Bestaande vormen van MDF-access en bijbehorende diensten

533. In deze paragraaf beoordeelt de ACM de geschikte en noodzakelijke invulling voor de tariefregulering van MDF-access en bijbehorende faciliteiten van bestaande diensten waarvoor de ACM al eerder een tariefplafond heeft vastgesteld.

534. In de vorige reguleringsperiodes heeft de ACM gekozen voor een safety cap als invulling van tariefregulering voor ontbundelde toegang tot het kopernetwerk. Voor de komende

reguleringsperiode acht de ACM een safety cap opnieuw een passende invulling van de tariefverplichting. De ACM licht deze keuze hierna toe. Deze motivering verschilt niet wezenlijk van de motivering in de vorige marktanalysebesluiten.

535. De ACM heeft de keuze voor kostenoriëntatie in het verleden gemotiveerd door er ten eerste op te wijzen dat door kostengeoriënteerde tarieven te hanteren, wordt voorkomen dat een partij met (gezamenlijke) AMM buitensporig hoge prijzen voor ontbundelde toegang tot het kopernetwerk in rekening kan brengen en zo de afnemers kan uitbuiten. Ten tweede dragen kostengeoriënteerde tarieven bij aan het voorkomen dat de partij met (gezamenlijke) AMM te hoge prijzen voor ontbundelde toegang tot het kopernetwerk kan rekenen, waardoor de marges van de afnemers van ontbundelde toegang op de retailmarkten waar de partij met (gezamenlijke) AMM ook actief is, onder druk komen te staan. Ten derde heeft het hanteren van

kostengeoriënteerde tarieven ook een goede signaalfunctie ten aanzien van investeringen door toetreders. Een belangrijke informatiebron bij de investeringsbeslissing van een alternatieve toetreder is immers het kostenniveau van KPN.

536. Zoals uiteengezet in paragraaf 6.8.2, is reguleringszekerheid voor de ACM altijd al een belangrijk doel geweest. In het verleden heeft de ACM die zekerheid bij MDF-access gegeven door binnen het EDC/WPC-systeem de kostenoriëntatieverplichting in te vullen met tariefplafonds die voor drie jaar werden vastgesteld. Evenals in de vorige reguleringsperiodes acht de ACM de EDC/WPC-systematiek voor MDF-access echter niet passend omdat deze invulling het nadeel heeft dat zij relatief veel onzekerheid met zich brengt. Die onzekerheid zit zowel in de

ontwikkeling van de kosten als in de ontwikkeling van volumes die samen de kostprijs van koperaansluitingen (en bijbehorende faciliteiten) bepalen.

537. Meer concreet gaat het bijvoorbeeld om onzekerheid over de volgende zaken. Ten eerste is er onzekerheid over de resterende levensduur van het kopernetwerk. Dit betreft de vraag wanneer het kopernetwerk – of delen daarvan – volledig wordt uitgefaseerd. De resterende levensduur beïnvloedt de afschrijvingstermijnen en daarmee de jaarlijkse kosten. Ten tweede is er onzekerheid over de hoogte van de investeringen die in de resterende levensduur nog zullen plaatsvinden. Die zullen door de huidige transitie naar nieuwe technologieën naar verwachting wezenlijk afwijken van de jaarlijkse investeringen die in het verleden gebruikelijk waren. Ten derde is er onzekerheid over de onderhoudskosten; ook die worden aan het einde van de levensduur van een technologie minder voorspelbaar. Ten vierde is er onzekerheid over de relevante volumes in termen van het aantal actieve aansluitlijnen.²⁴⁰ Die volumes zijn onzeker

240

doordat de snelheid van de migratie van koper naar glasvezel onzeker is. Ook het marktaandeel van KPN en alternatieve aanbieders enerzijds ten opzichte van het marktaandeel van

kabelaanbieders anderzijds maakt die volumes onzeker. Dit betekent dat onduidelijk is tot welke tariefstelling kostenoriëntatie leidt.

538. Gelet op het voorgaande komt de ACM wederom tot het oordeel dat een safety cap de nadelen van een strikte invulling van kostenoriëntatie voorkomt terwijl de voordelen daarvan zo veel mogelijk worden behouden. Dit maakt een safety cap-verplichting noodzakelijk omdat er geen minder belastende verplichting is om buitensporig hoge prijzen en marge-uitholling te voorkomen.

