Tariefregulering WBT op kabel

735. Ter invulling van de tariefregulering acht de ACM kostenoriëntatie passend voor WBT. In de eerste plaats zorgt kostenoriëntatie ervoor dat buitensporig hoge tarieven worden voorkomen. Ten tweede biedt kostenoriëntatie een geschikte signaalfunctie voor (potentiële) toetreders. Dit maakt kostenoriëntatie passend aangezien een andere (lichtere) invulling deze signaalfunctie minder goed kan vervullen. Kostenoriëntatie is immers de enige invulling die relevante informatie over de kostprijs van toegang kan bieden. De ACM hecht waarde aan de signaalfunctie van een kostengeoriënteerd tarief omdat de centrale toegang tot het netwerk van VodafoneZiggo een toekomstvast karakter kan hebben.

736. Bij de invulling van een tariefverplichting kunnen verschillende tariefsystemen worden gehanteerd. De Commissie beveelt het gebruik van BULRIC+ aan. Voor de tariefregulering van KPN geldt specifiek een top-down-methodiek (de EDC-methodiek).²⁸¹ In de volgende paragrafen worden deze tariefmethodieken op geschiktheid beoordeeld. Voordat nader wordt ingegaan op de verschillende tariefsystemen wordt in het onderstaande eerst nog herhaald welke

uitgangspunten volgens de ND-aanbeveling²⁸² in acht moeten worden genomen bij bepalen van de meest passende tariefregulering.

Relatie ND-aanbeveling

737. In haar ND-aanbeveling van 11 september 2013 maakt de Commissie voor wholesale toegangsproducten de afweging tussen het opleggen van tariefregulering enerzijds en het opleggen van een aantal non-discriminatie verplichtingen anderzijds. Deze aanbeveling geldt voor NGA-netwerken, waaronder DOCSIS 3.x-netwerken, en is dus ook van toepassing op het kabelnetwerk van VodafoneZiggo.

281

De ACM merkt in dat kader nog op dat tariefregulering op basis van een safety cap in dit geval niet mogelijk is omdat er nog geen gereguleerde tarieven voor wholesalediensten van VodafoneZiggo bestaan.

282

Aanbeveling van de Commissie van 11 september 2013 (2013/466/EU) betreffende consistente verplichtingen tot non-discriminatie en kostenmethodologieën om de concurrentie te bevorderen en investeringen in breedband aantrekkelijker te maken, PbEU 2013, L251.

738. In overweging 49 van de ND-aanbeveling wordt aanbevolen af te zien van

tariefregulering indien het mogelijk is om een non-discriminatieverplichting op basis van EoI op te leggen in combinatie met een repliceerbaarheidstoets.

739. In randnummer 696 heeft de ACM reeds gemotiveerd dat een EoI niet passend is voor toegang tot het netwerk van VodafoneZiggo. Daarnaast heeft de ACM geoordeeld dat het niet proportioneel is om VodafoneZiggo een repliceerbaarheidstoets ten behoeve van marge-uitholling op te leggen (zie paragraaf 6.10.4). De ACM acht het evenmin proportioneel om VodafoneZiggo te verplichten tot een economische repliceerbaarheidstoets. In de praktijk zou een dergelijke toets alsnog neerkomen op een verbod tot marge-uitholling. Bovendien is het opleggen van een repliceerbaarheidstoets ook niet wenselijk omdat dat de prijsflexibiliteit in de tariefstelling van VodafoneZiggo beperkt. Dit zal vervolgens de investeringen in het kabelnetwerk minder aantrekkelijk maken. Tot slot is het vanuit de onderlinge gelijkheid en het uitgangspunt van consistentie in de regulering ook niet proportioneel om VodafoneZiggo wel een

repliceerbaarheidstoets op te leggen.

740. Gelet op het voorgaande wordt al met al niet voldaan aan de door de Commissie

gestelde voorwaarden om af te zien van tariefregulering zoals genoemd in overweging 49 van de ND-aanbeveling.

