“De Nederlandse regering hecht grote waarde aan een effectief toezicht op de naleving van mensenrechten binnen de Unie, alsmede de preventie van schendingen daarvan. De eerbiediging van mensenrechten en fundamentele vrijheden is niet alleen een belangrijk criterium voor toetreding tot de Unie; het is zaak dat de mensenrechten en fundamentele vrijheden Uniebreed gewaarborgd blijven. Bovendien vergroot een effectief toezicht op de naleving van de mensenrechten binnen de Unie de geloofwaardigheid van het externe mensenrechtenbeleid van de Unie.”
Aldus introduceerde de Nederlandse regering in haar brief van 22 december 2004 aan de Tweede Kamer haar eerste algemene standpunt op het hiervoor genoemde consultatiedocument van de Commissie.429 De regering beoordeelt het voorstel als positief, ‘mits geen sprake zal zijn van een onnodige overlap tussen de taken van het nieuwe Grondrechtenbureau en die van de Raad van Europa op het gebied van
425 Verordening (EG) nr. 1922/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 tot oprichting van een Europees Instituut voor gendergelijkheid, in werking getreden 19 januari 2007, PB L 403 van 30.12.2006, p. 9-17. Zie voor Nederlands eerste standpuntbepaling het BNC-fiche van 20 april 2005, Kamerstukken II 2004/05, 22 112, nr. 370, fiche 5.
426 COM(2005) 122 van 06.04.2005. Het budget bedraagt € 93,8 mln. voor de periode 2007-2013.
427 [Zie infra noot 57].
428 Protocol nr. 7 sluit de rechterlijke toepassing van het Handvest in het VK en Polen echter uit. Barents merkt hierover op: ‘Dit protocol vormt een inbreuk op het universele en ondeelbare karakter van grondrechten en bevestigt dat in het politieke krachtenveld van de Unie zelfs essentiële rechtsgoederen voor paardenhandel in aanmerking komen.’, R. Barents, Het Verdrag van Lissabon. Achtergronden en commentaar, Deventer 2008, p. 513-514.
mensenrechten’. Met deze voorwaarde sluit zij zich aan bij de aandacht voor de voorkoming van deze overlap vanuit het parlement, in het bijzonder de Kamerleden Timmermans en Van der Linden. De regering ziet de oprichting van het Grondrechtenbureau echter ook als kans om concreet invulling te geven aan de veelvuldig geuite wens van het verwezenlijken van de noodzakelijke synergie tussen beide organisaties. Daarnaast memoreert de regering dat het parlement ook heeft aangegeven belang te hechten aan een effectief toezicht op de naleving van de mensenrechten binnen de Unie. Zij verwijst daarvoor naar een motie-Dittrich e.a. van 2 oktober 2003 waarin de regering was gevraagd te onderzoeken of er mogelijkheden zouden zijn een systeem van peer review voor grondrechten in de Unie in te voeren,430 alsmede op een motie-Van der Laan van 10 november 2004 die opnieuw de regering oproept zich in te spannen voor ‘de ontwikkeling van een effectief mechanisme, zodat het agentschap beter functioneert en ook een echte bijdrage kan leveren aan het bevorderen van mensenrechten binnen de Europese Unie en na te gaan op welke wijze een aparte eurocommissaris voor mensenrechten deze taak verder kan versterken.’431 De regering steunt de benadering van de Commissie om het geografische werkterrein van het bureau te beperken tot toezicht op grondrechten binnen de Unie en toont zich voorstander van een ruime formulering van het inhoudelijke werkterrein van het bureau. Omdat artikel 7 VEU een ruime formulering bevat en bovendien in de mogelijkheid – zij het in het uiterste geval – van sancties voorziet, zou dit artikel als uitgangspunt moeten worden genomen, aldus de regering, die vervolgt:
“Van belang (…) is dat het bureau zich op basis van de beschikbare data een objectief oordeel kan vormen. Daarvoor is het belangrijk dat het bureau onafhankelijk kan opereren. De formulering van adviezen door het Grondrechtenbureau mag naar het oordeel van Nederland echter geen eindstation zijn. Voor een effectief toezicht op de naleving van de grondrechten in de Unie is een vervolgtraject noodzakelijk. Juist in een dergelijk vervolgtraject zou een systeem van «peer review» voor grondrechten in de Unie zijn plaats moeten kunnen vinden. Nederland acht het daarom van belang dat de door het Grondrechtenbureau opgestelde (onafhankelijke) adviezen besproken worden binnen de Unie, bij voorkeur in de Raad. Op deze wijze wordt een mechanisme van morele druk op lidstaten ingebouwd dat naar verwachting sneller en meer effect zal sorteren dan de bestaande mensenrechtenmechanismen. Grondrechtschendingen zouden daarmee vroegtijdig gesignaleerd en besproken kunnen worden, waardoor in een vroeg stadium kan worden ingegrepen. Daarbij is het wederom van belang dat het Grondrechtenbureau zich bij het verzamelen en analyseren van data niet slechts concentreert op ernstige en voortdurende grondrechtschendingen, maar tevens – in navolging van de mechanismen van artikel 7 VEU – op dreigende schendingen.”