539. De ACM heeft daarbij geoordeeld dat een safety cap het in randnummer 535 genoemde eerste effect (voorkomen van buitensporig hoge prijzen) bereikt. Inherent aan de safety cap is een afwijking van kostenoriëntatie maar het is zeer onwaarschijnlijk dat die afwijking zodanig groot kan worden dat de safety cap op een buitensporig hoog niveau zou komen. De safety cap is immers gebaseerd op in het verleden vastgestelde kostengeoriënteerde tariefplafonds. De ACM acht het niet waarschijnlijk dat de onderliggende kosten zoveel zijn gedaald dat de safety

cap tarieven op een buitensporig niveau zouden liggen.

540. Voorts was de ACM van oordeel dat een safety cap het in randnummer 535 genoemde tweede effect (bijdragen aan het voorkomen van marge-uitholling) bereikt. Ieder tariefplafond dat een redelijke benadering is van de kostprijs, draagt bij aan het voorkomen van marge-uitholling omdat wholesaletarieven die aanzienlijk boven de kostprijs liggen, worden voorkomen. Daarmee wordt de mate waarin marge-uitholling kan plaatsvinden al aanzienlijk beperkt.

541. Het derde effect (signaalfunctie voor investeerders) kan met een safety cap niet worden bereikt. Echter, deze signaalfunctie is overgenomen door de tariefplafonds voor FttH en de daaraan ten grondslag liggende kostprijs. Die kostprijs betreft de kostprijs van nieuwe

investeringen van KPN in glasvezel en het is die kostprijs die een beeld geeft van de kostprijs van nieuwe investeringen in aansluitnetwerken en daarmee een signaalfunctie heeft.

542. Gelet op het bovenstaande is een safety cap dus niet alleen een proportioneel maar ook een geschikte invulling van de tariefverplichting aangezien deze de geconstateerde potentiële mededingingsproblemen van buitensporig hoge prijzen en marge-uitholling voorkomt. Onderscheid investeringskosten en operationele kosten

543. De in randnummers 539 tot en met 541 verwoorde argumentatie die de ACM ten grondslag heeft gelegd aan de keuze voor een safety cap in de vorige reguleringsperiodes, acht de ACM nog steeds van toepassing. Om die reden acht de ACM ook voor de komende

reguleringsperiode de safety cap-methodiek de passende invulling van de tariefverplichting voor MDF-access. Dit wordt nog versterkt door het voornemen in het voorgaande marktanalysebesluit om ook in daaropvolgende reguleringsperiodes de safety cap-methodiek te blijven hanteren. Dit biedt op langere termijn reguleringszekerheid.

544. Desalniettemin richt de ACM de safety cap voor de huidige reguleringsperiode anders in ten opzichte van de vorige. De ACM maakt voor de huidige reguleringsperiode een onderscheid tussen de investeringskosten enerzijds en de operationele kosten anderzijds. Dit wordt hieronder nader uiteengezet.

545. De tarieven voor MDF-access vallen uiteen in de investeringskosten voor het bestaande kopernetwerk (CAPEX) en in operationele kosten (OPEX) zoals monteurskosten en kosten voor informatiesystemen. De kosten voor het bestaande kopernetwerk uiten zich in de tarieven voor de toegang tot de aansluitlijnen (het maandelijkse MDF-access tarief). Zoals hiervoor beschreven is er veel onzekerheid omtrent deze aansluitlijnen (zie randnummer 537). Dit geldt bijvoorbeeld ook voor colocatie. De investeringskosten zijn gerelateerd aan kosten voor onderhoud en afschrijving van het kopernetwerk. De toerekening van deze kosten is afhankelijk van de mate van gebruik van het kopernetwerk door een MDF-afnemer. KPN verrekent deze kosten dan ook met MDF-afnemers op basis van gebruik, door middel van een maandelijks tarief per koperlijn. Voor andere diensten, die vooral bestaan uit operationele kosten, geldt deze onzekerheid niet. Deze operationele kosten zijn eenmalig van aard. Dit betreft kosten die niet afhankelijk zijn van het gebruik van het kopernetwerk. Het gaat dan om bijvoorbeeld de monteurskosten voor de aansluiting van een nieuwe MDF-afnemer op het kopernetwerk, de monteurskosten bij een storing of de eenmalige kosten voor bijbehorende faciliteiten. In de vorige reguleringsperiodes waren alle tarieven voor MDF-access voorzien van een safety cap.

