uitoefening van deze taken zijn minstens noodzakelijk kennisbevordering, dataverzameling en advisering over grondrechtenkwesties in relatie tot het Gemeenschapsrecht. Deze activiteiten bleken niet geïnstitutionaliseerd binnen de EU. In zoverre waren kwaliteit, continuïteit, onafhankelijkheid en transparantie ervan niet gewaarborgd. Een goede Juridische Dienst bij de Commissie en de Raad en de op zich waardevolle werkzaamheden van het voormalige EU-Netwerk van onafhankelijke deskundigen doen daaraan niet af.470 Daarnaast zou het enkel leentjebuur spelen bij andere (internationale) organisaties miskennen dat de Gemeenschap een eigen en zelfstandige bevoegdheid en verantwoordelijkheid heeft voor de kwaliteit van haar eigen rechtsorde en voor de (instelling van) instituties om die te garanderen. Het Agentschap beoogt in opvulling van die leemte te voorzien.
Een sterke toezichthouder is het niet geworden, maar dat blijkt van meet af aan ook amper de bedoeling te zijn geweest; reden waarom een kwalificatie als waakhond zonder tanden geen doel treft. Of het eindresultaat van de onderhandelingen over zijn mandaat bevredigend is, hangt uiteraard af van het gekozen perspectief en de aard van de verwachtingen. Voor non-gouvernementele mensenrechtenorganisaties en sommige