430 Kamerstukken II 2003/04, 29 201, nr.8 (motie-Dittrich e.a; ondersteund door o.a. CDA, VVD, D66 en PvdA) en Kamerstukken II 2003/04, 29 201, nr. 10 (regeringsnotitie van 5 juli 2004 inzake de mogelijkheden voor een systeem van peer review voor grondrechten in de Europese Unie). In deze notitie geeft het toenmalige kabinet aan positief te staan tegenover genoemde motie-Dittrich e.a. en dat het Agentschap mensenrechten daarin een rol kan spelen; voor precieze standpuntbepaling daarover moet het voorstel voor dat Agentschap worden bezien. Peer review betreft een mechanisme van onderling toezicht zonder rechtens afdwingbare instrumenten waar in de praktijk evenwel een aanzienlijke (politieke) druk vanuit kan gaan om verbeteringen tot stand te brengen.
Ondertussen is het consultatiedocument ook aan de orde geweest in de vergaderingen van 14 en 21 december 2004 van de commissies voor Buitenlandse Zaken en Europese Samenwerkingsorganisaties van de Eerste Kamer. Naar aanleiding daarvan vragen de commissies de regering spoedig een reactie op een aantal punten van zorg: de core
business van de Raad van Europa en het belang van de aandacht voor bestrijding van
racisme en xenofobie. Per brief van 1 februari 2005 benadrukt de regering daarop opnieuw dat zij sterk belang hecht aan de onafhankelijkheid van het Bureau en dat overlap met activiteiten van -in het bijzonder- de Raad van Europa moet worden voorkomen; racisme en vreemdelingenhaat zullen een prioritaire plaats moeten innemen in het mandaat van het Grondrechtenbureau.432
3.1. Regeringsstandpunt op Commissievoorstel
Op 16 september 2005 brengt de regering haar standpunt uit op het dan inmiddels verschenen voorstel van de Europese Commissie.433 Zij beoordeelt het voorstel positief, zowel wat betreft de subsidiariteit als proportionaliteit. Kritisch is zij ten aanzien van het hoge budget, terughoudend met haar oordeel over de toegevoegde waarde ervan ten opzichte van bestaande mechanismen, zoals die van de Raad van Europa. Voorwaarde voor toegevoegde waarde is dat mandaat en taken van het Grondrechtenagentschap duidelijk en limitatief worden omschreven, aldus de regering. Verkort weergegeven staat de regering voor:
een in beginsel zo breed mogelijk inhoudelijk mandaat (naleving alle grondrechten) waarbij prioriteitstelling van belang is, evenals het voorgestelde meerjarenprogramma (racisme en vreemdelingenhaat zullen er in ieder geval toe behoren);
beperking van het inhoudelijk mandaat in zoverre het Grondrechtenagentschap alleen taken verwerft ten aanzien van de naleving van grondrechten door de Gemeenschap, haar instellingen en de lidstaten voor zover er sprake is van de uitvoering van gemeenschapsrecht. Dit om ‘complementariteit ten opzichte van andere organisaties te bereiken en te voorkomen dat er financiële en effectiviteitproblemen volgen wegens het anders aanzienlijk toenemende (potentiële) werkterrein’;
beperking van het geografische werkterrein van het Grondrechtenagentschap tot de Unie ter vermijding van dubbelwerk en ten gunste van de effectiviteit van het Agentschap. Nederland zal ‘zich blijven verzetten tegen de door de Commissie voorgestelde uitbreiding ten aanzien van kandidaat-lidstaten en andere derde landen’;
een relatief beperkte taakomschrijving, omdat daarmee bestaande leemten in kennisontwikkeling en -gebruik worden gedicht en zo niet meer wordt gedaan dan nodig is voor de verwezenlijking van het te bereiken doel. Om deze reden en gelet op ‘de voorgestane relatieve beperking van de reikwijdte van het inhoudelijke mandaat’ geeft de regering aan geen specifieke taak voor het Agentschap (meer) weggelegd te zien in het kader van artikel 7 VEU, hoewel het
