].40 Er bestaat de mogelijkheid dat KPN in de
3.6 Maakt WBT onderdeel uit van de markt?
3.6.1 WBT over koper en glasvezel
].78
100. Aangezien de standaardisering en implementatie van 5G naar verwachting pas geruime tijd na afloop van de reguleringsperiode zal zijn afgerond, heeft deze toekomstige ontwikkeling geen invloed op de marktafbakening.
101. Op grond van het voorgaande concludeert de ACM dat geen aanwijzingen zijn dat er juridische, economische en/of technologische ontwikkelingen hebben plaatsgevonden op grond waarvan (virtueel) ontbundelde toegang tot mobiele netwerken, anders dan in ULL2015, deel moet uitmaken van de relevante productmarkt.
Tussenconclusie productmarkt
102. Gelet op het bovenstaande komt de ACM tot de conclusie dat er geen juridische,
economische en/of technologische ontwikkelingen hebben plaatsgevonden die aanleiding geven de productmarkt anders af te bakenen dan in ULL2015. Dit betekent dat de productmarkt in ieder geval bestaat uit (virtueel) ontbundelde toegang tot het kopernetwerk (SDF- en MDF-access) en glasvezelnetwerk (OLT- en ODF-access (FttH)).
103. In de volgende paragraaf analyseert de ACM of de ontwikkelingen beschreven in
paragraaf 1.3 er toe leiden dat de relevante markt breder zou moeten worden afgebakend, dat wil zeggen of er ook andere toegangsvormen dan die in ULL2015 tot de productmarkt werden gerekend tot de productmarkt behoren.
3.6 Maakt WBT onderdeel uit van de markt?
3.6.1 WBT over koper en glasvezel
104. Gegeven de ontwikkelingen zoals beschreven in paragraaf 3.3 en de opmerkingen van zowel de aanbieder (KPN) als afnemers (Tele2, T-Mobile en Online) van WBT dat zij een sterke gelijkenis in functionaliteit zien, onderzoekt de ACM in deze paragraaf of WBT over koper- en glasvezelnetwerken onderdeel is van de relevante markt.
78
105. Zoals beschreven in paragraaf 1.3 is het met de uitrol van VDSL over koper door KPN voor toetreders technisch niet langer mogelijk om op basis van MDF-access retaildiensten met hoge snelheden aan te bieden. Er bestaat dan ook geen economische grondslag meer voor afnemers om uit te rollen naar de MDF-locaties. Om eindgebruikers wel met dergelijke diensten te (kunnen) bedienen, zijn afnemers genoodzaakt om diensten op hoger gelegen netwerkniveaus (VULA- of WBT)-diensten af te nemen. Hierbij geven zowel de aanbieder (KPN) als afnemers van VULA- en WBT-diensten (zoals OWM) aan dat zij een sterke gelijkenis in functionaliteit tussen de verschillende (vooral op koper gebaseerde) diensten zien. Daarom ziet de ACM reden om te analyseren of WBT-diensten tot dezelfde relevante productmarkt als (virtueel) ontbundelde toegang behoren.79 Deze toegangsvormen zijn door de Commissie in de Aanbeveling relevante markten in verschillende deelmarkten ondergebracht: (virtueel) ontbundelde toegang valt onder markt 3a en WBT-diensten onder markt 3b.
106. In deze analyse zal de ACM, zoals beschreven in randnummer 42, kijken naar
functionaliteit, prijs en overstap om te beoordelen of WBT-diensten over koper en glasvezel een substituut voor (virtueel) ontbundelde toegang zijn. Hierbij zal de ACM ook de opmerkingen van de Commissie uit de Explanatory note betrekken. In een NGA-omgeving80 raadt de Commissie aan om de volgende elementen in ogenschouw te nemen bij een analyse van de markten voor ontbundelde toegang en WBT:
“The first key characteristic relates to the actual location of the point of handover. Wholesale access provided locally […] can be differentiated from access provided to the access seekers at a higher network level, i.e. more central in the network architecture.” […]
“The second key characteristic concerns the topology and core transmission features of the wholesale products, in particular regarding network contention.”
