Tariefregulering VULA over koper

571. VULA is de alternatieve toekomstvaste vorm van ontbundelde toegang tot het

kopernetwerk. Op basis van de argumenten die reeds zijn beschreven in randnummer 535 acht de ACM kostenoriëntatie geschikt en noodzakelijk voor deze vorm van toegang. In de eerste plaats zorgt kostenoriëntatie ervoor dat buitensporig hoge tarieven worden voorkomen. Ten tweede draagt kostenoriëntatie bij aan het voorkomen van marge-uitholling. Ten slotte biedt kostenoriëntatie een geschikte signaalfunctie voor (potentiële) toetreders. Ook dit laatste

argument maakt kostenoriëntatie tot een passende verplichting, aangezien een andere (lichtere) invulling deze signaalfunctie minder goed kan vervullen. Kostenoriëntatie is immers de enige invulling die relevante informatie over de kostprijs van toegang kan bieden.

572. Voor VULA over koper gelden voor een deel dezelfde onzekerheden rond kosten en volumes als voor bestaande MDF-access zoals die in de vorige paragraaf zijn omschreven. De ACM weegt echter de argumenten voor kostenoriëntatie zwaarder voor deze toekomstvaste vorm van toegang dan voor MDF-access. De signaalfunctie van een kostengeoriënteerd tarief is namelijk relevanter voor een toekomstvaste toegangsvorm dan voor een toegangsvorm die wordt uitgefaseerd. Bovendien is de safety cap-methodiek hier niet direct toepasbaar, vanwege het ontbreken van een bestaand gereguleerd kostengeoriënteerd tarief.

573. Voor de huidige reguleringsperiode acht de ACM de EDC-methodiek opnieuw een passende invulling van de tariefverplichting. Ten opzichte van de vorige reguleringsperiode hebben er zich geen omstandigheden voorgedaan die noodzaken tot een heroverweging van de huidige invulling van de tariefverplichting voor VULA over koper.

Relatie met de ND-aanbeveling

574. In haar ND-aanbeveling van 11 september 2013 legt de Commissie voor

wholesaletoegangsproducten een verband tussen het opleggen van tariefregulering enerzijds en het opleggen van een aantal non-discriminatieverplichtingen anderzijds.²⁴² In overweging 49 wordt aanbevolen af te zien van tariefregulering indien het mogelijk is om een

non-discriminatieverplichting op basis van EoI op te leggen in combinatie met een repliceerbaarheidstoets.

575. In randnummer 481 heeft de ACM reeds gemotiveerd dat EoI niet passend is voor VULA over koper. Daarmee wordt niet voldaan aan de voorwaarden om af te zien van tariefregulering. 576. Voorts beveelt de Commissie in haar ND-aanbeveling voor tariefregulering de

zogenoemde BULRIC+-methodiek aan. De ACM dient zoveel mogelijk rekening te houden met de ND-aanbeveling en wijkt hier alleen van af als daar voldoende zwaarwegende redenen voor zijn. In overwegingen 25 tot en met 30 van de ND-aanbeveling motiveert de Commissie waarom BULRIC+ de passende invulling van tariefregulering is. De ACM is evenals in de vorige

reguleringsperiode van mening dat BULRIC+ geen geschikte invulling is van de tariefverplichting voor VULA over koper.

577. Voor de regulering van andere toegangsdiensten heeft de ACM – ook in het verleden – gekozen voor de EDC-methodiek. Deze methodiek heeft voor een belangrijk deel dezelfde kenmerken als de BULRIC+ methodiek. Beide methoden (1) nemen een lange termijn perspectief waardoor ook vaste kosten in de kostprijs terecht komen, (2) hanteren actuele

(vervangings)waarde als kostengrondslag, (3) staan een opslag in de kostprijs ter dekking van de gemeenschappelijke kosten toe en (4) geven een juist ‘bouwen of kopen’-signaal aan potentiële toetreders.

578. Een verschil tussen beide methoden is dat EDC een top-down-methodiek is die uitgaat van het netwerk en de daadwerkelijke kosten van KPN. BULRIC+ betreft een bottom-up-methodiek die het netwerk en de kosten van een hypothetische nieuwe toetreder modelleert. In haar ND-aanbeveling stelt de Commissie het volgende over het netwerk dat met de BULRIC+-methodiek gemodelleerd moet worden:

“(32) Bij het modelleren van een NGA-netwerk moeten nri’s een omschrijving geven van een hypothetisch efficiënt NGA-netwerk dat geheel of gedeeltelijk uit optische elementen bestaat, waarmee de doelen van de digitale agenda voor Europa op het gebied van

Aanbeveling van de Commissie van 11 september 2013 (2013/466/EU) betreffende consistente verplichtingen tot non-discriminatie en kostenmethodologieën om de concurrentie te bevorderen en investeringen in breedband aantrekkelijker te maken, PbEU 2013, L251, randnummer 49.

bandbreedte, dekking en gebruik kunnen worden behaald. Bij het modelleren van een NGA- netwerk moeten de nri’s alle bestaande civieltechnische activa betrekken waarin over het algemeen ook een NGA- netwerk kan worden ondergebracht, alsmede civieltechnische activa die moeten worden gebouwd om een NGA- netwerk in onder te brengen. Nri’s mogen er derhalve bij het ontwerpen van het model op basis van BULRIC+ niet van uitgaan dat er voor het uitrollen van een NGA-netwerk gebruik wordt gemaakt van een geheel nieuw civieltechnisch infrastructuurnetwerk.”

