Voorwaarden voor kwaliteit en gezag van de advisering

In de eerste plaats moet de deskundigheid van de Collegeleden en het personeel verzekerd zijn. Vanwege de aanzienlijke uitbreiding van het mandaat zal omscholing deels noodzakelijk zijn evenals extra personeel. Hoe en in welk tempo dit valt te realiseren, moet worden bezien. Feit is dat er financieel bezien weinig extra ruimte is.399 Reeds om die reden lijkt de samenwerking met andere nationale instellingen en instellingen op supra- en internationaal niveau, als taak opgenomen in artikel 3f van de Wet Crm en vereist door Paris Principle 3-e,400 verzekerd. Voorwaarde daarvoor is uiteraard wel dat die deskundige instellingen en non-gouvernementele organisaties zoals het NJCM voldoende bestaansmiddelen behouden. Voor de geuite vrees dat departementen voortaan wel eens ‘elk mensenrechtelijk discussiepunt op het bord van het College (kunnen gaan) leggen en niet meer zelf nadenken over de mensenrechtelijke afwegingen die gemaakt moeten worden op bepaalde beleidsdossiers’ zie ik overigens geen enkele aanwijzing of reden.401 Een dergelijke vrees miskent de professionaliteit van het ambtelijk apparaat, alsmede die van de externe nationale en internationale instellingen die – middels adviezen, rapporten, aanbevelingen en eventueel via de media - druk kunnen genereren op de politiek en de departementen om tot kwalitatief goede regelgeving te komen, mede met het oog op de prikkel die daartoe ontstaat wegens de mogelijkheid van rechterlijke toetsing op grond van artikel 94 van de Grondwet en die van internationale rechtspraak. Overigens gaat voormelde vrees voorbij aan het meer praktische gegeven dat het aantal conceptwetsvoorstellen dat ter ex-ante toetsing aan het College voorgelegd kan worden, slechts beperkt zal kunnen zijn gelet op de taakomvang van het College.

In de tweede plaats is het voor het College van belang om prioriteiten te stellen en (dus) een adequaat werkprogramma op te stellen. Daarbij is ook relevant dat het College wetenschap heeft van de wijze waarop de regering zal bepalen over welke wetsvoorstellen zij een advies zal vragen aan het College. Bij het bepalen daarvan door de regering zullen diverse factoren een rol spelen, waaronder de mate van relevantie van mensenrechten voor het wetsvoorstel en de eventuele (on)duidelijkheid die er is over de ruimte die de mensenrechten bieden voor het voorstel.402 Daarnaast is denkbaar dat het College vraagt om rekening te houden met de capaciteit van het College. Het College is namelijk verplicht om te adviseren over een wetsvoorstel als een minister daarom vraagt (artikel 5, eerste lid) en dient ook te kunnen toekomen aan de (vele) andere taken die het heeft. Wetsvoorstellen die geheel of voor een belangrijk deel betrekking hebben op de verwerking van persoonsgegevens, zullen bijvoorbeeld in beginsel niet aan het College worden voorgelegd, aangezien dergelijke wetsvoorstellen al worden voorgelegd aan het College bescherming persoonsgegevens (artikel 51,

399 De vorming van het College zal zoveel mogelijk budgettair neutraal plaatsvinden, Kamerstukken II 2009/10, 32 467, nr. 3, p. 10.

400 Het EU-Grondrechtenagentschap wordt op zijn beurt geacht om bij de uitvoering van zijn taken samen te werken met nationale mensenrechteninstituten, zie artikel 8, tweede lid, sub a, van Verordening (EG) nr. 168/2007 tot oprichting van een Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten.

401 Redactioneel Commentaar, Nederland krijgt een nationaal mensenrechteninstituut; hoera…!?, NTM/NJCM-Bulletin 2011, nr. 8.

tweede lid, Wet bescherming persoonsgegevens). Dit kan weer anders zijn indien daarnaast ook andere mensenrechten in het betreffende voorstel aan de orde zijn. Overigens kan het College ook ongevraagd advies uitbrengen.

In de derde plaats speelt timing een belangrijke rol. Het moment waarop een advies het meest effectief is, kan verschillen per geval. Het gaat dus om situationele timing. Doorgaans zal een advies effectief zijn in een vroeg stadium van beleids- of wetvoorbereiding. Het kan dan wenselijk zijn om nog voorafgaand aan de internetconsultatie van een wetsvoorstel te adviseren, indien het College daartoe in de gelegenheid wordt gesteld of contouren van plannen al bekend zijn en het uit eigen beweging kan overgaan tot advisering. In dat vroege stadium zal er nog voldoende ruimte zijn voor eventuele beleids- of wetsalternatieven die een minder vergaande inperking van grondrechten inhouden. Die ruimte zal er doorgaans minder zijn ten aanzien van voorstellen die rechtstreeks voortvloeien uit een regeerakkoord; advisering kan in dat geval even goed in een later stadium plaatsvinden. Ook zal het College er verstandig aan doen om soms te adviseren op supranationaal en internationaal vlak, gelet op de doorwerking daarvan in de nationale rechtsorde. Advisering in de nationale procedure van goedkeuring of implementatie zou dan wel eens volstrekt mosterd na de maaltijd kunnen zijn.