546. De ACM heeft eerder in deze paragraaf de vier onzekerheden benoemd die bestaan ten aanzien van het kopernetwerk. Deze onzekerheden maken een safety cap-verplichting geschikter dan een verplichting tot kostenoriëntatie. Echter, de ACM merkt op dat de vier hiervoor

benoemde onzekerheden alleen van toepassing zijn op de kostenontwikkeling van het

kopernetwerk zelf en dus invloed hebben op de investeringskosten. De operationele kosten zijn daarentegen voornamelijk opgebouwd uit monteurstarieven die gefactureerd worden door externe aannemers en daarom is een safety cap voor de eenmalige kosten geen geschikt instrument voor het te dienen doel. De safety cap mitigeert immers de onzekerheid ten aanzien van de kostenontwikkeling van het kopernetwerk, maar ten aanzien van de contracten die KPN sluit met dergelijke externe aannemers bestaat in het geheel geen duidelijkheid over de

kostenontwikkeling. Dat maakt de safety cap-verplichting voor het gedeelte van de operationele kosten dus geen passende invulling van de tariefregulering.

547. De ACM concludeert daarom dat KPN een safety cap mag hanteren voor zover de tarieven een afspiegeling zijn van de investeringskosten die gemoeid zijn met het kopernetwerk., De ACM oordeelt dat KPN de operationele kosten dient toe te rekenen op basis van de

systematiek. Dit is een geschikte verplichting omdat toepassing van de EDC/WPC-systematiek er namelijk toe leidt dat deze maandelijkse tarieven consistent zijn met de overige op basis van EDC vastgestelde wholesaletarieven. Deze vorm van tariefregulering is bovendien noodzakelijk om buitensporig hoge wholesaletarieven voor eenmalige diensten te voorkomen.

Relatie met de ND-aanbeveling

548. In haar ND-aanbeveling van 11 september 2013 benadrukt de Commissie het belang van voorspelbare en stabiele tarieven voor toegang tot koperaansluitnetwerken. De ACM onderschrijft deze visie en heeft hieraan invulling gegeven door de safety cap-methodiek, die bij uitstek tot maximaal voorspelbare en stabiele tarieven leidt.

549. De Commissie beveelt in haar ND-aanbeveling de zogenoemde BULRIC+-methodiek als kostenmethodologie voor de tariefregulering van kopertoegang aan. NRI’s zouden op basis van deze methodiek een kostenmodel moeten bouwen dat de kosten van een NGA-netwerk

weerspiegelt. Om vervolgens te komen tot tarieven voor kopertoegang dienen, voor zover nodig, de optische elementen te worden vervangen door efficiënt geprijsde koperelementen.

550. De ACM dient zo veel mogelijk rekening te houden met de ND-aanbeveling en wijkt hier alleen van af als daar zwaarwegende redenen voor zijn. In dit geval is daar volgens de ACM sprake van. De ACM heeft in de vorige marktanalysebesluiten maximale zekerheid aan

marktpartijen willen bieden door de safety cap-methodiek op te leggen en ook het voornemen te uiten deze methodiek in toekomstige reguleringsperiodes te continueren. Door de

ND-aanbeveling te volgen en te kiezen voor de BULRIC+-methodiek zou de ACM deze zekerheid weer tenietdoen. Dit is onwenselijk gezien de negatieve effecten die onzekerheid heeft op investeringen en daarmee ook in strijd met een van de belangrijkste doelstellingen van de ND-aanbeveling. Bovendien ligt het tarief dat voortkomt uit de safety cap-methodiek zeer dicht bij het prijsbereik dat de Commissie als uitkomst van de door haar aanbevolen kostenmethodologie verwacht, uitgaande van het toen geldende prijsniveau. Ten slotte benadrukt de ACM hierbij nogmaals dat MDF-toegang de komende jaren naar verwachting in belang zal afnemen. In dit kader verwijst de ACM ook naar randnummer 574 tot en met 592, waar in meer detail wordt uiteengezet waarom de EDC-methodiek in dit geval prevaleert boven de BULRIC+-methodiek. Procedurele aspecten

551. De ACM zal in eerste instantie niet ambtshalve de tarieven gebaseerd op operationele kosten voor MDF-access beoordelen. De ACM geeft partijen in beginsel een termijn van zes maanden na de inwerkingtreding van dit marktanalysebesluit om via onderhandeling tot een overeenkomst te komen.

552. KPN dient uiterlijk na afloop van deze zes maanden bij de ACM een tariefvoorstel in. Indien partijen overeenstemming over de tarieven hebben bereikt kan de KPN deze tarieven als tariefvoorstel indienen.