[…]
“The third key characteristic concerns the degree of flexibility the network control leaves to the access seekers for differentiating its retail offers. In this regard it is important to assess for each wholesale access which network elements and ancillary inputs […]
79
In opdracht van VodafoneZiggo heeft Ecorys een onderzoek uitgevoerd naar de wholesalemarkt in Nederland (Ecorys (2017), Wholesale access markets in the Netherlands, 29 november 2017). Uit dit onderzoekt blijkt ook dat
wholesalediensten op verschillende netwerkniveau’s onder bepaalde omstandigheden ook tot dezelfde relevante productmarkt kunnen beoordelen.
80
In Nederland zijn NGA-netwerken al op grote schaal uitgerold. Met de uitrol van VDSL over koper, DOCSIS 3(.x) over kabel-, en glasnetwerken, kunnen in (grote delen van) Nederland inmiddels over alle netwerken retaildiensten met snelheden boven de 30 Mbit/s worden aangeboden.
remain in the full control of the SMP operator and which ones are in the control of the
access seekers.”81
107. De Commissie schetst aldus het volgende beoordelingskader: (i) de locatie waarop de diensten worden afgenomen, (ii) de netwerktopologie en transmissiefuncties en (iii) de
verschillende flexibiliteit die de diensten aan afnemers bieden voor het aanbieden van
retaildiensten. Bij de netwerktopologie dient in het bijzonder te worden gekeken naar beperkingen van de netwerkcapaciteit. Bij flexibiliteit dient specifiek gekeken te worden welke
netwerkelementen en overige inputs onder controle van de netwerkeigenaar blijven en welke in handen van alternatieve aanbieders komen. Hieronder worden deze drie criteria beoordeeld. Functionaliteit
108. Centraal bij de functionaliteit van toegang staat de vraag of afnemers op basis van WBT over koper en glasvezel vergelijkbare retaildiensten kunnen leveren als op basis van (virtueel) ontbundelde toegang. Dit volgt ook uit de conceptrichtsnoeren AMM van de Commissie:
“NRAs should thus commence the exercise of defining the relevant product or service market by grouping together products or services that are used by consumers for the same purposes (end use).
Although the end use of a product or service is closely related to its physical
characteristics, different types of products or services may be used to achieve the same end.”82
109. Om dit te beoordelen loopt de ACM de kenmerken zoals aangedragen door de
Commissie langs. Aangezien de functionaliteit van MDF-access door de uitrol van koperupgrades steeds verder wordt beperkt, zal de ACM hierbij met name ingaan op het verschil tussen VULA dat in markt 3a valt en WBT dat tot markt 3b behoort.
110. Allereerst stelt de ACM vast dat op basis van WBT over koper en glasvezel in de praktijk dezelfde retailproducten worden aangeboden als die op basis van (virtueel) ontbundelde toegang worden aangeboden. Ook op basis van WBT kunnen afnemers daarvan televisie-, telefonie- en internetdiensten met meerdere bandbreedte profielen leveren (al dan niet in bundels).
111. Partijen die retailproducten aanbieden op basis van een combinatie van (virtueel) ontbundelde toegang en WBT hebben één landelijk aanbod. Dit landelijke aanbod is ook goed vergelijkbaar met het aanbod van KPN en VodafoneZiggo. In dit opzicht kan WBT als een functioneel substituut voor (virtueel) ontbundelde toegang worden beschouwd. Deze conclusie verandert niet als meer specifiek gekeken wordt naar de criteria die de Commissie hanteert.
81
Europese Commissie (2014), Explanatory note bij de Aanbeveling Relevante Markten, p. 49.
82
112. De locatie waarop de diensten worden afgenomen (i) lijkt in Nederland geen echt onderscheidend kenmerk (meer) te zijn tussen (virtueel) ontbundelde toegang en WBT. Hoewel (virtueel) ontbundelde toegang wordt afgenomen op lager gelegen netwerkniveaus83 en veel partijen WBT-diensten afnemen op nationaal (NWAP-) niveau, biedt KPN ook WBT aan op lokaal (LWAP-) niveau. [Vertrouwelijk:
] VULA en WBT kunnen dus allebei op dezelfde locatie worden afgenomen. Voor wat betreft de locatie bestaat er daarom geen wezenlijk verschil tussen (virtueel) ontbundelde toegang en WBT over koper en glasvezel (zie Figuur 3.1).
