2.1. Aanleiding
Nationale actieplannen mensenrechten vinden hun oorsprong in de Wereldconferentie Mensenrechten van 1993 en de daaruit voortvloeiende Weense Verklaring en het bijhorende Actieprogramma. Daarin beveelt de Wereldconferentie aan dat ‘each State
consider the desirability of drawing up a national action plan identifying steps whereby that State would improve the promotion and protection of human rights’.542 In 2002 publiceerde de VN Hoge Commissaris voor de Mensenrechten een Handboek Nationale Actieplannen Mensenrechten.543 Voorts bracht in 2009 de Commissaris voor de Rechten van de Mens van de Raad van Europa een aanbeveling uit over systematisch werk om mensenrechten op nationaal niveau te implementeren.544 Ook werden concrete tot Nederland gerichte aanbevelingen gedaan om een dergelijk actieplan op te stellen. Deze waren afkomstig van het VN-Mensenrechtencomité in het kader van de Universal
Periodic Review (UPR) in 2012,545 van enkele toezichthoudende comités bij de desbetreffende mensenrechtenverdragen,546 en van de Commissaris voor de Rechten van de Mens van de Raad van Europa in 2009.547 De Nederlandse regering gaf in reactie op Kamervragen over de aanbevelingen bij de UPR aan dat het nut en de toegevoegde waarde van een dergelijke nationaal actieplan zou worden onderzocht in het licht van de ontwikkeling van de werkrelatie met het College voor de Rechten van de Mens.548 Kort daarna bleek de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van het vers aangetreden kabinet Rutte I de meerwaarde te zien van een actieplan dat vervolgens werd toegezegd in de beleidsbrief Respect en recht voor iedereen van 14 juni 2013549 en in de kabinetsreactie op de jaarrapportage van het College voor de Rechten van de Mens.550 Daarin onderkende het College de meerwaarde van een actieplan van regeringszijde deed het de ondersteunende aanbeveling een dergelijk plan uit te brengen. Het kabinet presenteerde het Nationaal actieplan mensenrechten op 10 december 2013,551 internationale dag van de rechten van de mens.
542 Vienna Declaration and Programme of Action, Adopted by the World Conference on Human Rights in Vienna on 25 June, par. II, par. 71, ohchr.org/Documents/ProfessionalInterest/vienna.pdf.
543 Handbook on National Human Rights Plans of Action, 2002, ohchr.org/Documents/Publications/training10en.pdf.
544 Recommendation of the Commission for Human Rights on Systematic Work for implementing Human Rights at the National Level, 18 February 2009, CommDH(2009)3; Viewpoint 3, ‘Concrete ad comprehensive action plans are needed to ensure implementation of human rights’, 3 November 2008.
545 Kamerstukken II 2012/13, 26 150, nr. 127 (UPR-aanbevelingen 27-30).
546 VN Doc. E/C.12/NLD/CO4-5 van 9 december 2010, par. 7.
547 Report by the Commissioner for Human Rights on his Visit to the Netherlands 21-25 September 2008, COMDH(2009)2, 11 maart 2009, p. 41, Aanbeveling 6. Zie voor de kabinetsreactie erop: Kamerstukken II 2008/09, 31 700 V, nr. 95, p. 4 en 48-49.
548 Vgl. Tweede Kamer, 2012/13, Aanhangsel (antwoord op Kamervragen).
549 Kamerstukken II 2012/13, 32 735, nr. 78, p. 11.
550 Kamerstukken II 2012/13, 33 400 VII, nr. 83.
2.2. Doel en inhoud
Het Nederlandse nationaal actieplan mensenrechten zet uiteen op welke wijze het (toenmalig) kabinet invulling geeft aan zijn taak om de mensenrechten in Nederland te beschermen en te bevorderen, welke concrete doelstellingen en prioriteiten het daarbij stelt en de rol die andere organen en instellingen en burgers hebben bij de realisering van mensenrechten in Nederland. Daarmee werd beoogd ‘de implementatie van mensenrechten in Nederland meer systematisch te bewaken en te bevorderen’ en gevolg te geven aan voormelde aanbevelingen. Bij de totstandkoming van het actieplan zijn verschillende departementen, instellingen en non-gouvernementele organisaties betrokken geweest.
