WBT op kabel

638. In deze paragraaf onderzoekt de ACM of toegang via WBT passend is. Bij WBT vindt toegang van de alternatieve aanbieder plaats door op een beperkt aantal netwerklocaties in te koppelen. De alternatieve aanbieder heeft dan minder controle over het toegangsnetwerk (in vergelijking met (virtueel) ontbundelde toegang), waardoor er minder mogelijkheden zijn voor productdifferentiatie. Ook met WBT kan een alternatieve aanbieder zich echter onderscheiden, bijvoorbeeld door het bieden van eigen snelheidsprofielen of het aanbieden van bepaalde randapparatuur. In vergelijking met (virtueel) ontbundelde toegang kan WBT worden afgenomen met beperktere investeringen, waardoor het voor een alternatieve aanbieder eerder economisch haalbaar is om toe te treden.

639. In België en Denemarken is al een aantal jaar ervaring opgedaan met een WBT-verplichting op het kabelnetwerk. Op basis van die regulering is Orange in 2016 toegetreden op de verschillende kabelnetwerken in België. In Denemarken is onder druk van regulering een commercieel wholesaleaanbod tot stand gekomen, op basis waarvan HIPER de eerste toetreder was.

Niveau van netwerktoegang

640. Een belangrijke keuze bij het opleggen van een WBT toegangsverplichting is het netwerkniveau waarop inkoppeling plaatsvindt door de toetreder. Zoals in randnummer 636 is beschreven is de CMTS-locatie hiervoor geen geschikte keuze, omdat de CMTS geen toekomstvaste locatie is en omdat het onwaarschijnlijk is dat daarvoor een positieve business case bestaat. Dit betekent dat interconnectie plaats dient te vinden op een hoger netwerkniveau, te weten de Regional Head-End [vertrouwelijk: ] locaties of de National

Head-End (twee locaties). Hier maakt de ACM een afweging tussen enerzijds het bevorderen van

concurrentie op infrastructuur en anderzijds de verwachte effectiviteit van de verplichting. De ACM constateert dat het verlenen van toegang tot de Regional Head-End hogere initiële kosten voor de toetreder met zich meebrengt omdat dient te worden uitgerold naar aanzienlijk meer netwerklocaties. Het lijkt de ACM waarschijnlijk dat tot het kabelnetwerk (ook) nieuwe partijen

willen toetreden die hun klantenbestand geheel (opnieuw) zullen moeten opbouwen. Voor dergelijke toetreders kan het een drempel vormen indien moet worden uitgerold naar [vertrouwelijk: ] netwerklocaties, terwijl die hoge initiële

netwerkinvesteringen nog niet kunnen worden terugverdiend met een significant klantenbestand. Vanuit de (twee) nationale netwerklocaties kunnen alternatieve aanbieders op basis van WBT een aanbod doen binnen het volledige dekkingsgebied van het VodafoneZiggo netwerk. In de mate waarin alternatieve aanbieders zich kunnen onderscheiden is er weinig verschil tussen toegang tot de Regional Head-End of de National Head-End. De ACM ziet toegang tot de

National Head-End locaties daarom als meer proportionele manier om toegang te geven tot het

netwerk van VodafoneZiggo.

641. Aangezien WBT via de National Head-End economisch en technisch een haalbare vorm van toegang is op het kabelnetwerk en toetreders naar het oordeel van de ACM nog voldoende mogelijkheden hebben om zich te onderscheiden, acht de ACM dit een geschikte invulling van de toegangsverplichting.