432 Kamerstukken I 2004/05, 22 112, D.
433 Kamerstukken II 22 112, nr. 392, fiche 1 (brief van 16 september 2005). De regeringsreactie van 13 september 2005 op een brief van de commissies van de EK van 14 juli 2005 inzake de oprichting van een Bureau voor de Grondrechten was gelijkluidend; Kamerstukken I 2005/06, 22 112, K.
de Raad ‘te allen tijde vrij staat om hiertoe rapporten van het Agentschap te benutten.’
Voor wat betreft de follow-up geeft de regering aan dat de meeste lidstaten hiervan geen voorstander blijken. Wel ziet de regering reden om zich te blijven inzetten op de mogelijkheid van bespreking van de door het Grondrechtenagentschap op te stellen rapporten op Raadsniveau en binnen het EP, te meer nu het voorstel niet voorziet in een systeem van «peer review». Voor wat betreft zijn standpuntbepaling over de structuur,
organisatie en onafhankelijkheid van het Grondrechtenagentschap betrekt Nederland
zijn standpunt in de discussie over Europese agentschappen in het algemeen, gevoerd op basis van het Commissievoorstel voor een Interinstitutioneel Akkoord.434 Van primair belang daarbij blijkt voor de regering te zijn de waarborging van de onafhankelijkheid van het Grondrechtenagentschap. De verordening zou daarom expliciet(er) moeten bepalen dat de leden van de raad van bestuur en het dagelijks bestuur almede de directeur niet tevens vertegenwoordiger van een lidstaat of instelling (zoals Commissie of Europees Parlement) mogen zijn. Voorts dient niet alleen het jaarlijkse werkprogramma maar ook het meerjarenprogramma te worden vastgesteld door de raad van bestuur en niet door de Commissie, aldus de regering. De Commissiebenadering van het Grondrechtenagentschap als «een netwerk van netwerken», waarbij het volgens het voorstel (bestaande) netwerken en (overheids)organisaties zal opzetten en met elkaar in verbinding zal brengen, acht de regering juist.
3.2. De motie-Dees e.a.
Op 15 november 2005 voeren de vaste commissie voor Europese Samenwerkingsorganisaties en de bijzondere commissie voor de JBZ-Raad van de Eerste Kamer overleg met minister Bot van Buitenlandse Zaken en minister Pechtold voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties over de regeringsreactie op hun brief van 14 juli 2005.435 Hoewel er inhoudelijk voldoende punten voor overeenstemming lijken te zijn, wordt het een venijnig overleg met enkele opvallende argumenten vanuit de senaat: ‘Voor de heer Jurgens is de arrogantie van de Europese Unie ten opzichte van de andere Europeanen een nog belangrijker reden om tegen het agentschap te zijn dan de doublure, maar beide elementen spelen een rol’, en VVD-senator Broekers-Knol: ‘De staat van de grondrechten in Europa is niet zo zorgelijk als het nu lijkt.’436 Op 2 december 2005 zendt voorzitter Van der Linden van de vaste commissie voor Europese Samenwerkingsorganisaties mede namens de bijzondere commissie voor de JBZ-Raad een zeer kritische brief aan minister Pechtold.437 Daarin geeft hij aan dat de Eerste Kamer niet alleen staat in zijn bezwaren tegen het EU-Grondrechtenagentschap, maar deze te delen met parlementen van andere Europese lidstaten.438 De commissies ‘betreuren’ het dat uit hun informatie-uitwisseling met deze andere parlementen ‘een ander beeld (inhoudelijk en betreffende het krachtenveld) naar voren was gekomen’ dan
434 COM(2005)59.
435 Kamerstukken I 2005/06, 22 112, L. Zie voor de regeringsreactie van 13 september 2005, [supra noot 29; Kamerstukken I 2005/06, 22 112, K.].
436 [Supra noot 31; zie vorige noot], p. 9-10.