741. Voorts beveelt de Commissie in haar ND-aanbeveling voor tariefregulering de zogenoemde BULRIC+-methodiek aan. NRI’s moeten op basis van deze methodiek een kostenmodel opstellen dat de kosten van een NGA netwerk weerspiegelt. De ACM dient zoveel mogelijk rekening te houden met de ND-aanbeveling en wijkt hier alleen van af als daar

voldoende zwaarwegende redenen voor zijn. In overwegingen 25 tot en met 30 van de ND-aanbeveling motiveert de Commissie waarom BULRIC+ de passende invulling van

tariefregulering is:

(25) Om de doelstellingen van het regelgevingskader te bereiken, moet een

kostenmethodologie worden toegepast die leidt tot toegangsprijzen die zo dicht mogelijk bij de verwachte prijzen op een markt met daadwerkelijke mededinging liggen. Een dergelijke kostenmethodologie dient te zijn gebaseerd op een modern efficiënt netwerk, dient de behoefte aan langdurig stabiele en voorspelbare wholesaleprijzen voor

kopertoegang te weerspiegelen, waardoor sterke schommelingen en schokken worden voorkomen, om te zorgen voor een duidelijk kader voor investeringen, en dient in staat te zijn om kostengeoriënteerde wholesaleprijzen voor kopertoegang te genereren, die als anker dienen voor NGA-diensten en op toepasselijke en consistente wijze rekening houden met het effect van afnemende volumes als gevolg van de overgang van koper naar NGA-netwerken, dat wil zeggen dat een kunstmatige stijging van wholesaleprijzen voor kopertoegang wordt vermeden, die anders plaats zal vinden doordat klanten naar de NGA-netwerken van de AMM-exploitant migreren.

(26) Het terugverdienen van de kosten is een van de hoofdbeginselen van een kostenmethodologie. Hierdoor wordt gewaarborgd dat de door exploitanten op een

efficiënte manier gemaakte kosten worden gedekt en dat hun geïnvesteerde kapitaal een behoorlijk rendement oplevert.

(27) Een kostenmethodologie waarvan het juiste „bouwen of kopen”-signaal uitgaat, dient het goede evenwicht te vinden tussen het waarborgen van efficiënte toegang en

voldoende prikkels om te investeren en in het bijzonder om NGA-netwerken aan te leggen en daardoor nieuwe, snellere en betere breedbanddiensten te leveren. (28) De aanbevolen kostenmethodologie moet binnen de Unie voor transparantie en consistentie zorgen. Bovendien is er een consistente modelleringsbenadering nodig, waarbij rekening wordt gehouden met specifieke nationale omstandigheden.

(29) De kostenmethodologie op basis van bottom-up long- run incremental costs plus (BU LRIC +) komt wat betreft het vastleggen van prijzen voor gereguleerde

wholesaletoegangsdiensten het beste tegemoet aan deze doelstellingen. Bij deze methodologie wordt er een model opgesteld op basis van het incrementele kapitaal (met inbegrip van eerder gemaakte kosten) en de exploitatiekosten die een hypothetisch efficiënte exploitant maakt bij het leveren van alle toegangsdiensten, waaraan een marge voor het volledig terugverdienen van de gemeenschappelijke kosten wordt toegevoegd. Bij de methodologie op basis van BU LRIC + kunnen derhalve de totale, op doeltreffende wijze gemaakt kosten worden terugverdiend.

30) Bij de methodologie op basis van BU LRIC + worden de huidige kosten

toekomstgericht berekend (dat wil zeggen op basis van moderne technologie, verwachte vraag etc.) die een efficiënte netwerkexploitant zou maken om momenteel een netwerk te bouwen waarmee alle vereiste diensten kunnen worden geleverd. BU LRIC + geeft derhalve de juiste en efficiënte signalen voor toegang.”

742. Naast bovenstaande doelstellingen uit de ND-aanbeveling dient de ACM – gelet op de situatie van gezamenlijke AMM – de onderlinge samenhang met de tariefverplichtingen opgelegd aan KPN in haar beoordeling te betrekken (zie ook randnummer 374). Vanuit het oogpunt van proportionaliteit acht de ACM het van belang dat de tariefverplichtingen opgelegd aan beide AMM-partijen zoveel mogelijk gelijk zijn. Gelijktrekking van deze verplichtingen draagt bij aan een gelijk speelveld tussen VodafoneZiggo en KPN en zorgt ervoor dat aan toegangsvragers

vergelijkbare toegangsmogelijkheden worden geven. Het tarief van een toegangsdienst is een belangrijke parameter bij de afweging van toegangsvragers om een toegangsdienst af te nemen. Alleen als de tarieven voor toegangsdiensten van VodafoneZiggo en KPN op een vergelijkbare manier zijn vastgesteld is er een gelijk speelveld en heeft de toegangsvrager een effectieve keuze tussen dienstverlening op verschillende netwerken. Dit sluit ook aan bij de doelstellingen genoemd in randnummer 735.