642. Op basis van bovenstaande is de ACM van oordeel dat WBT via de National Head-End een passende verplichting is.

Invulling van de toegangsverplichting

643. Op de retailmarkt voor (bundels) met internettoegang biedt VodafoneZiggo televisie, internettoegang en telefonie over zijn kabelnetwerk. De ACM is van mening dat alternatieve aanbieders in ieder geval een bundel bestaande uit internettoegang met televisie en/of telefonie aan moeten kunnen bieden, om te kunnen concurreren in de retailmarkt voor (bundels) met internettoegang. Het opleggen van een toegangsverplichting tot deze diensten op WBT-niveau is noodzakelijk omdat een toegangsvrager zonder deze diensten niet op een gelijkwaardige manier met VodafoneZiggo kan concurreren. Een uitgangspunt bij het opleggen van verplichtingen is daarom dat alternatieve aanbieders de mogelijkheid moeten hebben voor productdifferentiatie, binnen de grenzen van wat mogelijk is gegeven de technische architectuur van het kabelnetwerk. Productdifferentiatie stelt alternatieve aanbieders in staat niet alleen op prijs te concurreren, maar ook op de aard van het geleverde product.

644. Een belangrijk aspect voor productdifferentiatie is de mogelijkheid voor alternatieve aanbieders om eigen eindapparatuur (zoals: modems, decoders, en CI+-modules) te kunnen gebruiken. Met eigen eindapparatuur heeft een alternatieve aanbieder de mogelijkheid om te zorgen voor herkenbaarheid bij de klant en daarnaast de afhankelijkheid van VodafoneZiggo te verminderen. VodafoneZiggo dient alternatieve aanbieders daarom in staat te stellen eigen eindapparatuur te gebruiken. De mogelijkheid voor alternatieve aanbieders om eigen

eindapparatuur te gebruiken past daarnaast in het voorgenomen beleid van het Ministerie van EZK om vrije modem-/routerkeuze ook mogelijk te maken voor eindgebruikers.²⁵⁵ Volgens dit beleid dienen eindgebruikers een vrije keuze van randapparatuur te kunnen maken, mits deze randapparatuur voldoet aan de door de netwerkprovider vastgestelde specificaties.

255

Conclusie

645. De ACM concludeert dat een verplichting tot het leveren van een WBT-aanbod via de

National Head-End passend is om het potentiële mededingingsprobleem van toegangsweigering

te remediëren. Alternatieve aanbieders moeten via deze toegang in ieder geval een bundel bestaande uit internet met televisie en/of telefonie moeten kunnen aanbieden. Daarnaast dienen klanten van de alternatieve aanbieder de mogelijkheid te hebben om eigen randapparatuur te gebruiken.

646. In onderstaande subparagrafen volgt een verdere beschrijving en motivering van de toegangsverplichting voor de diensten televisie, internettoegang en telefonie.

6.9.2.1 Televisie

647. De dienst televisie omvat de kanalen (zenders) die via broadcasting vanaf een centraal punt worden gedistribueerd naar alle huishoudens die zijn aangesloten op het netwerk van VodafoneZiggo. Het huidige aanbod van VodafoneZiggo omvat zowel digitale als analoge televisie. VodafoneZiggo heeft aangekondigd analoge televisie in de komende twee tot drie jaren te zullen afschakelen.²⁵⁶

648. Bij de digitale kanalen wordt een onderscheid gemaakt tussen gecodeerde en

ongecodeerde kanalen. Gecodeerde kanalen kunnen alleen met behulp van een smartcard met de juiste autorisaties worden bekeken. Ongecodeerde kanalen kunnen door iedere abonnee worden ontvangen mits deze beschikt over een moderne televisie met digitale ontvanger. Analoge kanalen worden niet gecodeerd en kunnen in principe door iedere abonnee worden ontvangen.

649. VodafoneZiggo zendt op dit moment ongeveer 50 digitale televisiekanalen ongecodeerd uit²⁵⁷. Voor deze televisiekanalen betreft het in veel gevallen de lagere-resolutie variant (Standard Definition, ook wel SD) van een kanaal dat ook gecodeerd in hogere resolutie (High Definition, ook wel HD) wordt uitgezonden. Het ongecodeerde televisieaanbod omvat echter ook de HD varianten van de eigen kanalen van VodafoneZiggo, Ziggotv en ZiggoSport. Voor abonnees is het voordeel van ongecodeerde digitale kanalen dat deze zonder smartcard kunnen worden bekeken. VodafoneZiggo geeft aan dat dit vermoedelijk door enkele honderdduizenden

huishoudens wordt gedaan.²⁵⁸ VodafoneZiggo geeft daarbij ook aan dat dit aantal nog verder op kan lopen tot meer dan [vertrouwelijk: ], onder meer omdat als analoge televisie wordt afgeschakeld een deel van de ruim [vertrouwelijk: ] abonnees die nu nog analoge tv kijken zal overschakelen naar ongecodeerd digitaal.²⁵⁹

256

NRC (2017), Analoge tv gaat stoppen, VodafoneZiggo legt uit waarom, 16 december 2017.

