Experimenteer- en horizonbepalingen

4.1. Algemeen

Regelmatig bestaat in de praktijk behoefte om eerst enige ervaring op te doen met een bepaalde regeling, alvorens deze definitief in te passen in het bestaande rechtssysteem. Dat kan door middel van experimenten. Het legaliteitsbeginsel vereist daarvoor wel een rechtsgrondslag in de wet;728 daartoe dient een wettelijke experimenteerbepaling. Daarmee kan in een lagere regeling bij wijze van experiment worden afgeweken van een hogere regeling. De mogelijkheid daartoe wordt onderkend in Aanwijzing 10a Ar. Aan

722 Nelen, H. F. Leeuw en S. Bogaerts (2010). Antiterrorismebeleid en evaluatieonderzoek. Framework, toepassingen en voorbeelden. Boom: Den Haag.

723 Commissiemededeling. The EU Counter-Terrrorism Policy: main achievements and future challenges. SEC(2010)911.

724 Uitvoering geschiedt door de NCTb in samenwerking met het WODC en een extern onderzoekbureau (PWC) almede een universiteit (Radboud), vgl. Kamerstukken II 2009/10 29754, nr. 180.

725 Kamerstukken II 2010/11, 29754, nr. 199.

726 Behalve Kamerlid Pechtold, o.a. ook C.P.M. Cleiren (2006), Aanwijzingen voor de wetgeving bij veiligheidsvraagstukken en terrorismewetgeving. Grenzen aan de dynamische wisselwerking tussen het materiële en formele strafrecht’, in: W. Huisman, L.M. Moerings en G. Suurmond (red.), Veiligheid en recht: Nieuwe doelwitten en strategieën, Den Haag: Boom, 175-192 (i.h.b. 183, 189); Rathenau Instituut (2007). Van privacyparadijs naar controlestaat? Misdaad- en terreurbestrijding in Nederland aan het begin van de 21e eeuw. Den Haag: Rathenau Instituut. Meer indirect in het kader van samenhang en overlap van maatregelen: Commissie Suyver (o.c. 2009), 44-56, 89.

727 Een Hofzaak waarin de invloed van cumulatie van maatregelen op de vrijheid van een individu wel enigszins concreet is gemaakt betreft bv. EHRM 6 november 1980, Guzzardi t. Italië, om duidelijk te maken dat vrijheidsbeperking vanwege een cumulatie van (bijkomende) maatregelen kan overgaan in vrijheidsontneming.

het gebruik ervan zijn vijf voorwaarden gekoppeld. Twee daarvan zijn opgenomen in Ar 10b. De eerste daarvan is dat de hogere regeling de maximale geldigheidsduur van de experimentele regelingen of experimenten moet bepalen. Een experimenteerbepaling is dan ook een specifieke vorm van tijdelijke wetgeving (Ar 181-183). De onderkenning van de wenselijkheid of noodzaak tot experimenteerregelingen is een voortvloeisel uit eerdere advisering door de Raad van State en kabinetsoordeelsvorming erover.729 Hoewel ook in het kader van antiterrorismewetgeving regelmatig wordt gesproken over experimenteerbepalingen, zijn deze daarbij feitelijk en juridisch niet aan de orde. Dat sluit aan bij het uitgangspunt dat experimenten niet mogen leiden tot afwijking of beperking van grondrechten,730 waarvan in het kader van antiterrorisme toch al snel sprake is.