743. De ACM onderschrijft de doelstellingen uit de ND-aanbeveling. Op die basis zou BULRIC+ een geschikte invulling kunnen zijn van tariefregulering voor WBT op kabel. Echter,

voor de regulering van toegangsdiensten op koper heeft de ACM gekozen voor een methodiek. Daarom beoordeelt de ACM hieronder eveneens de passendheid van een top-down-methodiek voor de invulling van de tariefverplichting voor VodafoneZiggo.

744. Hieronder wordt tariefregulering op basis van BULRIC+ en een top-down-methodiek beoordeeld aan de hand van bovenstaande doelstellingen.

BULRIC+ versus top-down

745. De ACM wijkt alleen van de ND-aanbeveling af als daar voldoende zwaarwegende redenen voor zijn. In het onderstaande zal de ACM uiteenzetten waarom BULRIC+ geen passende invulling is voor de tariefverplichting voor VodafoneZiggo.

746. In dit kader merkt de ACM ten eerste op dat BULRIC+ voor een belangrijk deel dezelfde kenmerken heeft als een top-down-methodiek zoals de ACM die voor KPN heeft voorgeschreven. Beide methoden (1) nemen een lange termijn perspectief waardoor ook vaste kosten in de kostprijs terecht komen, (2) hanteren actuele (vervangings)waarde als kostengrondslag, (3) staan een opslag in de kostprijs ter dekking van de gemeenschappelijke kosten toe, en (4) geven een juist ‘bouwen of kopen’-signaal aan potentiële toetreders.

747. Een verschil tussen beide methoden is dat een top-down-methodiek uitgaat van het netwerk en de daadwerkelijke kosten van de AMM-partij. BULRIC+ betreft daarentegen een

bottom-up-methodiek die het netwerk en de kosten van een hypothetische nieuwe toetreder

modelleert. De ACM stelt echter dat dit verschil in de praktijk nauwelijks een rol van betekenis speelt. In overweging 32 van de ND-aanbeveling zet de Commissie namelijk uiteen op welke manier het hypothetische netwerk met gebruikmaking van BULRIC+ moet worden gemodelleerd. In randnummer 579 stelt de ACM met verwijzing naar overweging 32 van de ND-aanbeveling dat het te modelleren netwerk voor een deel gebaseerd moet zijn op bestaande activa van het vaste netwerk van KPN. Eenzelfde redenering gaat ook op voor modellering van een hypothetisch kabelnetwerk. Deze zal namelijk (deels) moeten worden gebaseerd op het netwerk van

VodafoneZiggo. Om te voldoen aan de doelen van de digitale agenda zal bovendien een netwerk moeten worden gemodelleerd dat in grote mate gelijkenissen vertoont met het bestaande

netwerk van VodafoneZiggo. Dit kabelnetwerk is immers een NGA-netwerk dat op een toekomstvaste wijze is ingericht. Ten slotte zal voor het vullen van het te modelleren

kabelnetwerk met kosten- en volumedata veelvuldig gebruik worden gemaakt van informatie van bestaande marktpartijen. Aangezien VodafoneZiggo over het grootste kabelnetwerk beschikt, zal de door VodafoneZiggo geleverde informatie in het bijzonder relevant zijn.

748. De ACM verwacht zodoende dat in dit specifieke geval het verschil tussen top-down en

bottom-up relatief beperkt zal zijn. De ACM acht de BULRIC+- en de EDC-methodiek dus in hoge

mate vergelijkbaar en beschouwt daarmee beide als een geschikte invulling van de tariefregulering.

749. Ondanks de vergelijkbaarheid van beide methoden acht de ACM het opleggen van BULRIC+ niet proportioneel. Zoals uiteengezet in randnummers 580 en 581 bestaat bij regulering van KPN een aantal factoren dat een top-down-tariefsysteem (EDC in het geval van KPN)

geschikter maakt dan BULRIC+ en daardoor is het niet passend om KPN een

BULRIC+-verplichting op te leggen. Vanuit de onderlinge gelijkheid en het uitgangspunt van consistentie in de regulering acht de ACM het daardoor ook niet proportioneel om VodafoneZiggo wel een BULRIC+-verplichting op te leggen. KPN en VodafoneZiggo worden dan ongelijk behandeld terwijl daar vanuit het oogpunt van effectieve toegang tot de markt geen noodzaak toe is. Ongelijke tariefregulering draagt bovendien niet bij aan een gelijk speelveld tussen beide AMM-partijen.