257

http://www.ziggo.nl/televisie/zenderoverzicht, bezocht op 12 januari 2018.

258

Deze schatting werd gegeven door VodafoneZiggo op basis van een eigen inventarisatie, in een e-mail aan de ACM op 18 oktober 2017. Daarbij werd aangegeven dat het aantal moeilijk exact is vast te stellen omdat veel abonnees niet weten of ze digitaal of analoog kijken.

259

650. Alternatieve aanbieders zouden zelf kunnen zorgen voor distributie van televisiekanalen door deze in te koppelen op het netwerk van VodafoneZiggo. Dit zou echter leiden tot inefficiënt gebruikt van de capaciteit van het kabelnetwerk, omdat het zenderaanbod van VodafoneZiggo en dat van een alternatieve aanbieder naar verwachting een grote overlap zal vertonen. Kanalen die door zowel VodafoneZiggo als de alternatieve aanbieder worden aangeboden, zouden dan dubbel worden gedistribueerd. Dit zou ten koste gaan van de bandbreedte die beschikbaar is voor andere diensten, met name internettoegang.

651. Om er toch voor te zorgen dat alternatieve aanbieders een televisiedienst kunnen aanbieden, vindt de ACM het daarom proportioneel om VodafoneZiggo de verplichting op te leggen voor het doorleveren van de digitale televisiekanalen. Alternatieve aanbieders dienen de mogelijkheid te hebben om die digitale televisiekanalen aan te bieden die ook door

VodafoneZiggo worden aangeboden aan zijn klanten. Gegeven het afnemende belang van analoge televisie en het feit dat analoge televisie in de komende jaren wordt uitgefaseerd, vindt de ACM het niet proportioneel om specifieke verplichtingen op te leggen voor de doorlevering van analoge televisie. Daarbij wordt opgemerkt dat analoge televisie in de praktijk wel wordt door geleverd omdat ze door de abonnees van de alternatieve aanbieder zonder smartcard kunnen worden ontvangen.

652. De ACM vindt het verder proportioneel om VodafoneZiggo te verplichten om op basis van redelijke verzoeken van een alternatieve aanbieder één of enkele extra digitale televisiekanalen aan te bieden waardoor de alternatieve aanbieder in staat gesteld wordt om enige eigen content te distribueren. Deze verplichting sluit aan op het uitgangspunt dat aan de alternatieve aanbieder een mogelijkheid voor productdifferentiatie wordt geboden, zoals beschreven in randnummer 643. Deze kanalen dienen door VodafoneZiggo te worden ondergebracht in de bundel van gedistribueerde televisiekanalen.

653. Voor digitale kanalen die door VodafoneZiggo gecodeerd worden doorgegeven, geldt dat een alternatieve aanbieder zelf moet kunnen bepalen welke van deze kanalen hij wenst aan te bieden aan zijn klanten. VodafoneZiggo dient er voor te zorgen dat de alternatieve aanbieder ook daadwerkelijk in staat is om hier een keuze in te maken via een door de alternatieve aanbieder te beheren Conditional Access System (CAS), bijvoorbeeld via het uitgeven van eigen smartcards door de alternatieve aanbieder. Indien het verzorgen van een eigen CAS om bijvoorbeeld technische of economische redenen niet praktisch realiseerbaar lijkt, kan een alternatieve aanbieder bij de ACM een verzoek indienen tot toegang tot het CAS van VodafoneZiggo, dat dan door de ACM op zijn redelijkheid zal worden beoordeeld.