437 Kamerstukken I 2005/06, 22 112, P.
438 Interessant in dit opzicht is het uitgebreide rapport ‘Human rights protection in Europe: the Fundamental Rights Agency. Report with evidence.’ van de Britse House of Lords (EU Committee) van 4 april 2006.
door de ministers was geschetst in het mondeling overleg en vragen de ministers om een reactie en ’een adequate weergave van het Europese krachtenveld met betrekking tot het voorstel’ te geven. Daarnaast verzoekt hij de regering ‘dringend op dit moment niet in te stemmen met concrete voorstellen gelet op de bezwaren die bestaan in de Eerste Kamer en bij de ontwerpverordening een voorbehoud te plaatsen betreffende de instemming van de Eerste Kamer.’ Gelet op het unanimiteitsvereiste bij de totstandkoming van de verordening wensen de commissies naar analogie van het instemmingsrecht op JBZ-terrein, dat de ministers ‘alvorens hun medewerking te verlenen aan de totstandkoming van de verordening deze ter instemming voor te leggen aan Eerste en Tweede Kamer.’
De betrokken ministers reageren per brief van 3 maart 2006.439 Zij ontkennen beargumenteerd dat sprake zou zijn van een verschillend beeld over het krachtenveld en geven aan wat een –toen recente -navraag heeft opgeleverd en concluderen daaruit dat het beeld nog steeds overwegend positief is. Voorts blijkt de regering uit een bijeenkomst van de Commissie voor Burgerlijke Vrijheden van 22 februari 2006 dat ook het Europees Parlement overwegend positief is over de oprichting van het Agentschap. Ook gezien resolutie 1427 (2005) van de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa en een brief van 11 januari 2006 van de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa, kan volgens de regering in beginsel worden geconcludeerd dat men niet tegen het Agentschap is. De zorgen van de EK worden niettemin gedeeld, reden waarom de regering aangeeft in haar standpunt om te komen tot een beperkt mandaat te volharden, een onderneming waarin zij niet alleen staat. Het parlementair voorbehoud blijft gehandhaafd wat betreft het voorstel voor het kaderbesluit tot uitbreiding van de taken van het Agentschap tot activiteiten van Titel VI van het EU-Verdrag. Dit ligt anders voor wat betreft het voorstel voor de verordening dat gebaseerd is op artikel 308 van het EG-Verdrag, ‘omdat het parlementair instemmingsrecht blijkens de Goedkeuringswet van het Verdrag van Nice daarop niet van toepassing is.’ Dit neemt niet weg dat de regering in zijn standpuntbepaling ‘terdege rekening houdt met de positie van het parlement over dit onderwerp.’
De briefwisseling en het verslag van het mondeling overleg van 15 november 2005 zijn aanleiding voor een uitvoerig plenair debat op 7 maart 2006 waarop het blad Binnenlands Bestuur al even vooruitblikte en aankondigde dat VVD-senator Dick Dees dan 'de fundamentele bezwaren' van de hele Eerste Kamer tegen het voorstel onder woorden zou brengen. Volgens PvdA-senator Erik Jurgens dreigt het bureau het 'voortreffelijke werk van de Raad van Europa als expertisecentrum voor de mensenrechten in de wielen te rijden. Dat is lichtelijk arrogant'.440 En ja, de Eerste Kamer neemt een motie-Dees c.s. aan, ondertekend door alle fracties. Daarin wordt de regering uitgenodigd ‘niet in te stemmen met deze verordening (tot oprichting van een agentschap van de EU voor de grondrechten) in haar huidige vorm.’441
3.3. Vervolgoverleg en Europese besluitvorming
Vervolgens vindt wederom een schriftelijk overleg plaats waarin de regering ditmaal desgevraagd haar visie geeft op aanbeveling 1744 (2006) van de Parlementaire
439 Kamerstukken I 2005/06, 22 112, P.
440 K. van Houdt, ‘Senaat tegen grondrechtenbureau EU’, Binnenlands Bestuur, Jaargang: 2006, afl. 07, p. 21. Zie voor het debat zelf: Handelingen EK 2005/06, nr. 20, 943-958.
