Andere EU-ontwikkelingen met betrekking tot de bescherming van grondrechten

Verdrag betreffende de Europese Unie bedoelde gebieden (kortweg: Justitie en Binnenlandse Zaken), op basis van de artikelen 30, 31 en 34 EU-Verdrag.416

Het voorstel strekte ertoe het Grondrechtenagentschap als taak te geven het leveren van expertise en assistentie ten aanzien van de naleving van grondrechten bij de uitoefening van het gemeenschapsrecht. Via het ontwikkelen van een «netwerk van netwerken» zou het Grondrechtenagentschap daartoe informatie verzamelen en analyseren, alsook rapporten opstellen en adviezen formuleren. Ook zou het Grondrechtenagentschap het bewustzijn van het publiek over grondrechten door middel van voorlichting moeten vergroten en een structurele dialoog met het maatschappelijk middenveld moeten opstarten. Het inhoudelijke werkterrein van het Grondrechtenagentschap zou ten opzichte van het Waarnemingscentrum worden uitgebreid. Het werkterrein van het agentschap zou namelijk alle (in het Handvest Grondrechten) genoemde grondrechten beslaan, voor zover het de uitvoering betreft van gemeenschapsrecht door de Gemeenschap, haar instellingen en de lidstaten. Het zou geen rol krijgen ten aanzien van de naleving van grondrechten door lidstaten indien zij geen gemeenschapsrecht uitvoeren. Mogelijke uitbreiding van het werkterrein tot de derde pijler was voorzien in het hiervoor genoemde ontwerp kaderbesluit.

In de praktijk zouden de werkzaamheden van het Grondrechtenagentschap zich concentreren op een aantal in een meerjarenprogramma vastgestelde prioriteiten. De kerntaak van het Waarnemingscentrum ten aanzien van racisme en vreemdelingenhaat zou daarvan altijd onderdeel blijven uitmaken. Het voorstel voorzag voorts in uitbreiding van het geografische werkterrein; voorgesteld werd om aan het Grondrechtenagentschap ook taken ten aanzien van kandidaat-lidstaten en eventuele andere derde landen toe te kennen. De Commissie stelde voor de periode 2007–2013 een budget voor, van ruim 167,7 miljoen euro, oplopend van 16,3 miljoen euro in 2007 tot ruim 30,3 miljoen in 2013.

Een ad hoc Raadswerkgroep Fundamentele Rechten werd ingesteld om te onderhandelen over de voorstellen. Wat volgde was een turbulente periode van Brusselse onderhandelingen in welk verband de Nederlandse senatoren de betrokken bewindspersonen volhardend en herhaaldelijk ter verantwoording naar de Kamer riepen. Ik zal daar nog uitgebreid op ingaan in paragraaf 3.

2.1. Andere EU-ontwikkelingen met betrekking tot de bescherming van grondrechten

Het voornemen om een Agentschap uit te bouwen voltrok zich niet in een vacuüm. Het maakte daarentegen onderdeel uit van een veel breder in het laatste decennium tot stand gekomen palet aan institutionele ontwikkelingen en procedurele voorzieningen die beogen de verwezenlijking en naleving van grondrechten te verstevigen binnen de

EU. Ik noem er enkele.417 Het genoemde Handvest fundamentele rechten was tot stand gekomen en deze bleek een aanzienlijk uitstralingseffect te hebben binnen de EU;418 Commissie, EP, andere organen en nationale parlementen spraken zich uit voor juridische bindendheid van het Handvest en er werd betekenis aan toegekend als interpretatiebron in de rechtspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg, in de conclusies van de advocaten-generaal van het Hof van Justitie en uiteindelijk ook in de rechtspraak van de Grote Kamer van het Hof.419 Daarnaast besloot de Commissie op 13 maart 2001420 dat bij alle vast te stellen wetgevingsvoorstellen of uitvoeringsbesluiten vooraf zal worden nagegaan of zij verenigbaar zijn met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Ook besloot zij dat voor wetgevingsvoorstellen en uitvoeringsbesluiten waarbij een bijzondere samenhang met de grondrechten bestaat een formele verklaring van verenigbaarheid in de tekst zou worden opgenomen in de vorm van een overweging waarin de naleving van het Handvest wordt vastgesteld. Daarnaast was het volgens de Commissie vaste praktijk geworden om tijdens de onderlinge raadpleging van de diensten (de zogenoemde “CIS-procedure”) rekening te houden met de grondrechten van het Handvest. In het licht van onder andere deze ontwikkelingen ontwikkelde de Commissie een methodologie voor de ‘doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest in de wetgevingsvoorstellen van de Commissie.’421 Het voorstel ziet op een systematische controle op de eerbiediging van de grondrechten door de diensten bij het opstellen van voorstellen en de CIS-procedure, het rekening houden met de grondrechten bij de effectbeoordeling en in de toelichting van voorstellen, voortdurend toezicht op de eerbiediging van de grondrechten bij wetgevingswerkzaamheden en op bekendmaking van de interne controle inzake grondrechten richting het publiek. De Commissie meldt daarbij te willen profiteren van de werkzaamheden van het (toen toekomstige) EU-Grondrechtenagentschap en zou ook de leden van de Commissie en in het bijzonder de in december 2004 geïnstalleerde ‘Groep van commissarissen voor grondrechten, discriminatiebestrijding en gelijke kansen’ in staat stellen de resultaten van die controle te volgen en een “cultuur op het gebied van de grondrechten” te bevorderen.