113. Voor wat betreft de (ii) topologie en transmissiefuncties valt er een duidelijk onderscheid te maken tussen aan de éne kant de fysiek ontbundelde toegangsdiensten (SDF-, MDF- en ODF-access) en aan de andere kant de virtueel ontbundelde toegangsdiensten (VULA) en WBT-diensten (bijvoorbeeld OWM) over koper en glasvezel. Bij de fysiek ontbundelde
toegangsdiensten maken afnemers alleen gebruik van de access (de aansluitlijn van de woning tot de straatkast of wijkcentrale, zie Figuur 3.1). De verdere netwerktopologie en
transmissiefuncties houden zij volledig in eigen beheer. Dat wil zeggen dat partijen boven het netwerkniveau van de access-locaties zelf hun eigen netwerk en transmissiefuncties uitrollen en beheren.
114. Dit is anders bij de virtueel ontbundelde toegangsdiensten over koper en glasvezel. Hierbij zijn afnemers afhankelijk van het transmissienetwerk van KPN. Hoewel deze diensten op verschillende netwerkniveaus kunnen worden afgenomen (lokaal of nationaal), worden deze diensten altijd afgeleverd op de WAP.84 Hierbij bestaat er geen groot verschil in kwaliteit of men nu lokaal (LWAP) of nationaal (NWAP) afneemt. Voor wat betreft de netwerktopologie bestaat er dus geen aanmerkelijk functioneel verschil tussen de virtueel ontbundelde toegangsdienst VULA die in markt 3a valt en de WBT-diensten die tot markt 3b gerekend worden.
115. Eventuele beperkingen van de netwerkcapaciteit kunnen een grote invloed hebben op de retaildiensten die afnemers op basis van de wholesalediensten kunnen leveren. KPN heeft aangegeven dat zijn dienstverlening voor alle afnemers gelijk is, ongeacht of ze gebruik maken van het VULA-, OWM- of standaard WBA-tariefmodel.85
116. Hoewel er technisch gezien dus een onderscheid valt te maken tussen de fysiek en virtueel ontbundelde toegangsdiensten, bestaat er voor wat betreft de topologie en
transmissiefuncties geen verschil tussen de markten voor (virtueel) ontbundelde toegang (markt 3a) en WBT (markt 3b) in zijn geheel (met name omdat de virtueel ontbundelde toegangsdienst VULA en de WBT-diensten functionele equivalenten zijn).
83
(Virtueel) ontbundelde toegang wordt door KPN aangeboden op MDF-, ODF- en MC-locaties.
84
WAP staat voor Wholesale Access Point. Dit is het punt waar het netwerk van een alternatieve aanbieder is geïnterconnecteerd met het netwerk van KPN.
85
117. Ook voor wat betreft de (iii) verschillende flexibiliteit valt er een technisch onderscheid te maken tussen de fysiek ontbundelde toegangsdiensten (SDF-, MDF-, en ODF-access) en de niet-fysieke toegangsdiensten (VULA, OWM en WBT). Wholesaleafnemers van de fysieke toegangsdiensten hebben (behalve de last mile van de wijkcentrale naar de eindgebruiker) alle netwerkelementen in eigen hand. Afnemers plaatsen hierbij hun eigen apparatuur op de MDF- en/of ODF-access locaties en rollen upstream hun eigen infrastructuur uit. Bij de niet-fysieke toegangsdiensten blijven de netwerkelementen in principe in handen van KPN. Afnemers van VULA en WBT hebben echter wel een grote mate van vrijheid bij het bepalen van de route die het verkeer over het netwerk van KPN aflegt.
118. Bij VULA zijn afnemers in staat om een eigen multicast mee te zenden.86 Hierdoor onderscheidt VULA zich van OWM en WBT, aangezien afnemers op basis van deze
wholesalediensten geen eigen multicast kunnen doorsturen. Echter, indien een afnemer van VULA een eigen multicast zou gaan gebruiken, dan zouden grotendeels dezelfde
televisiezenders (bv. Nederland 1, RTL4, SBS6, etc.) dubbel (naast de multicast van KPN) worden verstuurd over het netwerk. Dit zou leiden tot onnodige netwerkbelasting. De praktijk wijst uit dat KPN afnemers daarom een gunstig aanbod doet voor het doorsturen van zijn multicast
[vertrouwelijk: ].87 In de praktijk is dit daarom geen
functioneel verschil tussen afnemers van VULA aan de ene kant en OWM en WBT afnemers aan de andere kant.