In het kader van antiterrorismewetgeving is meer relevant de zogenoemde horizonbepaling, in haar zuiverste vorm een vervalbepaling met een moment van overweging. In Nederland opperde reeds de bijzondere Commissie Vraagpunten (Commissie Deetman) de mogelijkheid van het gebruik van (evaluatie– en) horizonbepalingen in het kader van haar aanbeveling om in beginsel altijd over te gaan tot systematische wetsevaluatie.731 Het concept is overgenomen van de Amerikaanse praktijk van sunset-legislation in het kader van deregulering en later vooral ook bekend geworden van bijvoorbeeld de USA Patriot Act.732 In Nederland staat het onderzoek naar de mogelijkheden van horizonwetgeving en het gebruik ervan veelal in het teken van deregulering.733734 Ondanks alle ambivalentie omtrent het effect van horizonbepalingen op de regeldruk, vervult zij in politiek opzicht evenwel een nuttige functie:

”in de parlementaire praktijk speelt zij op zijn minst een retorische rol, draagt zij bij in de discussie over de noodzaak van een blijvende regeling of niet. Zij wordt ingezet bij twijfels aan een regeling en kan leiden tot experimenteer- of evaluatiebepalingen dan wel de toezegging te evalueren.”735

Dit is bijvoorbeeld het geval geweest bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel OM-afdoening,736 maar is zeker ook relevant in het kader van de antiterrorismewetgeving, zoals hierna onder 4.2. aan de orde zal komen. Dat

729 Advies W03.00.0056/I, Bijvoegsel Staatscourant 10 oktober 2000, 196. Zie ook Kamerstukken II 1998/99, 26200 VI, nr. 61.

730 Overigens niet vastgelegd in de voorwaarden van de Ar 10a-b, maar volgend uit de beperkingsystematiek van grondrechten en ook onderkend in bovengenoemde advisering door de Raad van State.

731 Kamerstukken II 1992/92, 22032, nr. 27, p. 2.

732 Vgl. ook het pleidooi hiertoe van M. Ignatieff, The lesser Evil. Political ethics in an age of terror. Princeton: PUP, 2004.

733 Zie bijvoorbeeld in positieve zin: Zenc, in opdracht van Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) (2010), Horizonwetgeving dichterbij. Onderzoek naar horizonwetgeving en regeldrukvermindering voor bedrijven. Meer sceptisch en ambivalent: S. Bulut en G.-J. Veerman (2010), o.c,. Zie voorts: Ph. Eijlander, R. van Gestel (2006), Horizonwetgeving: effectief middel in de strijd tegen toenemende regeldruk? Den Haag: BZK.

734 In dit kader is gepleit voor vaker gebruik, behoedzaamheid en de instelling van een wetgevingskamer die een rol zou kunnen vervullen bij de beoordeling van de noodzaak van het opnemen van een horizonbepaling en bij het verrichten van onderzoek in het kader van eventuele verlenging van de tijdsduur, zie Ph. Eijlander en R. van Gestel (2006), o.c. p. 46.

735 Bulut, S., en G.-J. Veerman (2010), o.c., p. 56.

736 Kamerstukken II 2004/05, 29849, nr. 29 (amendement Van der Laan). Het amendement is niet aanvaard; wel kent de wet een evaluatiebepaling.

Realisering van grondrechten

horizonbepalingen overigens wel degelijk een plaats toebedeeld krijgen in het kader van veiligheid gerelateerde wetgeving blijkt ook uit het regeerakkoord en het gedoogakkoord van het minderheidskabinet VVD-CDA met gedoogsteun van de PVV uit 2010. Het veiligheidshoofdstuk daarvan vermeldt de volgende passage met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens en informatieveiligheid in algemene zin:

“De informatieveiligheid en bescherming van persoonsgegevens worden verbeterd. Voorgenomen maatregelen inzake opslag, koppeling en verwerking van persoonsgegevens worden zoveel mogelijk voorzien van een horizonbepaling en bij de voorbereiding nadrukkelijk getoetst aan effectiviteit.”737

Eerder was de regering al van oordeel dat het goed was om in het kader van de beoordeling van nieuwe EU-regelgeving bijzondere aandacht te besteden aan de wenselijkheid van evaluatie- en horizonbepalingen in die regelgeving, mede naar aanleiding van een motie Van der Laan en Van Baalen.738 In dit licht is opvallend dat voormeld Actal-onderzoek gebrek aan draagvlak constateert bij ambtenaren en politiek voor het toepassen van horizonwetgeving. Meer voorstelbaar is dat echter weer als we kijken naar de afzonderlijke maatregelen.