Assemblee van de Raad van Europa van 13 april 2006 over het Grondrechtenagentschap; het rapport Juncker over de relatie tussen de EU en de Raad van Europa is leidend geweest voor de regering en zij blijft zich ervoor inzetten ‘dat de Raad van Europa zoveel mogelijk institutioneel ingebed wordt in het Agentschap.442 Tijdens een algemeen overleg in de Tweede Kamer op 8 juni 2006 wordt het onderwerp kort aangesneden met het oog op de Raad voor Algemene Zaken en Externe Betrekkingen (RAZEB) van 12 en 13 juni 2006. Minister Bot zegt toe dat ‘het rapport Juncker (…) tot op de letter (zal) worden gevolgd. Er zal scherp worden gelet op alle eisen die in het Nederlandse parlement zijn besproken.’443 In de RAZEB van 12 juni 2006 stelt de voorzitter echter slechts vast dat ‘er nog geen overeenstemming was onder lidstaten over de modaliteiten voor oprichting van dit Agentschap en verwees het onderwerp terug naar ambtelijk overleg.’444 Tijdens de Europese Raad van 15 en 16 juni 2006 komt het onderwerp amper ter vergadering. Wel roepen de conclusies op tot spoedige afronding van de onderhandelingen en wordt verwoord dat op een aantal essentiële onderdelen nog verdere discussie in Raadskader nodig is, alsmede tussen regeringen en parlementen.445 De betrokken ministers laten de Staten-Generaal nogmaals weten dat ‘hoewel Nederland voorstander is van het Agentschap, (…) er op onderdelen zorg en kritiek (is). Die richt zich met name op het voorkomen van overlap met het werk van de Raad van Europa en het geografische mandaat van het Agentschap.’446
Na enige correspondentie houden de commissie voor Europese Samenwerkingsorganisaties en de bijzondere commissie voor de JBZ-Raad in de avond van 4 december 2006 een mondeling overleg met minister Bot van Buitenlandse Zaken over de oprichting van het EU-Grondrechtenagentschap,447 volop beseffend dat op 4 en 5 december ook de JBZ-Raad in Brussel plaatsvindt, alwaar een eindcompromis en de hierna in paragraaf 4 te bespreken verklaringen ter tafel liggen. Ondertussen heeft Minister van Justitie Hirsch Ballin daar namens Nederland als enige aangegeven nog niet te kunnen instemmen met het compromis vanwege het debat dat die avond in de Eerste Kamer plaatsvindt. Nadat aan de zijde van zowel de regering als de Eerste Kamer diepe irritaties zijn uitgesproken, houdt de Kamer zijn ‘instemming’ nog aan tot de volgende dag.448 In de woorden van voorzitter Engels:
‘Wij hebben vastgesteld dat er over de verklaring verschil van opvatting is. De minister heeft daarover een heldere opvatting, maar de meerderheid van de commissie heeft op dit moment een andere opvatting. Wij moeten echter niet vanwege een agendaprobleem de zaak onnodig laten escaleren. Dat zou ik betreuren. De minister zal begrijpen dat wij niet morgenochtend plotseling
442 Kamerstukken I 2005/06, 22112, T. Rapport van minister-president Juncker van Luxemburg ‘Council of Europe-European Union: A sole ambition for the European Union’. Zie voor de kabinetsreactie van 12 februari 2007 daarop: Kamerstukken II 2006/07, 30802, nr. 10 (i.h.b. p. 6-7 inzake specifiek het Agentschap).
443 Kamerstukken II 2005/06, 21 501-02, nr. 694.
444 Kamerstukken II 2005/06, 21 501-02, nr. 691, p. 2-3.
445 Kamerstukken II 2005/06, 21 501-20, nr. 321, p. 5. Zie ook Kamerstukken II 2005/06, 21 501-20, nr. 318, p. 3; geannoteerde agenda van 13 juni 2006, waarin minister Bot aangeeft niet te verwachten dat het onderwerp aan de orde komt, omdat over een aantal hoofdpunten, zoals het geografisch mandaat, nog geen overeenstemming bestaat.
446 Kamerstukken I en II 2006/07, 29 490, BJ en nr. 430, agendapunt 12 (p. 13); geannoteerde agenda van 19 september 2006 voor de JBZ-Raad van 5 en 6 oktober 2006.
447 Kamerstukken I 2006/07, 22 112, AB.
plenair kunnen gaan vergaderen. Een plenaire vergadering lijkt mij wel nodig om tot een goede afhechting te komen. Dat kan van belang zijn voor dit dossier. Misschien kan de minister bewerkstelligen dat de JBZ-Raad niet morgen bij de lunch ophoudt.’
Op 5 december 2006 stemt Nederland uiteindelijk in met het eindcompromis, onder aflegging van een Verklaring zoals die in de hierna volgende paragraaf 4.3. wordt besproken. Op 15 februari 2007 neemt de JBZ-Raad de oprichtingsverordening formeel aan.