553. Indien geen overeenstemming is bereikt binnen zes maanden is KPN verplicht bij het tariefvoorstel een EDC/WPC-kostentoerekeningssysteem dat aan de in Annex A beschreven voorschriften voldoet ter goedkeuring aan de ACM voor te leggen. Indien een (potentiële) afnemer van MDF-toegangsdiensten of KPN zelf aan de ACM een verzoek doet tot beoordeling van de tariefplafonds van dergelijke diensten, is KPN verplicht binnen drie maanden een

EDC/WPC-kostentoerekeningssysteem dat aan de in Annex A beschreven voorschriften voldoet ter goedkeuring aan de ACM voor te leggen. Op basis daarvan zal de ACM in dat geval de

tariefplafonds voor de tarieven gebaseerd op operationele kosten van MDF-toegangsdiensten vaststellen in een tariefbesluit. Partijen kunnen te allen tijde hiertoe een verzoek doen bij de ACM.

554. Tevens dient KPN altijd een accountantsrapportage te voegen bij de rapportage over het resultaat van de toepassing van het kostentoerekeningssysteem. De ACM kan zich voorstellen dat dit bij kleine dienstaanpassingen niet altijd nodig is. Deze uitzonderingen kan KPN aan de ACM voorleggen. Indien KPN in het concrete geval kan onderbouwen dat een

accountantscontrole disproportioneel is, kan de ACM in die specifieke situaties KPN toestaan om geen externe accountantscontrole te laten uitvoeren.

555. Zolang de ACM niet in een tariefbesluit de tariefplafonds heeft vastgesteld, gelden de tarieven uit het gepubliceerde referentieaanbod van KPN als de tariefplafonds.

556. Ten aanzien van tarieven voor welke de ACM een safety cap passend vindt, oordeelt zij dat een inflatiecorrectie redelijk is. Naar verwachting zullen kosten in het algemeen immers stijgen met de inflatie. Een methodiek die niet periodiek de kostprijs vaststelt, maar tariefplafonds doortrekt uitgaande van het meest recente tariefplafond van de voorgaande periode, zal daarom rekening moeten houden met die inflatie.

557. Wat betreft de inflatiecorrectie betekent dit voor de komende reguleringsperiode het volgende. De startplafonds zijn de tariefplafonds zoals die in de voorgaande reguleringsperiode golden voor het jaar 2018. Per 1 januari van elk jaar volgend op 2018 mag KPN de tariefplafonds corrigeren voor de consumentenprijsindex (CPI) die wordt gepubliceerd door het CBS. De tariefplafonds dienen te worden aangepast op basis van de cijferreeks ‘CPI alle huishoudens’. Het tariefplafond voor jaar X dient te worden bepaald op basis van de gemeten inflatie in jaar X-1. De inflatie in jaar 1 is gelijk aan het verschil tussen de CPI voor jaar 2 en de CPI voor jaar X-1. KPN dient de nieuwe tariefplafonds steeds zo snel mogelijk na de publicatie van de relevante CPI’s te berekenen en bekend te maken. Ter illustratie, als de CPI voor 2017 100 bedraagt en de CPI voor 2018 102 bedraagt, dan betreft de jaarmutatie in 2018 2 procent. Een tariefplafond dat in 2018 € 10,00 bedroeg, leidt dan tot een tariefplafond van € 10,20 voor 2019. Meer concreet wordt KPN voorgeschreven om de tariefplafonds jaarlijks per 1 januari te verhogen met de CPI-jaarmutatie van september van het voorafgaande kalenderjaar.

Conclusie

558. De ACM oordeelt dat voor de tarieven gebaseerd op investeringskosten van bestaande vormen van MDF-access waarvoor al eerder door de ACM een kostprijs is vastgesteld, een

safety cap met inflatiecorrectie passend is. De safety cap gaat uit van het laatste (meest recente)

tariefplafond in de voorgaande reguleringsperiode. De inflatiecorrectie en ontwikkeling van de tariefplafonds in de tijd is omschreven in randnummer 557.

559. De ACM is daarnaast van oordeel dat de bestaande WPC/EDC-methodiek van kostenoriëntatie passend is voor de tariefregulering van de eenmalige tarieven van bestaande

vormen van MDF-access en bijbehorende faciliteiten. Deze methodiek is beschreven in Annex A van dit besluit.²⁴¹

560. Wat betreft de procedurele aspecten voor de vaststelling van de tarieven van bestaande MDF-toegangsdiensten verwijst de ACM naar randnummer 551 tot en met 555.