3.4. Afzonderlijke maatregelen

De wenselijkheid tot opneming van een horizonbepaling in antiterrorismewetgeving is verschillende keren aan de orde geweest in de Tweede Kamer. Zowel bij de behandeling van het wetsvoorstel Afgeschermde getuigen (2006) als van het wetsvoorstel Verruiming opsporing en vervolging van terroristische misdrijven (2006). Toenmalig minister Donner (Justitie) wijst erop dat een dergelijke bepaling slechts in de rede ligt wanneer wordt voorzien dat de verschijnselen die tot indiening van het wetsvoorstel hebben geleid van snelvoorbijgaande aard zijn. ‘Dat is bij internationaal terrorisme helaas niet het geval’, aldus de minister destijds.739 Opneming van een horizonbepaling krijgt brede steun in de Eerste Kamer, maar de minister (toen inmiddels de heer Hirsch Ballin) volhardt in de opstelling van zijn ambtvoorganger.740

Het eerste en enige antiterrorismewetsvoorstel waarin een horizonbepaling zijn beslag krijgt is het wetsvoorstel bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid.741 Dit gebeurt middels het amendement-Anker en Wolfsen, nadat een wat strenger geformuleerd amendement-Pechtold terzake was afgewezen.742 De bepaling houdt in dat de wet na vijf jaar moet worden verlengd bij koninklijk besluit, opdat de wet anders vervalt.743 Ook de Raad van State had al tot opneming van een horizonbepaling geadviseerd, die erin voorziet dat de wet komt te vervallen indien niet elk der Kamers van de Staten-Generaal744 met verlenging heeft ingestemd uiterlijk vijf jaar nadat de wet in werking is

737 Regeerakkoord, p. 42 en gedoogakkoord, p. 14.

738 Zie ook kabinetsbrief nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de EU, Kamerstukken II 2006/07, 22 112, nr. 539, 4.

739 Kamerstukken II 2005/06, 30164, nr. 3, 4. 740 Kamerstukken II 2006/07, 30 164, D, 4.

741 Kamerstukken II 2006/07, 30 566.

742 Kamerstukken II 2006/07, 30 566, nr. 8 (motie Pechtold).

743 Kamerstukken II 2006/07, 30 566, nr. 13 (motie Anker en Wolfsen).

744 In plaats van voor instemming door de Kamers te kiezen, zou ook voor instemming bij wet kunnen worden gekozen.

getreden of nadat zij laatstelijk hun instemming hebben gegeven.745 Daarmee wordt niet alleen voorkomen dat de bijzondere bevoegdheden zonder grond zouden blijven voortbestaan, maar wordt ook bereikt dat de Kamers zich periodiek rekenschap geven van de noodzaak en de proportionaliteit van het voortbestaan van de wet in het licht van de dan aanwezige omstandigheden, aldus de Raad. De regering gaf in reactie daarop aan het voorstel niet over te nemen, eveneens om redenen van duurzaamheid van de aan het wetsvoorstel ten grondslagliggende verschijnselen en de (duurzame) systematiek en samenhang van de (antiterrorisme)wetgeving; een horizonbepaling zou een ‘novum’ vormen in het geheel van de antiterrorismewetgeving.746 Zoals vermeld heeft de regering het wetsvoorstel inmiddels ingetrokken, nadat de Eerste Kamer grote bezwaren bij het voorstel had geuit en het voorstel ook bij de commissie-(post)Suyver op weinig enthousiasme kon rekenen. Dit betekent dat thans geen enkele Nederlandse antiterrorismewet een horizonbepaling kent. Hieruit kan echter niet worden afgeleid – zo blijkt uit het voorgaande - dat een dergelijke bepaling nooit wenselijk of politiek haalbaar zou zijn bij antiterrorismewetgeving. Er blijken wel degelijk goede redenen om daartoe over te gaan; reden voor intrekking van het voorstel was zij bepaald niet.