579. Dit betekent dat het te modelleren netwerk voor een deel gebaseerd moet zijn op bestaande activa van het vaste netwerk van KPN. Voorts constateert de ACM dat het te modelleren netwerk in staat moet zijn om de doelen van de digitale agenda te behalen. Naar verwachting zal dit een FttC- (in combinatie met FttH-)netwerk zijn dat lijkt op het bestaande vaste netwerk van KPN. Ten slotte zal voor het vullen van het model met kosten- en volumedata veelvuldig gebruik worden gemaakt van informatie van bestaande marktpartijen. Aangezien KPN over het grootste netwerk beschikt, zal de door KPN geleverde informatie in het bijzonder relevant zijn. De ACM verwacht daarom dat in dit specifieke geval het verschil tussen top-down en bottom-up relatief beperkt zal zijn.

580. De ACM is desalniettemin van oordeel dat toepassing van de BULRIC+-methodiek voor de vaststelling van de VULA-tarieven ten opzichte van EDC een aantal nadelen met zich meebrengt. Ten eerste zal de ontwikkeling van een BULRIC+-kostenmodel door een extern onderzoeksbureau naar verwachting relatief veel tijd in beslag nemen. Dit heeft tot gevolg dat de tariefplafonds voor VULA over koper lange tijd onbekend zijn. De onzekerheid die dit met zich meebrengt, kan een negatief effect hebben op de investeringen van zowel wholesaleafnemers als KPN. Ten tweede leidt de toepassing van BULRIC+ voor VULA over koper tot inconsistenties met de overige gereguleerde tariefplafonds die zijn gebaseerd op de EDC- en/of safety cap-systematiek (voor koperdiensten) en de DCF-cap-systematiek (voor ODF-access FttH). Dit kan leiden tot onjuiste verhoudingen tussen de tarieven van de verschillende gereguleerde

wholesalediensten van KPN.

581. De ACM meent dat invulling van de tariefregulering voor VULA over koper op basis van het bestaande tarief (safety cap) voor MDF-access vermeerderd met de meerkosten van VULA over koper op basis van de EDC-systematiek bovengenoemde nadelen in belangrijke mate wegneemt. Daarbij handelt de ACM nog steeds in lijn met de doelstellingen van het

regelgevingskader en de uitgangspunten van de ND-aanbeveling. Zo motiveert de Commissie in de ND-aanbeveling dat BULRIC+ onder meer leidt tot langdurig stabiele en voorspelbare

wholesaleprijzen, die zorgen voor een duidelijk kader voor investeringen. Bovendien zou de toepassing van BULRIC+ tot doel hebben dat het juiste ‘bouwen of kopen-signaal’ van deze tarieven uitgaat. Dit signaal geeft voldoende prikkels om te investeren en in het bijzonder om NGA-netwerken aan te leggen.

582. De ACM constateert dat de safety cap-systematiek bij uitstek tot maximaal voorspelbare en stabiele tarieven leidt. Safety caps voorkomen dat de wholesaletarieven kunstmatig fluctueren

door de effecten van enerzijds afnemende volumes en anderzijds afschrijvingen van de

koperaansluitlijn. Dit in tegenstelling tot de situatie waarbij de kosten van de aansluitlijn worden bepaald op basis van de EDC-systematiek. De indexering van de safety caps zorgt er daarnaast voor dat de wholesaletarieven op het kopernetwerk van KPN jaarlijks navenant stijgen met de eveneens geïndexeerde tarieven van ODF-access FttH. Dit garandeert dat de verhouding tussen de koper- en glasvezeltarieven niet wordt verstoord en het juiste ‘bouwen of kopen-signaal’ wordt gegeven aan alternatieve aanbieders.

583. Bovengenoemde eigenschappen blijven behouden door de bestaande safety caps voor MDF-access op te nemen in de tariefplafonds voor VULA over koper. De ACM acht het passend om vervolgens de safety caps voor de MDF-lijntarieven te vermeerderen met de meerkosten voor VULA over koper op basis van de EDC/WPC-systematiek. Dit leidt er namelijk toe dat de VULA-tarieven consistent zijn met de overige op basis van EDC vastgestelde wholesaleVULA-tarieven. EDC-kostenrapportages zijn bovendien op redelijk korte termijn op te leveren. Daarmee geeft het zowel KPN als wholesaleafnemers van VULA meer (investerings)zekerheid dan de BULRIC+-systematiek. Overigens leidt de toepassing van EDC op de meerkosten voor VULA over koper naar verwachting niet tot de eerder genoemde onzekerheden in de kopertarieven. De kosten voor dit specifieke deel van het netwerk kennen namelijk – in tegenstelling tot de kosten van de aansluitlijn – minder fluctuaties. Het betreft een deel van de backbone van het netwerk. Dit netwerkdeel wordt niet geraakt door grote schommelingen in volumes, omdat het voor meerdere koper- en glasvezeldiensten wordt ingezet. De backbone is bovendien verglaasd en bevat daarom geen afgeschreven koperonderdelen.