654. Voor de ongecodeerde digitale televisiekanalen en de analoge televisiekanalen is het technisch niet mogelijk om toegang via een CAS te blokkeren. Deze kanalen zijn dus in alle gevallen door de abonnees van de alternatieve aanbieder te ontvangen. Wel kan VodafoneZiggo de ongecodeerde digitale kanalen alsnog coderen. Dit zou echter inhouden dat het ook voor de abonnees van VodafoneZiggo niet langer mogelijk is zonder smartcard deze kanalen te bekijken. Zoals hierboven beschreven treft dit naar schatting op dit moment een groot aantal abonnees van VodafoneZiggo. De ACM acht het daarom niet proportioneel om VodafoneZiggo bij voorbaat al

een verplichting tot coderen van ongecodeerde kanalen op te leggen. Onder omstandigheden acht de ACM het wel redelijk dat VodafoneZiggo kanalen codeert. Deze omstandigheden licht de ACM hieronder toe.

655. Voor de doorgifte van televisiekanalen zijn telecomaanbieders contentrechten (televisierechten) verschuldigd aan de leveranciers van de content. De ACM acht het niet proportioneel om deze contentrechten onderdeel te laten zijn van een wederverkoopverplichting voor VodafoneZiggo. In de praktijk zijn andere grotere en kleinere alternatieve telecomaanbieders namelijk ook in staat gebleken ongeacht hun grootte zelfstandig contentrechten te verkrijgen voor het basispakket aan kanalen. De ACM acht het daarom ook redelijk te verlangen dat de

alternatieve aanbieders op het kabelnetwerk zelf over de contentrechten onderhandelen voor de televisiekanalen die zij aan abonnees bieden.

656. Zoals beschreven in randnummer 311 in het hoofdstuk mededingingsproblemen, is de ACM zich er van bewust dat het zelf moeten onderhandelen over contentrechten voor de ongecodeerde kanalen een toetredingsdrempel kan vormen voor alternatieve aanbieders specifiek op het kabelnetwerk. Een alternatieve aanbieder die wil toetreden tot het kabelnetwerk moet immers voor elk van de ongeveer 50 kanalen de content-rechten verkrijgen. Hiermee worden alternatieve aanbieders in een ongunstige onderhandelingspositie gebracht. Een individuele contentleverancier kan een bovencompetitieve prijs eisen, omdat een alternatieve aanbieder zonder de contentrechten van ook maar één specifieke ongecodeerde zender geheel niet kan toetreden tot het kabelnetwerk. Daar komt bij dat VodafoneZiggo ook zelf de

contentrechten bezit van twee ongecodeerde Ziggo-kanalen en dat de content-rechten van een aantal andere kanalen in bezit zijn van Liberty Media, een zusteronderneming van Liberty Global dat mede-eigenaar is van VodafoneZiggo. Zoals in paragraaf 5.3.7 genoemd heeft Liberty Global (en zijn zusteronderneming) de prikkel om toegang tot het netwerk van VodafoneZiggo te

belemmeren en kan hij dit bewerkstelligen door excessieve prijzen of andere onredelijke voorwaarden te eisen voor content-rechten van bepaalde ongecodeerde kanalen.

657. De ACM acht het van belang dat de verplichtingen uit het marktanalysebesluit indien nodig bovengenoemd potentieel mededingingsprobleem kunnen voorkomen. De ACM acht het daarom proportioneel dat – indien blijkt dat een contentleverancier onredelijke

(tarief)voorwaarden stelt aan een alternatieve aanbieder – die aanbieder VodafoneZiggo een verzoek kan doen om specifieke kanalen te coderen op het kabelnetwerk. VodafoneZiggo zal een dergelijk verzoek op redelijkheid moeten beoordelen. Als partijen daar niet uitkomen, kan dit vervolgens aan de ACM worden voorgelegd voor geschilbeslechting, een aanwijzingsbesluit en/of uiteindelijk handhaving. Ten slotte constateert de ACM dat analoge televisiekanalen niet

gecodeerd kunnen worden. Dit zal echter slechts in beperkte mate een probleem vormen omdat VodafoneZiggo de doorgifte van analoge televisiekanalen in de komende jaren zal gaan

uitfaseren.

