VULA over FttH

Beoordeling verplichting

428. In de vorige paragraaf heeft de ACM geconcludeerd dat het passend is KPN een verplichting op te leggen tot levering van ODF-access FttH. Echter, de ODF-access FttH-verplichting is op zichzelf niet (meer) genoeg om effectieve toegang mogelijk te maken tot het netwerk. Uit onder meer randnummer 422 blijkt immers dat uitrol tot het volledige FttH-netwerk niet haalbaar is. Dit volgt ook uit het onderzoek van WIK. WIK concludeert namelijk dat gegeven de hoge wholesalekosten, de business case voor een toetreder pas positief wordt bij een zeer hoog marktaandeel (8,5 procent van de homes passed, wat 17 procent van de homes

activated betekent). WIK noemt dit gegeven de Nederlandse marktsituatie niet realistisch.²⁰⁴ Een

deel van de locaties zijn economisch gezien dus niet te ontsluiten door alternatieve aanbieders. Voor een deel van de locaties is toegang op basis van ODF-access FttH dus onmogelijk. 429. Om die reden acht de ACM het geschikt om naast de verplichting tot ODF-access FttH, een verplichting tot het leveren VULA over FttH op te leggen. VULA over FttH vormt dan een alternatief voor ODF-access FttH en biedt toetreders de mogelijkheid om op alle door KPN met FttH ontsloten huishoudens glasvezeldiensten aan te kunnen bieden. Omdat een deel van het netwerk al wel wordt ontsloten door ODF-access FttH, is een landelijk VULA over FttH-aanbod niet noodzakelijk. Hieronder beoordeelt de ACM vanaf welke locatie en met welke (geografische) reikwijdte VULA over FttH proportioneel en gerechtvaardigd is.

430. VULA over FttH kan geleverd worden vanaf de MC-locaties van KPN, dezelfde netwerklocatie als waar VULA over koper wordt geleverd (zie ook Figuur 3.1). De kosten voor

204

uitrol (backhaul, co-locatie, ethernet switches, etc.) kunnen dan gedeeld worden door VULA over koper en VULA over FttH. Deze synergie maakt de kans groter dat toetreders voor de uitrol naar de MC-locaties een positieve business case hebben. Dit geldt niet alleen voor partijen die reeds op ODF-acces FttH actief zijn, maar ook voor partijen die al (deels) naar MC-locaties zijn uitgerold voor andere gereguleerde toegangsdiensten. Tevens maakt deze optie de uitrol naar MC-locaties voor nieuwe toetreders aantrekkelijker. Toetreders die voorheen wellicht

onvoldoende schaal hadden om uit te rollen naar MC-locaties voor enkel VULA over koper, zullen namelijk sneller een positieve business case hebben indien VULA over FttH op diezelfde

netwerklocaties beschikbaar is.

431. Bij het opleggen van een verplichting tot VULA over FttH heeft de ACM op hoofdlijnen twee opties overwogen voor de (geografische) reikwijdte van de verplichting. KPN kan verplicht worden om voor alle FttH-aansluitingen een landelijk VULA over FttH-aanbod te doen. Het voordeel hiervan is dat toetreders makkelijker een landelijk FttH-aanbod kunnen doen (voor die gebieden waar FttH is uitgerold). Een dergelijke geografische reikwijdte geeft een heldere norm. Bovendien bestaat er dan geen risico dat bepaalde glasvezellocaties economisch niet te

ontsluiten zijn op basis van ODF-acces FttH zonder dat daarvoor VULA over FttH beschikbaar is. Echter, de ACM heeft gemotiveerd dat fysieke ontbundeling zoals ODF-access FttH tot meer concurrentiedruk leidt dan virtuele vormen van toegang en daardoor een meer proportionele toegangsverplichting is. Een landelijk beschikbare VULA-dienst zou de verdere uitrol op ODF-access kunnen ontmoedigen. Daarbij komt dat als VULA over FttH met een landelijke dekking wordt verplicht, dit de ODF-business case van reeds toegetreden marktpartijen mogelijk zou schaden. Verschillende marktpartijen hebben immers geïnvesteerd in de uitrol naar ODF-locaties en andere toetreders zouden diezelfde locaties dan met beperkte eigen investeringen kunnen ontsluiten. [Vertrouwelijk:

] (zie ook randnummer 422). VULA over FttH met een landelijke dekking zou die uitrol dus kunnen ontmoedigen en daarmee de infrastructuurconcurrentie beperken. Om deze reden acht de ACM het niet proportioneel om KPN te verplichten een landelijk VULA over FttH-aanbod aan te bieden. Bovendien is de ACM van mening dat het op voorhand niet noodzakelijk is om bovenop de ODF-access FttH-verplichting, KPN te verplichten een landelijk VULA over FttH-aanbod te doen. Een deel van het potentiële mededingingsprobleem wordt immers al opgelost door de ODF-access FttH-verplichting.