Al met al staat het College (ook) voor wat betreft zijn adviestaak voor een grote uitdaging. Dat de adviesstaak nog niet eenvoudig zal worden, heeft ook het kabinet onderkend. Het noemt de adviestaak over (voorgenomen) regelgeving en beleid een van de mogelijke onderwerpen voor de in artikel 23 van de Wet Crm opgenomen verplichting tot evaluatie van de wet. Blijkens de parlementaire stukken denkt de wetgever daarbij in het bijzonder aan de volgende twee vragen: in hoeverre worden adviezen van het College opgevolgd en zo niet, waarom niet, en: wordt het College overvraagd of juist (te) vaak niet gevraagd om te adviseren?403

8. Afsluiting

Met de oprichting van het College voor de rechten van de mens is de institutionele infrastructuur tot bescherming van de mensenrechten op nationaal niveau verder versterkt. De noodzaak om te komen tot die versterking was niet zonder meer aanwezig. Het moeizame en langdurige besluitvormingsproces tot oprichting van het College getuigt daarvan. Dat bevreemdt niet, in zoverre Nederland al een rijk geschakeerd institutioneel mensenrechtenlandschap kent en de VN en Raad van Europa nadrukkelijk ruimte bieden aan hun lidstaten om invulling te geven aan de internationale afspraken om mensenrechteninstituten op te richten. Toch ligt in het brede palet aan instellingen in Nederland meteen ook een zekere kwetsbaarheid. De vele en zeer diverse instellingen hebben beperkte mandaten en taken, waardoor het onder andere ontbreekt aan integraliteit op het terrein van advisering, educatie en voorlichting. Ook ontbreekt een (internationaal) aanspreekpunt. Het College voor de rechten van de mens kan de burger en (inter)nationale organen helpen door de bomen het bos te zien. Het College zal in samenwerking met andere organisaties en instituten een onafhankelijke en samenhangende visie kunnen gaan vormen op de bescherming van mensenrechten binnen Nederland. Aldus kan het – bijvoorbeeld door middel van zijn jaarlijkse rapportage over de mensenrechtensituatie in Nederland404- de regering verleiden dat

403 Kamerstukken I 2011/12, 32 467, E, p. 9.

eveneens te doen. Eén van zijn taken daarbij is de advisering over (voorgenomen) (concept)wetgeving. Die is mogelijk in de verschillende fasen van de wetgevingsprocedure. Een advies kan dan zowel bijdragen aan de oordeelsvorming door de adviesaanvrager of niet-vragende adressant als aan de constitutionele dialoog tussen de verschillende wetgevingsorganen en de Raad van State. De ex-ante constitutionele toetsing van wetgeving wordt daarmee in alle fasen van de wetgevingsprocedure in beginsel versterkt. Of daadwerkelijk sprake zal zijn van een dergelijke versterking, zal afhangen van de vraag of het College kan voldoen aan de verschillende daarvoor noodzakelijk te vervullen voorwaarden. Zo zal het College vooral scherp moeten zijn op deskundigheid en, voor zover het niet tot adviseren verplicht is, op prioriteitstelling en situationele timing. Indien het College tot gezaghebbende adviezen weet te komen, is dat een verrijking van de ex-ante constitutionele toetsing van wetgeving. De verwachtingen mogen daarbij vooralsnog niet te hoog gespannen zijn, reeds omdat de advisering slechts op beperkte schaal lijkt te kunnen gaan plaatsvinden. Wat daarvan zij, constitutionele advisering kan ten goede komen aan de uitleg van de werking van grondrechten in de Grondwet, waaronder mede begrepen de reikwijdte, interpretatie, botsing, beperking en samenloop van grondrechten. Dat is belangrijke winst voor de constitutionele houdbaarheid van wetgeving en daarmee voor de burger, samenleving en overheid. Minstens zo belangrijk, zo niet belangrijker dan de constitutionele toetsing, zijn evenwel de attitude of sensitiviteit voor het belang van de hoogste rechtsnormen en daaraan ten grondslag liggende (rechts)waarden bij de verschillende actoren die een rol spelen in het wetgevingsproces. Zonder een dergelijke attitude verwordt grondwettoetsing tot een plichtmatige exercitie waarbij slechts checklists worden afgevinkt. Een dergelijke exercitie is weliswaar noodzakelijk, maar betreft slechts een ondergrens van kwaliteitsborging. Het College kan juist ook aan de bevordering van de ‘grondrechtencultuur’ een belangrijke bijdrage leveren.