119. Hoewel fysiek ontbundelde toegangsdiensten en niet-fysieke toegangsdiensten (VULA en WBT) technisch gezien nog wel op enkele punten kunnen worden onderscheiden, concludeert de ACM dat er in de praktijk voor afnemers geen functioneel verschil bestaat tussen de diensten die zij op basis van (virtueel) ontbundelde toegang (Markt 3a) en WBT (Markt 3b) kunnen leveren, aangezien VULA, OWM en WBT functionele equivalenten zijn. Dit wordt ook bevestigd door meerdere afnemers van WBT over koper en glasvezel.88
86
Multicast is communicatie waarbij informatie vanuit één punt naar een reeks andere specifieke punten wordt verzonden. Op deze manier worden bijvoorbeeld tv-streams vanuit één bron naar bepaalde geselecteerde huishoudens
doorgestuurd.
87
Gespreksverslag Tele2, 16 oktober 2017.
88
Gespreksverslag Tele2, 12 september 2017, gespreksverslag Online, 10 mei 2017, en gespreksverslag T-Mobile, 13 oktober 2017.
Markt 3a Markt 3b
Netwerkniveau ULL VULA WBT
Fysiek ontbundelde toegangsdiensten SDF-Access MDF-Access ODF-Access
Virtueel (ontbundelde) toegangsdiensten VULA OWM
WBT
= Startpunt afbakening = Functioneel equivalent
Tabel 3.1 Huidige toegangsproducten over het KPN koper en glasvezelnetwerk Prijs
120. Analyse van verschillende wholesalecontracten en het referentieaanbod van KPN wijst uit dat er een aanzienlijk verschil bestaat in tarifering voor de verschillende wholesalediensten. Fysiek ontbundelde toegang kent veruit het laagste lijntarief (€ 7,93 voor MDF-access en € 19,19 voor ODF-access FttH). VULA kent een lijntarief van € 10,63, maar met hoge eenmalige kosten. OWM blijkt niet alleen technisch, maar ook economisch erg vergelijkbaar met VULA.
[Vertrouwelijk: ]. Aan WBT op
nationaal niveau (NWAP) zijn geen hoge eenmalige kosten verbonden. Hiervoor geldt wel veruit het hoogste lijntarief (variërend van € 16,36 tot € 45,31 per maand89) maar zijn de eigen
investeringen zeer beperkt.
121. Om MDF-access af te nemen met nationale dekking, dient een afnemer uit te rollen naar [vertrouwelijk: ] MDF-locaties. Om toegang te krijgen tot het gehele ODF-access FttH-netwerk, dient een afnemer uit te rollen naar ongeveer [vertrouwelijk: ] CityPoP-locaties. Hoewel al een stuk lager, vereist ook VULA substantiële investeringen. Voor nationale dekking dient een afnemer uit te rollen naar 161 MC-locaties. Voor WBT nationaal hoeft een
wholesaleafnemer in principe maar naar twee ZARA-locaties uit te rollen.
122. Hoewel er verschillen bestaan in de (eenmalige) kosten voor de verschillende wholesalediensten, stelt de ACM vast dat deze tariefverschillen zich doorgaans ook op de retailmarkt uiten in een prijspremie. Zoals beschreven in randnummer 53, kunnen
wholesaleafnemers van MDF-access – nadat KPN zijn upgrades aan het kopernetwerk heeft voltooid – alleen nog legacy-diensten op basis van ADSL2+, SDSL en huurlijnen over koper aanbieden waarover lagere snelheden geleverd kunnen worden. Aangenomen mag worden dat
89
https://www.kpn-wholesale.com/producten-diensten/breedband-toegang/wba.htm?itemId=18881 bekeken op 20 december 2017. Dit zijn ongereguleerde commerciële tarieven van KPN.
eindgebruikers bereid zijn om voor hogere snelheden een prijspremie te betalen, waardoor wholesaleafnemers hogere retailprijzen kunnen vragen. Tegenover het hogere wholesaletarief dat afnemers dienen te betalen voor ODF-access FttH, VULA, OWM en WBT, staan daarmee ook hogere potentiële opbrengsten per eindgebruiker dan bij MDF-access. In dat opzicht zijn (virtueel) ontbundelde toegang en WBT over koper en glasvezel ook bedrijfseconomisch gezien substituten van elkaar.