584. Voor VULA over koper gelden ook andere kosten dan de kosten die zijn opgenomen in de maandelijkse vergoeding voor de MDF-aansluitlijn. Het betreft bijvoorbeeld de installatie- en leveringskosten. De ACM is van oordeel dat het passend is KPN te verplichten om voor andere kosten dan de kosten die vallen onder het MDF-lijntarief een EDC-kostentoerekeningssysteem (hierna: EDC-methodiek) te hanteren dat voldoet aan de voorschriften die nader zijn uitgewerkt in Annex A van dit besluit, tenzij het gaat om bijbehorende faciliteiten voor VULA die op exact dezelfde wijze al worden aangeboden in het referentieaanbod voor MDF-access en waarvoor derhalve al een tariefplafond is vastgesteld.

585. In aanvulling daarop acht de ACM het van belang dat de tariefstructuur voor VULA over koper zo wordt vormgeven dat deze in zekere mate vergelijkbaar is met de business case en tariefstructuur voor MDF-access. Dit betekent onder meer concreet dat de tarieven voor VULA over koper grotendeels onafhankelijk moeten zijn van de snelheid en de kwaliteit van de individuele lijn, waarbij wel de door het verkeer en de functionaliteit gedreven kosten kunnen leiden tot differentiatie in de tariefstructuur. De tarieven voor MDF- en SDF-access zijn immers evenmin afhankelijk van het type dienstverlening dat over de lijn wordt gerealiseerd.

Procedurele aspecten

586. De ACM zal in eerste instantie niet ambtshalve de tarieven voor VULA over koper beoordelen. De ACM geeft partijen in beginsel een termijn van zes maanden na de

inwerkingtreding van dit marktanalysebesluit om via onderhandeling tot een overeenkomst te komen.

587. KPN dient uiterlijk na afloop van deze zes maanden bij de ACM een tariefvoorstel in. Indien partijen overeenstemming over de tarieven hebben bereikt kan de KPN deze tarieven als tariefvoorstel indienen.

588. Indien geen overeenstemming is bereikt binnen zes maanden is KPN verplicht bij het tariefvoorstel een EDC/WPC-kostentoerekeningssysteem dat aan de in Annex A beschreven voorschriften voldoet ter goedkeuring aan de ACM voor te leggen. Indien een (potentiële) afnemer van VULA over koper of KPN zelf de ACM een verzoek doet tot beoordeling van de tariefplafonds van dergelijke diensten, is KPN verplicht binnen drie maanden een EDC/WPC-kostentoerekeningssysteem dat aan de in Annex A beschreven voorschriften voldoet ter goedkeuring aan de ACM voor te leggen. Op basis daarvan zal de ACM in dat geval de tariefplafonds voor de tarieven van VULA over koper vaststellen in een tariefbesluit. Partijen kunnen te allen tijde hiertoe een verzoek doen bij de ACM.

589. Tevens dient KPN altijd een accountantsrapportage te voegen bij de rapportage over het resultaat van de toepassing van het kostentoerekeningssysteem. De ACM kan zich voorstellen dat dit bij kleine dienstaanpassingen niet altijd nodig is. Deze uitzonderingen kan KPN aan de ACM voorleggen. Indien KPN in het concrete geval kan onderbouwen dat een

accountantscontrole disproportioneel is, kan de ACM in die specifieke situaties KPN toestaan om geen externe accountantscontrole te laten uitvoeren.

590. Zolang de ACM niet in een tariefbesluit de tariefplafonds heeft vastgesteld, gelden de tarieven uit het gepubliceerde referentieaanbod van KPN als de tariefplafonds.

Conclusie

591. De ACM concludeert dat het passend is om de bestaande safety caps voor de

maandelijkse lijntarieven van MDF-access op te nemen in de tariefplafonds voor de lijntarieven van VULA over koper, vermeerderd met de meerkosten voor VULA over koper op basis van de EDC-systematiek. Daarnaast acht de ACM het passend om de tariefplafonds voor andere tarieven dan het lijntarief van VULA over koper te bepalen op basis van een

EDC-kostentoerekeningssysteem dat voldoet aan de voorschriften die nader zijn uitgewerkt in Annex A van dit besluit, tenzij het gaat om bijbehorende faciliteiten voor VULA over koper die op exact dezelfde wijze al worden aangeboden in het referentieaanbod voor MDF-access en waarvoor derhalve al een tariefplafond is vastgesteld.

592. Wat betreft de procedurele aspecten voor de vaststelling van de tarieven van VULA over koper verwijst de ACM naar randnummer 586 tot en met 590.