658. Het televisieaanbod van VodafoneZiggo kent ook een interactieve component, die het mogelijk maakt om programma’s terug te kijken of uitgesteld te kijken. Daarnaast is er een Video-on-Demand (hierna: VoD) aanbod om films te huren en series te kijken. VodafoneZiggo gebruikt

hiervoor een eigen VoD-platform, [vertrouwelijk: ]. De ACM vindt het op voorhand niet

noodzakelijk om toegang tot dit VoD-platform te verplichten. [Vertrouwelijk:

]. Ten tweede bestaan er voldoende mogelijkheden voor alternatieve aanbieders om deze dienstverlening zelf via een OTT-dienst te realiseren. Gegeven de mogelijkheden van alternatieve aanbieders om zelf een OTT-dienst te bouwen, acht de ACM toegang tot het VoD-platform van VodafoneZiggo dan ook niet noodzakelijk.

6.9.2.2 Internettoegang

659. De mogelijkheid om internetdiensten te leveren ziet de ACM als een cruciaal onderdeel van de toegangsverplichting. Toegang tot internet wordt voor gebruikers steeds belangrijker en OTT-diensten worden bovendien in toenemende mate een alternatief voor de klassieke televisie- en telefoniediensten. De ACM legt daarom VodafoneZiggo een verplichting op om alternatieve aanbieders in staat te stellen zelf een internetdienst te verzorgen via de daarvoor bestemde DOCSIS-kanalen in het frequentiespectrum van het kabelnetwerk. Het internetverkeer van een alternatieve aanbieder dient te worden gecombineerd met het internetverkeer van

VodafoneZiggo, waarna het gezamenlijk over het netwerk wordt gedistribueerd. De alternatieve aanbieder gebruikt dus de internetkanalen van het VodafoneZiggo-netwerk. Dit leidt niet tot inefficiënt gebruik van het kabelnetwerk zoals bij spectrumdeling. Doordat het gecombineerde verkeer van VodafoneZiggo en de toetreder over het netwerk wordt gerouteerd, maakt het voor het totale capaciteitsbeslag op het netwerk niet uit of een specifieke eindgebruiker klant is bij VodafoneZiggo of bij een toetreder. In beide gevallen zal de klant hetzelfde verkeer genereren. 660. Om de mogelijkheden tot productdifferentiatie te waarborgen acht de ACM het van belang dat alternatieve aanbieders in staat zijn om eigen snelheidsprofielen te bepalen voor de internetdienst, zonder dat zij moeten aansluiten bij de bestaande snelheidsprofielen van VodafoneZiggo. De ACM legt daarom aan VodafoneZiggo een verplichting op om alternatieve aanbieders in de gelegenheid te stellen eigen snelheidsprofielen te kiezen binnen de technische mogelijkheden van het VodafoneZiggo-netwerk. Dat geeft alternatieve aanbieders de

mogelijkheid om vervolgens zelf de maximale snelheden te bepalen voor hun eigen

abonnementen en klanten. Het gebruik van netwerkcapaciteit door de alternatieve aanbieder wordt verwerkt in de tarieven, zie hiervoor randnummer 754.

661. Door verschillende partijen wordt aangegeven dat het mogelijk zou moeten zijn om een wholesaledienst met alleen internettoegang af te nemen²⁶⁰. Op de netwerken van KPN wordt deze dienst aangeboden door verschillende partijen, maar op het netwerk van VodafoneZiggo niet. Een nieuwe toetreder zou zich op het kabelnetwerk kunnen onderscheiden door een abonnement met alleen internet aan te bieden op de retailmarkt, waarbij de klant eventueel zelf kan kiezen voor een OTT-dienst voor televisie en/of telefonie. Zoals in randnummer 648 is

260

beschreven, is het echter niet zonder meer mogelijk om wel internettoegang maar geen televisie aan te bieden voor klanten op het kabelnetwerk. Dit komt omdat op dit moment de analoge televisiekanalen en de ongecodeerde digitale televisiekanalen door alle abonnees zijn te ontvangen.