432. Het alternatief is om de geografische dekking van VULA over FttH te beperken tot glasgebieden die voor toegetreden marktpartijen economisch gezien moeilijk te ontsluiten zijn. Het nadeel van deze optie is dat het van te voren moeilijk is om exact vast te stellen welke delen van het glasvezelnetwerk wel of niet economisch rendabel te ontsluiten zijn. In de praktijk hangt dat af van veel technische en economische variabelen. Bovendien zal dit voor elke toetreder anders zijn. De ACM zou dus alleen een redelijke benadering kunnen geven van netwerklocaties die economisch te ontsluiten zijn. Een voordeel van deze optie is dat de investeringen van reeds toegetreden marktpartijen worden beschermd en dat toetreding voor de meeste locaties op basis van ODF-access FttH nog steeds mogelijk blijft. De ACM acht het daarom het meest

proportioneel om een verplichting tot levering van VULA over FttH te beperken tot glasgebieden die economisch niet rendabel te ontsluiten zijn op basis van ODF-access FttH. Hieronder bepaalt de ACM voor welke locaties dit geldt.

433. De ACM heeft onderzocht welke glasgebieden economisch gezien niet te ontsluiten zijn op basis van ODF-access FttH. De ACM heeft hiertoe input van T-Mobile ontvangen.²⁰⁵

434. Allereerst kan gesteld worden dat glasgebieden waar al een alternatieve toetreder naartoe is uitgerold, in de praktijk blijkbaar economisch rendabel zijn ontsloten. Voor deze glasgebieden hoeft daarom geen gereguleerd VULA over FttH-aanbod te gelden en volstaat de verplichting tot ODF-access FttH.

435. Daarnaast is de omvang van een glasvezelgebied een significante factor die bepaalt of uitrol op basis van ODF-access FttH economisch haalbaar is. De gemaakte kosten kunnen alleen worden terugverdiend wanneer er voldoende schaal kan worden behaald in een glasvezelgebied. Een glasvezelgebied wordt bediend door één CityPoP.Een CityPoP fungeert als ontsluiting van het glasgebied en elke AreaPoP in een glasvezelgebied is verbonden met de CityPoP.²⁰⁶ De oorspronkelijke aanname bij de aanvang van de regulering van ODF-access FttH vanaf 1 januari 2009 is altijd geweest dat de CityPoPs in verschillende categorieën en groottes zouden worden uitgerold in het netwerk van Reggefiber, maar zelfs in de kleinste categorie een dekking van minimaal 10.000 homes passed zouden hebben. Die kleinste categorie aansluitgebieden zou naar verwachting ieder door één CityPoP worden bediend.²⁰⁷ Op basis van die aanname heeft de ACM destijds geoordeeld dat er voor alternatieve aanbieders een business case bestaat op basis van ODF-access FttH. [Vertrouwelijk:

].

436. Op basis van bovenstaande is de ACM van mening dat er geen VULA over FttH hoeft te gelden voor glasvezelgebieden groter dan 10.000 homes passed. De ACM wijst er op dat nog niet alle glasvezelgebieden groter dan 10.000 homes passed zijn ontsloten door alternatieve aanbieders.

437. Voor alle overige glasvezelgebieden, dat wil zeggen CityPoPs waar nog geen uitrol heeft plaatsgevonden en minder dan 10.000 homes passed op zijn aangesloten, vindt de ACM dat er wel een gereguleerd VULA over FttH-aanbod dient te gelden. Het is niet denkbaar dat

alternatieve afnemers naar al deze ongeveer [vertrouwelijk: ] (zeer) kleine CityPoPs zullen uitrollen. Indien voor deze categorie (zeer) kleine CityPoPs alleen een verplichting tot ODF-toegang bestaat, zal de ODF-toegangsverplichting in het merendeel van die gebieden niet effectief zijn.