Recent is uit onderzoek van de Commissie naar de naleving van de grondrechten door de eigen dienst gebleken dat de theorie voor systematische en grondige controle op het

417 Zie ook P.B.C.D.F. van Sasse van Ysselt, ‘Grondrechten en de regering als medewetgever’, in: R. de Lange (red.), Wetgever en grondrechten (staatsrechtconferentie 2007), WLP Nijmegen, 2008, i.h.b. p.38-44.

418 Vgl. R. Barents, Het Verdrag van Lissabon. Achtergronden en commentaar, Deventer 2008, p. 527.

419 Zie voor een fraai overzicht van actuele jurisprudentie, waaruit onder andere blijkt dat het Hof het Handvest (nog) niet ziet als bindend rechtsinstrument, maar als een bevestiging van rechten die elders (constitutionele tradities en EVRM) uit voortvloeien: K. Mortelmans, ‘Het Handvest van grondrechten van de EU in de Europese en Nederlandse rechtspraak’, in: T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik & J.P. Loof (red.), Geschakeld recht. Verdere studies over Europese grondrechten ter gelegenheid van de 70ste verjaardag van prof. mr. A.E. Alkema, Deventer 2009. Lawson wijst erop dat het Hof van Justitie en het EHRM toenadering tot elkaar zoeken althans hun best doen elkaar niet voor de voeten te lopen bij de uitleg van mensenrechtenstandaarden, zie: R.A. Lawson, Over laserguns, rode sterren en een ontluikende liefde tussen twee dames op leeftijd. Kroniek van de relatie Straatsburg – Luxemburg 2000-2005, in: T. Barkhuysen, M. Kuijer en R.A. Lawson (red.), 55 jaar EVRM 1950-2005, bijzondere uitgave NJCM Bulletin, Leiden 2006.

420 SEC(2001) 380/3.

421 COM(2005)172 definitief, 27.04.2005, Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de naleving van het Handvest van de grondrechten in wetgevingsvoorstellen van de Commissie Methodologie voor een systematische en grondige controle.

gebied van grondrechten op orde is, maar dat de praktijk nog moet volgen.422 De Commissie komt op veel terreinen de grenzen van de grondrechten tegen, maar zij noemt met name haar werkzaamheden op het gebied van Justitie, Vrijheid en Rechtvaardigheid. Hierbij komt de Commissie in aanraking met (o.a.) het verbod op martelen (artikel 4 van het Handvest), het recht op vrijheid en veiligheid (artikel 6 Handvest) en het recht op asiel (artikel 18 Handvest). De Commissie heeft ter naleving van de grondrechten haar richtlijnen voor het uitvoeren van een Impact Assessment aangepast in januari 2009.423 In een Impact Assessment beoordeelt de Commissie de economische en sociale gevolgen van wetgeving en de gevolgen voor het milieu. De Commissie heeft in de Impact Assessment geen aparte categorie voor fundamentele rechten geschapen, maar de grondrechten meer zichtbaar gemaakt. (Pas) in een voorstel op het gebied van asiel eind 2008 heeft de Commissie voor het eerst meer aandacht besteed aan de grondrechten in de toelichting bij haar voorstellen, door er een aparte paragraaf in de toelichting aan te besteden. Deze praktijk moet nu de norm worden voor alle Commissievoorstellen, aldus de Commissie. Verder zal de Commissie beter in de gaten houden of wetgeving, nadat zij haar voorstel heeft gedaan, niet dusdanig gewijzigd wordt dat er naar de mening van de Commissie inbreuk wordt gemaakt op een grondrecht. Hiervoor kan de Commissie diverse middelen inzetten: het intrekken van het voorstel of zelfs een beroep doen op het Hof van Justitie om de nietigheid van een bepaald besluit te vragen. Tot slot geeft de Commissie (opnieuw) aan de expertise van het EU-Grondrechtenagentschap te zullen benutten ter ondersteuning en versterking van haar hiervoor genoemde methodologie. In de eerste plaats ziet zij de mogelijkheid de onderzoeksrapporten van het Agentschap te gebruiken als inbreng in de voorbereidingen van haar eigen activiteiten. Zo zal de Commissie in haar rapport over de toepassing van de Rasrichtlijn (2000/43/EG van 29.06.2000) gebruik maken van de resultaten van een – thans nog lopend - onderzoek door het Agentschap naar de beleidsimpact van deze richtlijn. Daarnaast zal het Agentschap worden uitgenodigd deel te nemen in consultatieprocessen voor nieuwe initiatieven, zoals inmiddels is gebeurd ten behoeve van het nieuwe JBZ-Meerjarenprogramma (zie hiervoor uitgebreider paragraaf 4.3.). Ook zal de Commissie het Agentschap vragen onderzoek te doen naar specifieke onderwerpen, zoals is gebeurd ten behoeve van haar voor 2010 geplande uit te brengen ‘strategie kinderrechten’.