662. Voor ongecodeerde digitale televisiekanalen ziet de ACM op voorhand twee oplossingen om een wholesaleaanbod met alleen internettoegang mogelijk te maken, namelijk: 1) het filteren van televisiezenders op de multitap of 2) het coderen van alle digitale televisiekanalen. De ACM acht het filteren van televisiezenders (mogelijkheid 1) op de multitap in beginsel niet

proportioneel, gegeven de hoge operationele kosten die een implementatie van deze oplossing met zich zou meebrengen²⁶¹. Het opleggen van een verplichting tot het coderen van alle digitale televisiekanalen (mogelijkheid 2) kan proportioneel zijn indien dit wordt afgewogen tegen de mogelijkheid voor productdifferentiatie die door deze ingreep wordt geboden aan alternatieve aanbieders. Coderen van televisiezenders is een relatief eenvoudige maatregel die met beperkte investeringen gerealiseerd kan worden. Weliswaar betekent dit dat voor huishoudens waar nu nog naar ongecodeerde digitale zenders wordt gekeken een decoder beschikbaar gemaakt moet worden, maar de kosten hiervoor bedragen niet meer dan eenmalig enkele tientallen euro’s per aansluiting.²⁶² Ook vindt de ACM het voorstelbaar dat in de komende jaren verdere technische ontwikkelingen plaatsvinden die het coderen en decoderen van zenders vergemakkelijken, of dat meer klanten van VodafoneZiggo sowieso al gaan kiezen voor het gecodeerde aanbod. Analoge televisie kan niet worden gecodeerd, maar VodafoneZiggo heeft aangekondigd dit in de komende jaren te gaan afschakelen (zie ook randnummer 647).

663. Op basis van bovengenoemde overwegingen acht de ACM het niet noodzakelijk om VodafoneZiggo op voorhand te verplichten om een wholesaleaanbod met alleen internettoegang aan te bieden. Alternatieve aanbieders kunnen hiervoor wel een verzoek indienen bij

VodafoneZiggo. Mocht VodafoneZiggo dit verzoek afwijzen, dan kan de alternatieve aanbieder de ACM vragen om een (her)beoordeling. Indien de ACM het verzoek als redelijk beoordeelt geldt voor VodafoneZiggo een verplichting om het te honoreren. Bij de beoordeling zal de ACM een belangenafweging maken tussen enerzijds de verwachte waarde van het wholesaleaanbod met alleen internettoegang voor de markt en de eindgebruiker en anderzijds de consequenties en kosten die de (technische) realisatie van dit aanbod met zich meebrengt voor VodafoneZiggo. 6.9.2.3 Telefonie

664. De ACM ziet telefonie nog als een belangrijke component binnen een triple-play-aanbod. Huishoudens die internettoegang (en/of televisie) afnemen bij een aanbieder zullen in bepaalde gevallen ook vaste telefonie willen afnemen. Dit deel van de retailmarkt is alleen adresseerbaar

261

In dit geval dient er een filter geplaatst te worden in de multitap, zodat voor een specifieke aansluiting het

televisieaanbod kan worden uitgefilterd. Dit vergt operationeel veel handelingen, omdat in potentie op honderdduizenden multitaps een filter geplaatst zou moeten worden. Daarnaast speelt mee dat VodafoneZiggo regelmatig de frequenties van televisiekanalen herschikt. Dit leidt tot een betere benutting van het kabelnetwerk. Na elke herschikking van kanalen zouden alle filters op de multitaps in het betreffende gebied weer opnieuw moeten worden ingesteld.

262

voor alternatieve aanbieders indien zij zelf ook vaste telefonie kunnen bieden. Een dergelijke retaildienst kan gerealiseerd worden via toegang tot het vaste-telefonieplatform van

In document Ontwerpbesluit Marktanalyse Wholesale Fixed Access Openbaar (pagina 161-177)