Het Actieplan beoogt inzicht te bieden in de veelomvattende taak van de staat, in het bijzonder in die van de regering, voor de handhaving en bevordering van mensenrechten in eigen land. Het actieplan maakt daartoe op hoofdlijnen inzichtelijk hoe de infrastructuur van mensenrechtenbescherming in Nederland eruit ziet en wat de rol van de overheid daarbij is. Daarnaast biedt het actieplan een overzicht van (soorten) maatregelen die in gang zijn gezet of ingezet worden om de mensrechten (beter) te beschermen in Nederland. Het Actieplan beoogt tevens, door voornoemd inzicht te bieden, onder andere een voorlichtende of informerende functie te hebben en een referentiepunt te vormen voor nationale, Europese en internationale beleidsontwikkeling en toezichthouders op het terrein van grondrechten en mensenrechten in Nederland. Nationaal onderscheidt het actieplan van de regering zich qua doel en functie van de jaarrapportage van het College.552 Internationaal kan het actieplan dienst doen als brondocument voor de afzonderlijke regeringsrapportages aan de toezichthoudende comités bij de mensenrechtenverdragen en de bijdragen voor het vierjaarlijkse mensenrechtenexamen bij de Verenigde Naties (Universal Periodic
Review). Het idee daarbij was dat daardoor de effectiviteit en samenhang van de diverse
rapportagecycli bevorderd kon worden en nationaal beleid en (internationale) verplichtingen zo meer zichtbaar en beter op elkaar konden worden afgestemd. Verder beoogde het actieplan, mede vanwege het totstandkomingproces, een platform te beiden
voor dialoog en monitoring. Dit zou de overheid een ‘extra mogelijkheid tot tijdige
interventie in de mensenrechtenbescherming (bieden) waar en wanneer dat nodig is of wordt vereist.’ Een platformfunctie houdt ook in dat het actieplan niet is afgerond met het uitbrengen ervan. Dialoog vindt plaats zowel internationaal in het kader van de rapportagecycli, als nationaal mogelijk in debat met de Tweede Kamer en met verschillende stakeholders zoals die uit het maatschappelijk middenveld en de verschillende adviesorganen.553
Het Nationaal actieplan beoogde niet uitputtend te zijn. Er is volgens het actieplan gekozen voor een beargumenteerde selectie van thema’s, waarbij is geput uit thema’s die (deels) aan de orde zijn gesteld in het regeerakkoord, de jaarrapportage 2012 van het College voor de Rechten van de Mens, de Universal Periodic Review, de jaarrapportage van het EU-Grondrechtenagentschap 2012, de aandachtspunten van de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa in het kader van het brede monitordebat en
552 Nationaal kan het actieplan een aanknopingspunt vormen voor onder andere het College voor de rechten van de mens om het nationaal mensenrechtenbeleid te monitoren, bijvoorbeeld middels zijn jaarrapportages. Ook volgens het Handboek nationale actieplannen van de VN en de aanbeveling van de Commissaris voor de rechten van de mens van de Raad van Europa ligt hierin bij uitstek een taak voor een onafhankelijk mensenrechteninstituut.
thema’s die zijn aangedragen door NGO’s en instellingen in de voorbereiding van dit Actieplan en/of die aansluiten bij de actualiteit. Het Actieplan is mede tot stand gekomen op basis van interdepartementaal overleg en consultatie van non-gouvernementele organisaties. Afzonderlijk overleg heeft plaats gevonden met het College voor de Rechten van de Mens, de Nationale ombudsman, de Kinderombudsman, Amnesty International Nederland en het Sociaal Cultureel Planbureau. Uit alle gesprekken kwam naar voren dat er een sterk draagvlak bestaat voor het – periodiek – uitbrengen van een Nationaal actieplan door de regering. Aandacht voor de uitgangspunten van het nationale beleid en de mensenrechteninfrastructuur werden van groot belang gevonden voor het eerste actieplan. Daaraan is in het actieplan gevolg gegeven. Verder is aandacht besteed aan de volgende onderwerpen. In een algemeen hoofdstuk wordt ingegaan op mensenrechten in een democratische rechtsstaat. Daarin wordt neergezet waarom mensenrechten nodig zijn, wat het belang ervan is, en welke uitgangspunten het kabinet hanteert voor zijn rol bij de realisering van mensenrechten. In een volgend hoofdstuk wordt het nationaal mensenrechtenbeleid en de infrastructuur daarvoor uiteengezet. Het hoofdstuk is opgehangen aan de meervoudige opdracht tot de ontwikkeling van mensenrechtenstandaarden, de naleving van mensenrechten en het toezicht op en de bevordering van de naleving van mensenrechten, steeds zowel op nationaal, internationaal en EU-niveau. Vervolgens is ingegaan op enkele bijzondere aandachtgebieden, namelijk mensenrechten op lokaal en regionaal niveau, dialoog met het maatschappelijk middenveld, ‘maatschappelijk verantwoord ondernemen’, en bevordering van kennis en bewustwording. In het laatste hoofdstuk van het actieplan volgen tot slot de specifieke beleidsthema’s waarbinnen het toenmalige kabinet mensenrechtelijke speerpunten formuleert: versterking van de mensenrechtelijke infrastructuur, aanpak van discriminatie, bescherming van privacy en persoonsgegevens, de aanpak van huiselijk geweld en die van kindermisbruik en mensenhandel.