750. Bovendien hecht de ACM waarde aan de doelstelling uit de ND-aanbeveling die stelt dat een consistente modelleringsbenadering moet worden gekozen waarbij rekening wordt gehouden met specifieke nationale omstandigheden. De specifieke Nederlandse omstandigheden zijn dat aan KPN in de vorige reguleringsperiodes een top-down-verplichting is opgelegd. Dit heeft de ACM in de vorige marktanalysebesluiten beargumenteerd en dit is door het CBb getoetst. Een consistente uitvoering van de modelleringsbenadering houdt dus in dat voor VodafoneZiggo ook een top-down-verplichting en geen BULRIC+-verplichting moet worden opgelegd.

751. De bovenstaande randnummers zetten uiteen dat de ACM een BULRIC+-verplichting niet proportioneel acht en daarom kiest voor een top-down-verplichting. In dat kader moet wel worden opgemerkt dat ten opzichte van BULRIC+ het nadeel van een top-down-methodiek is dat

eventuele kosteninefficiënties uit het netwerk van VodafoneZiggo worden doorberekend naar de afnemer. Er is echter geen directe reden om aan te nemen dat VodafoneZiggo inefficiënt of inefficiënter dan KPN opereert. Het doel van tariefregulering is dus niet VodafoneZiggo ertoe te bewegen zijn kostenstructuur te verbeteren, waardoor het belangrijkste nadeel van de top-down-methodiek niet van toepassing is.

752. Uitgaande van deze conclusies acht de ACM een vorm van tariefregulering op basis van een top-down-kostenmethodiek passend.

Invulling top-down-methodiek

753. De ACM is van oordeel dat het gebruik van een met KPN vergelijkbare WPC/EDC-methodiek een geschikte invulling is van de top-down-kostenWPC/EDC-methodiek. Een dergelijke methodiek zorgt voor voorspelbare en stabiele tarieven tijdens de reguleringsperiode. Omdat deze methodiek de werkelijke kosten van VodafoneZiggo als uitgangspunt neemt, stelt deze VodafoneZiggo in staat zijn kosten terug te verdienen. De ACM verwijst voor een nadere uitwerking van deze top-down-kostenmethodiek naar Annex B van dit besluit.

754. Ter invulling van de top-down-kostenmethodiek dient VodafoneZiggo een

kostentoerekeningssysteem te ontwikkelen. Bij de invulling van het kostentoerekeningssysteem acht de ACM het van belang dat VodafoneZiggo niet de maximale snelheid maar het totaal van het door klanten van afnemers gegenereerde verkeer als kostendrijver hanteert in zijn

tariefstelling. De belangrijkste kostenveroorzaker in het kabelnetwerk is namelijk het verkeer dat over de WAP-poort wordt gestuurd. Het snelheidsprofiel bepaalt de maximale internetsnelheid die haalbaar is voor een klant en daarmee als afgeleide de hoeveelheid verkeer die tijdens het gebruik van de dienst wordt verbruikt op het netwerk. De toewijzing van snelheidsprofielen heeft

dus maar beperkt gevolgen voor het verkeer op het netwerk. Het gegenereerde verkeer heeft een directe relatie met de netwerkkosten en is tevens goed meetbaar. Dit maakt dat het

gegenereerde verkeer door klanten van afnemers de meest geschikte kostenveroorzaker is voor het bepalen van kostengeoriënteerde tarieven.

755. In paragraaf 6.8 schrijft de ACM voor dat zij tarieven niet ambtshalve zal beoordelen. Vanuit het oogpunt van consistentie en het uitgangspunt om de verplichtingen tussen KPN en VodafoneZiggo zo veel mogelijk gelijk te stellen ter bevordering van het gelijke speelveld, acht de ACM acht het in beginsel passend om VodafoneZiggo en toegangsvragers zo veel mogelijk de ruimte te geven om in eerste instantie via onderhandeling tot een overkomst te komen ten aanzien van de tarieven voor WBT.

Procedurele aspecten

756. De ACM zal in eerste instantie niet ambtshalve de tarieven voor WBT beoordelen. De ACM geeft partijen in beginsel een termijn van zes maanden na de inwerkingtreding van dit marktanalysebesluit om via onderhandeling tot een overeenkomst te komen.

757. VodafoneZiggo dient uiterlijk na afloop van deze zes maanden bij de ACM een tariefvoorstel in. Indien partijen overeenstemming over de tarieven hebben bereikt kan de VodafoneZiggo deze tarieven als tariefvoorstel indienen.