In het kader van de toepassingsmogelijkheden van artikel 7 VEU stelt de Commissie in haar mededeling van 15 oktober 2003 dat meer ingezet zou moeten worden op preventie en diplomatieke oplossing van geschillen in verband met mensenrechtenkwesties binnen de EU.424 En institutioneel bezien is na oprichting van de Europese ombudsman en de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming werk gemaakt van de oprichting van een Genderinstituut. Deze heeft tot taak de Europese Commissie en de lidstaten te ondersteunen bij de uitvoering van de communautaire doelstellingen voor het bevorderen van de gelijkheid tussen mannen en vrouwen en het bestrijden van seksediscriminatie. Begin 2007 is gestart met de procedures voor het aanstellen van een directeur en een bestuur en met het maken van een werkplan. Het instituut is begin 2008 van start gaan; vanaf 2010 zal Nederland deel

422 COM(2009)205 final, 29.04.2009, Report on the practical operation of the methodology for a systematic and rigorous monitoring of compliance with the charter of fundamental rights. Beoogd was dit rapport eerder uit te brengen, maar gewacht is op de totstandkoming van het Agentschap in 2007 en de revisie van de Impact Assesment Guidelines in 2009 om deze ontwikkelingen te kunnen meenemen.

423 Zie http://ec.europa.eu/governance/impact/docs_en.htm.

uitmaken van het bestuur van het Genderinstituut.425 Daarnaast is er een groeiend aantal Europese regelingen dat voorziet in thematische mensenrechtenbescherming, zoals het tegengaan van discriminatie, dataprotectie, bestrijding van mensenhandel en het tegengaan van seksueel misbruik en de uitbuiting van kinderen. Voorts is voor de periode 2007-2013 tot stand gekomen het Kaderprogramma Fundamentele rechten en Rechtspleging met onder andere een deelprogramma ‘Fundamentele rechten en burgerschap’ dat beoogt nadere invulling te geven aan het gegeven dat de EU is gegrondvest op de beginselen democratie, vrijheid, rechtsstaat en de eerbiediging van de mensenrechten en fundamentele vrijheden.426

Last but not least is daar, na het echec van het Europees Grondwettelijk Verdrag, het –

nog niet in werking getreden - Verdrag van Lissabon.427 Artikel 2 daarvan kwalificeert de eerbiediging van mensenrechten als één van de waarden waarop de Unie berust, met als gevolg dat krachtens artikel 3, lid 1, VEU het bevorderen van deze waarde één van de doelstellingen is van de Unie. Artikel 6, lid 1 van het Lissabonverdrag verwijst naar het EU-Handvest fundamentele rechten en bepaalt dat deze dezelfde rechtskracht heeft als de Verdragen.428 Artikel 6, lid 2 bepaalt dat de Unie toetreedt tot het Europees Verdrag voor de rechten van de Mens (EVRM). Artikel 70 geeft nog de klaroenstoot dat de Unie een ruimte is van vrijheid, veiligheid en recht, waarin de grondrechten van de lidstaten worden geëerbiedigd. Al met al bepalingen die onmiskenbaar het constitutionele karakter van de EU mede onderstrepen en verder versterken.