3. Vervolg
Eind 2014 en ook tussentijds werd de Tweede Kamer door het kabinet geïnformeerd over de implementatie van het actieplan. In 2014 en 2015 vond een algemeen overleg over het actieplan plaats in de Tweede Kamer,554 de eerste algemene overleggen over de mensenrechtensituatie in Nederland in de parlementaire geschiedenis. Zowel de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als Kamerleden toonden zich daarbij soms onwennig, vanwege de (deels coördinerende) rol en taak van de minister van BZK en de breedte van het thema dat immers in potentie de gehele overheidsorganisatie betreft, ook al was daar in het actieplan enige focus in aangebracht. Een motie over de instelling van een interne mensenrechtenambassadeur werd ontraden en aangehouden.555 Na het tweevoudig overleg in de Tweede Kamer en de tussenrapportage in 2014556 is er weinig meer vernomen van het actieplan. Dat is opvallend in het licht van de rechtsplicht tot de realisering van grondrechten, zoals die
554 Kamerstukken II 2013/14, 33 826, nr. 2 (verslag van een AO, gehouden op 10 april 2014); Kamerstukken II 204/15, 33 826, nr. 12 (verslag van een AO, gehouden op 24 juni 2015).
555 Een vergelijkbare motie, ingediend door de fractie van de PvdA tijdens een VAO Discriminatie op 5 juli, werd verworpen tijdens de stemmingen van 6 juli 2017.
556 Kamerstukken II 2014/15, 33 826, nr. 7 (aanbieding tussenrapportage nationaal actieplan mensenrechten en kabinetsreactie op de jaarrapportage 2013 van het College voor de rechten van de mens).
in hoofdstuk 1 aan de orde is geweest. Een algemeen actieplan is in potentie bij uitstek het instrument voor de uitvoerende en controlerende macht om met elkaar na te gaan of voornoemde rechtsplicht voldoende wordt nagekomen. Wel werd het door de regering vermeld in de vele internationale fora van de VN en de Raad van Europa. Daar kon de aanwezigheid van het actieplan, ondanks enkele aandachtspunten, op enthousiasme rekenen.557 Dat verbaast niet, nu het instrument juist zijn oorsprong kent in de internationale fora. Voor het vervolg behoeven nationale praktijk en verwachtingen van internationale organisaties en het maatschappelijk middenveld nog de nodige afstemming. Het zou daarbij een illusie zijn te veronderstellen dat er zonder nationaal actieplan geen sprake zou zijn van beleid ter realisering van de grondrechten. Er bestaan vele tientallen actieplannen ter realisering van de grondrechten, zij het op deelgebieden en niet altijd expliciet geplaatst in de sleutel daarvan. Die (on)zichtbaarheid is wel de crux. De kunst is de 1000-bloemige praktijk voort te laten bestaan, maar hen wel te identificeren, in onderling verband met elkaar te brengen en te presenteren en tot slot op te nemen in een beleidscyclus. Dat kan bijdragen aan een gestructureerde en gecontroleerde wijze van door de overheid zelf aangegane verplichtingen tot de realisering van grondrechten en mogelijk ook de doelstellingen zoals hiervoor genoemd in dit hoofdstuk en in hoofdstuk 3 helpen te realiseren. De weg daar naartoe lijkt vooral een organisatievraagstuk, dat een impuls kan krijgen door politiek draagvlak. Daarvan leek enige tijd slechts in beperkte mate sprake te zijn, gelet op zowel de politieke praktijk en de inhoud van de partijprogramma’s voor de verkiezingen van 15 maart 2017, waarin het actieplan of de totstandkoming van een nieuw actieplan geen vermelding kent. Des te opvallender is dat de nieuwe Tweede Kamer in juli 2017 de motie-Van den Hul aanvaardde, waarin onder andere is overwogen: ‘van mening van de reactie van de minister op de aanbevelingen in de UPR [2017] van voldoende belang is, mede met het oog op het bepalen van prioriteiten voor het nieuwe Nationaal Actieplan Mensenrechten, om hierover met de Kamer van gedachten te wisselen alvorens de reactie instuurt aan de VN.’558 Hieruit moet worden afgeleid dat (ook) de volksvertegenwoordiging de totstandkoming van een nieuw actieplan ondersteunt. Het verdient aanbeveling deze ondersteuning te benutten en aldus te komen tot een effectief nieuw actieplan. Daarin kan de veelomvattendheid van de rechtsplicht van de overheid tot de realisering van grondrechten tot uitdrukking wordt gebracht waardoor controle kan plaatsvinden of de naleving van die rechtsplicht op schema ligt om zo nodig tot bijstelling van te ondernemen acties te komen.
557 Vgl. Bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 33 826, nr. 5 (rapport van de Commissaris voor de Rechten van de Mens van de Raad van Europa naar aanleiding van zijn bezoek aan Nederland van 20-22 mei 2014, en de kabinetsreactie daarop). In 2017 hebben de VN-Mensenrechtenraad in het kader van de universal periodic review en het VN-comité dat toezicht houdt op de naleving van het IVESCR aandacht gevraagd voor (voortzetting van) het actieplan. Daarnaast vond in 2017 in Straatsburg onder auspiciën van de Commissaris voor de rechten van de mens van de Raad van Europa voor de tweede maal een internationale expertbijeenkomst plaats over actieplannen mensenrechten.
558 Kamerstukken II 2016/17, 30 950, nr. 129. Voor de motie stemden de fracties van VVD, D66, CDA, GrL, PvdA, CU, PvdD, 50Plus en DENK (111 zetels), tegen PVV, SP, SGP en FvD (39 zetels).
DEEL II
Realisering van grondrechten