758. Indien geen overeenstemming is bereikt binnen zes maanden is VodafoneZiggo verplicht bij het tariefvoorstel een kostentoerekeningssysteem dat aan de in Annex B beschreven

voorschriften voldoet ter goedkeuring aan de ACM voor te leggen. Indien een (potentiële) afnemer van WBT of VodafoneZiggo zelf de ACM een verzoek doet tot beoordeling van de tariefplafonds van dergelijke diensten, is VodafoneZiggo verplicht binnen zes maanden een kostentoerekeningssysteem dat aan de in Annex B beschreven voorschriften voldoet ter goedkeuring aan de ACM voor te leggen. Op basis daarvan zal de ACM in dat geval de

tariefplafonds voor de tarieven van WBT vaststellen in een tariefbesluit. Partijen kunnen te allen tijde hiertoe een verzoek doen bij de ACM.

759. Tevens dient VodafoneZiggo altijd een accountantsrapportage te voegen bij de rapportage over het resultaat van de toepassing van het kostentoerekeningssysteem. De ACM kan zich voorstellen dat dit bij kleine dienstaanpassingen niet altijd nodig is. Deze uitzonderingen kan VodafoneZiggo aan de ACM voorleggen. Indien VodafoneZiggo in het concrete geval kan onderbouwen dat een accountantscontrole disproportioneel is, kan de ACM in die specifieke situaties VodafoneZiggo toestaan om geen externe accountantscontrole te laten uitvoeren. 760. Zolang de ACM niet in een tariefbesluit de tariefplafonds heeft vastgesteld, gelden de tarieven uit het gepubliceerde referentieaanbod van VodafoneZiggo als de tariefplafonds. Conclusie

761. De ACM is van oordeel dat een top-down-methodiek van kostenoriëntatie passend is voor de tariefregulering van WBT en bijbehorende faciliteiten.

762. Een dergelijke top-down-methodiek is nieuw voor VodafoneZiggo. De uitgangspunten van deze methodiek zijn beschreven in Annex B van dit besluit. Het tariefsysteem van

VodafoneZiggo moet voldoen aan deze uitgangspunten.

763. Wat betreft de procedurele aspecten voor de vaststelling van de tarieven van bestaande MDF-toegangsdiensten verwijst de ACM naar randnummer 756 tot en met 760.

7 Dictum

I. De ACM heeft op grond van artikel 6a.1, eerste lid, van de Tw onderzocht welke markt(en) overeenkomen met de in de aanbeveling relevante markten vermelde markt 3a (ontbundelde toegang) en markt 3b (centrale toegang). De ACM concludeert dat de nationale markt voor Wholesale Fixed Access (virtueel) ontbundelde toegang tot het koper- en

glasvezelnetwerk en wholesalebreedbandtoegang tot het koper-, glasvezel- en kabenetwerk omvat.

II. De ACM concludeert dat de markt voor Wholesale Fixed Access niet daadwerkelijk concurrerend is en dat KPN en VodafoneZiggo op deze markt beschikken over gezamenlijke aanmerkelijke marktmacht. Gegeven deze conclusie wijst de ACM de volgende ondernemingen aan als onderneming bedoeld in artikel 6a.2, eerste lid, van de Tw:

a. Koninklijke KPN N.V. en zijn groepsmaatschappijen als bedoeld in artikel 24b Boek 2 Burgerlijk Wetboek, alsmede Reggefiber Group B.V., waarin KPN N.V. uitsluitende zeggenschap heeft (gezamenlijk: KPN), voor zover zij actief zijn als aanbieder van openbare elektronische communicatienetwerken, bijbehorende faciliteiten of elektronische communicatiediensten op de markt voor Wholesale Fixed Access;

b. VodafoneZiggo Group B.V. en zijn groepsmaatschappijen als bedoeld in artikel 24b Boek 2 Burgerlijk Wetboek, voor zover zij actief zijn als aanbieder van openbare elektronische communicatienetwerken, bijbehorende faciliteiten of elektronische communicatiediensten op de markt voor Wholesale Fixed Access.

III. Gelet op het ontbreken van daadwerkelijke concurrentie op de markt voor Wholesale Fixed Access en de gezamenlijke AMM-positie van KPN en VodafoneZiggo op deze markt, legt de ACM, gelet op de te verwachten mededingingsproblemen, de hierna te noemen verplichtingen op aan KPN en VodafoneZiggo.

IV. De ACM acht de verplichtingen zoals deze aan KPN zijn opgelegd in het besluit

‘Marktanalyse ontbundelde toegang’ van 17 december 2015 (kenmerk: ACM/DTVP/2015207525) niet langer passend. Voor zover deze verplichtingen nog gelden, worden zij op grond van artikel 6a.2, eerste lid, onder c, van de Tw ingetrokken, onder gelijktijdige oplegging van de hierna genoemde verplichtingen.

Verplichtingen KPN

In document Ontwerpbesluit Marktanalyse Wholesale Fixed Access Openbaar (pagina 190-197)