123. Ook uit de analyse uitgevoerd door WIK blijkt dat de hogere wholesaletarieven voor WBT-diensten niet automatisch hoeven te betekenen dat ontbundelde toegang en WBT-diensten geen substituten van elkaar zijn. In opdracht van de ACM heeft WIK een analyse gemaakt van verschillende business cases, waaronder een voor een nieuwe toetreder op basis WBT over koper en glasvezel. Hierbij komt WIK tot de conclusie dat voor nagenoeg alle vormen van toegang een positieve business case valt te maken bij een relatief laag marktaandeel.90 Overstap
124. In de recente geschiedenis zijn de twee grootste afnemers van ontbundelde toegang overgestapt naar wholesalediensten op een hoger netwerkniveau. [Vertrouwelijk:
]. Beide partijen kunnen op basis van deze verschillende wholesalediensten dezelfde soorten
retaildiensten leveren als zij voorheen op basis van MDF-access deden.
Markt 3a Markt 3b
Netwerkniveau ULL VULA WBT
Fysiek ontbundelde toegangsdiensten SDF-Access MDF-Access ODF-Access
Virtueel (ontbundelde) toegangsdiensten VULA OWM
WBT = Startpunt afbakening = Functioneel equivalent = Overstap
Tabel 3.2 Overstap naar virtueel (ontbundelde) toegangsdiensten Conclusie
125. De ACM stelt vast dat de grens tussen (virtueel) ontbundelde toegang en WBT in Nederland is vervaagd. Hoewel de verschillende toegangsdiensten technisch gezien nog wel op een aantal punten kunnen worden onderscheiden, lijkt het hierbij vooral te gaan om een
90
onderscheid tussen de fysieke toegangsdiensten (SDF-, MDF- en ODF-access) en de niet-fysieke toegangsdiensten (VULA, OWM en WBT) over koper en glasvezel. In die laatste categorie vallen producten die zowel tot markt 3a als markt 3b behoren.
126. Op basis van VULA, OWM en WBT zijn afnemers in staat om gelijkwaardige
retaildiensten aan te bieden als op basis van fysiek ontbundelde toegang. Het enige significante verschil tussen deze wholesalediensten lijkt de verschillende tarifering te zijn waartegenover echter ook andere investeringen staan. Ook dit lijkt echter functioneel geen aanmerkelijk verschil te zijn, aangezien afnemers van deze verschillende wholesalediensten in de praktijk in staat zijn om gelijkwaardige producten voor vergelijkbare retailprijzen in de markt te zetten. Deze conclusie wordt bevestigd door marktpartijen. KPN geeft aan dat zijn dienstverlening voor alle
WBT-afnemers gelijk is, ongeacht of ze gebruik maken van het standaard WBA-, het VULA-, of het OWM-tariefmodel. Tele2, Online en T-Mobile bevestigen dat zij weinig verschillen zien anders dan de verschillende tarieven van WBT, OWM, en VULA.91
127. Omdat afnemers op basis van WBT-diensten over koper en glasvezel gelijkwaardige retaildiensten (kunnen) leveren als op basis van de (virtueel) ontbundelde toegangsdiensten, en er ook daadwerkelijk overstap heeft plaatsgevonden van ontbundelde toegang naar WBT, concludeert de ACM dat WBT over koper en glasvezel een direct substituut vormt voor (virtueel) ontbundelde toegang.
128. De ACM concludeert dat WBT over koper en glasvezel tot dezelfde productmarkt
behoren als de (virtueel) ontbundelde toegangsdiensten op koper- en glasvezelnetwerken (FttH).
Markt 3a Markt 3b
Netwerkniveau ULL VULA WBT
Fysiek ontbundelde toegangsdiensten SDF-Access MDF-Access ODF-Access
Virtueel (ontbundelde) toegangsdiensten VULA OWM
WBT
= Relevante productmarkt
Tabel 3.3 Relevante productmarkt met toevoeging van WBT over koper en glasvezel
91
Gespreksverslag Tele2 16 oktober 2017, gespreksverslag Online, 10 mei 2017, gespreksverslag T-Mobile, 12 oktober 2017.