205

T-Mobile, Criteria bepaling economische haalbaarheid ODF locaties, toegezonden op 29 november 2017.

206

In principe vallen onder elke CityPoP één of meerdere AreaPoPs.

207

Zie onder meer de Beleidsregels tariefregulering ontbundelde glastoegang van 19 december 2008 met kenmerk OPTA/AM/2008/202874, en het Tariefbesluit ontbundelde glastoegang (FttH) van 25 juni 2009 met kenmerk OPTA/AM/2009/201367.

Uitrol op basis van ODF-access FttH zal alleen in een minderheid van de gevallen haalbaar blijken als een dergelijke kleine CityPoP erg dicht bij een alternatief backhaulnetwerk ligt of andere parameters toevallig gunstig zijn voor de uitrol. Het is vooraf niet te voorspellen welke specifieke CityPoPs dit zullen zijn. In de praktijk hebben de technische en bedrijfseconomische experts van telecomaanbieders doorgaans maanden lang nodig om van geval tot geval te bepalen waar uitrol technisch en economisch haalbaar is. Dit is dus maatwerk en daarmee op voorhand niet voorzienbaar voor de ACM of voor andere partijen. Dat neemt niet weg dat in de praktijk is gebleken dat in gunstige gevallen een kleine CityPoP wel kan worden ontsloten door een alternatieve ODF-afnemer. Indien voor deze categorie kleine CityPoPs alleen een

verplichting tot VULA over FttH zou gelden, zou dergelijke uitrol op basis van ODF-toegang worden belemmerd. Daarom dient KPN voor deze CityPoPs zowel VULA over FttH als ODF-access FttH aan te bieden.

438. Door op deze locaties zowel VULA over FttH als ODF-access aan bieden, wordt de uitrol op basis van ODF-access FttH optimaal gestimuleerd. Daarnaast is het met VULA over FttH wel mogelijk om effectief te concurreren met KPN in kleinere glasvezelgebieden, voor zover uitrol op basis van ODF-toegang niet haalbaar is. De ACM is van mening dat met deze invulling de VULA over FttH verplichting het meest proportioneel is.

439. KPN is derhalve verplicht om VULA over FttH aan te bieden voor glasgebieden met minder dan 10.000 homes passed die bij ingang van dit marktanalysebesluit niet door een ODF-afnemer ontsloten zijn.

440. De ACM is van oordeel dat een toegangsverplichting tot VULA over FttH cumulatief aan de volgende criteria moet voldoen. VULA over FttH dient:

1. uitgekoppeld en aangeboden worden op alle MC-locaties ten behoeve van de CityPoPs die vallen onder het gestelde in randnummer 439;²⁰⁸

2. beschikbaar te zijn met alle bandbreedtes, overboekingsfactoren (inclusief non-overboekt) en alle overige parameters binnen de technische mogelijkheden van de betreffende onderliggende aansluitlijn en actieve apparatuur. Dat betekent onder meer dat KPN ook een multicast- en unicastfunctionaliteit dient aan te bieden; en

3. een zogenoemde ‘layer 2-ethernetdienst’ te zijn die transparantie waarborgt in de transmissietechniek. Verder dient KPN afnemers van VULA over FttH de mogelijkheid te geven om hun eigen apparatuur in de klantlocatie te zetten.

Voor de toelichting van de tweede en derde criteria verwijst de ACM naar randnummer 407.

441. De ACM zal niet ambtshalve het referentieaanbod van VULA over FttH beoordelen. De ACM beoordeelt (al dan niet deels) het referentieaanbod van VULA over FttH indien en voor zover een (potentiële) afnemer van VULA over FttH of KPN daartoe een verzoek doet.

208

Conclusie

442. De ACM concludeert dat de verplichting tot het leveren van VULA over FttH passend is. Op grond daarvan wordt KPN verplicht tot het leveren van VULA over FttH voor glasgebieden met minder dan 10.000 homes passed die bij ingang van dit marktanalysebesluit niet door een ODF-afnemer ontsloten zijn. KPN dient voor deze locaties te voldoen aan redelijke verzoeken tot VULA over FttH.