].40 Er bestaat de mogelijkheid dat KPN in de
3.6 Maakt WBT onderdeel uit van de markt?
3.6.2 WBT over kabel
129. Het voorgaande is voor de ACM aanleiding om te onderzoeken of WBT op
kabelnetwerken een substituut kan vormen voor de verschillende toegangsvormen over koper- en glasvezelnetwerken. Daartoe zal de ACM eerst stilstaan bij de vraag of centrale toegang een reële technische mogelijkheid is. Vervolgens staat de ACM stil bij de vraag of centrale toegang ook commercieel een alternatief is. Daarna beoordeelt de ACM of centrale toegang tot
kabelnetwerken de aanbieder van toegang tot koper- en glasvezeldiensten kan disciplineren. Tot slot beoordeelt de ACM of er sprake is van indirecte prijsdruk.
130. In deze paragraaf onderzoekt de ACM of toegang tot kabelnetwerken een substituut is voor toegang tot het koper- en glasvezelnetwerk van KPN. In de toelichting bij de Aanbeveling relevante markten heeft de Commissie het volgende opgemerkt:
“Also, it has been observed - although this has occurred in practice in a very small number of Member States to date - that cable operators are now technologically able to make economically viable offers of some type of wholesale access products on a commercial basis. The question of the inclusion of such an infrastructure in the
relevant wholesale broadband access markets at a fixed location should therefore be assessed carefully.”92
131. Ook naar aanleiding van ULL2015 heeft de Commissie opgemerkt dat:
“Gezien de alomtegenwoordigheid van kabel in Nederland en het potentieel van kabel om concurrentiedruk uit te oefenen op het toegangsnetwerk van KPN, verzoekt de Commissie de ACM om de ontwikkelingen op de kabelnetwerken te monitoren en in het bijzonder na te gaan of de ontwikkelingen ertoe leiden dat de (virtuele) ontbundeling
van de kabel in technologisch en economisch opzicht haalbaar wordt.”93
132. Zoals in randnummer 73 is aangegeven heeft de ACM geconcludeerd dat op basis van het WIK-rapport en gesprekken met marktpartijen dat nationale WBT in het kabelnetwerk reeds mogelijk is.
133. WIK heeft ook vastgesteld dat de introductie van DOCSIS 3.1 en uitfasering van analoge televisie een verruiming van de beschikbare bandbreedte betekent. De ACM heeft vastgesteld dat VodafoneZiggo (en andere kabelmaatschappijen) deze maatregelen daadwerkelijk (gaan) nemen in de komende reguleringsperiode (zie randnummer 68). Deze technologische
ontwikkelingen kunnen toegang tot kabelnetwerken verder vergemakkelijken.
92
Zie de Explanatory note bij de Aanbeveling relevante markten, p. 41.
93
3.6.2.1 Analyse directe substitutie Functionaliteit
134. Zoals de ACM reeds heeft vastgesteld in de analyse van de retailmarkt voor (bundels met) internettoegang zijn over kabelnetwerken dezelfde retaildiensten mogelijk als over koper- en glasvezelnetwerken.94 Deze diensten worden thans door VodafoneZiggo aangeboden op basis van interne leveringen. Er is geen reden om aan te nemen dat toetreders via extern geleverde WBT niet dezelfde retaildiensten zouden kunnen leveren en daarmee zouden kunnen
concurreren met andere aanbieders die via koper- en glasvezelnetwerken hun diensten
aanbieden. Buitenlandse voorbeelden laten ook zien dat kabeltoegang een reële mogelijkheid is. In een aantal landen is kabeltoegang al gereguleerd en wordt op basis van deze regulering ook daadwerkelijk toegang afgenomen.
135. In Denemarken werd tot 2017 een gereguleerd kabelaanbod geboden waarmee centrale toegang op laag 3 werd gerealiseerd. De mogelijkheden van deze toegangsvorm is te vergelijken met het WBA-aanbod van KPN. Het kabelaanbod in Denemarken is ook daadwerkelijk
afgenomen door een aantal marktpartijen. Inmiddels heeft de eigenaar van het kabelnetwerk een commercieel aanbod voor kabeltoegang uitgewerkt dat vergelijkbaar is met het gereguleerde aanbod. Marktpartijen nemen dit aanbod in de praktijk af. De regulering van kabel is daarom door DBA ingetrokken.
136. Ook in België is door BIPT een kabeltoegangsverplichting opgelegd. Orange neemt deze toegang sinds 2014/2015 af. Hiermee kan Orange, naast zijn mobiele diensten, ook vaste retaildiensten aanbieden. Orange heeft in korte tijd een groot aantal adressen weten aan te sluiten en had in december 2017 op basis van kabeltoegang 100.000 klanten aangesloten.95
137. Ook in Nederland wordt op zeer beperkte schaal wholesaletoegang tot kabelnetwerken aangeboden en afgenomen. Het gaat dan om toegang om zakelijke diensten te leveren.96 Ook in het marktanalysebesluit lage kwaliteit wholesalebreedbandtoegang (LKWBT 2012)97 is destijds al vastgesteld dat kleinere kabelaanbieders toegang boden tot hun netwerken. Ook Ziggo heeft in het verleden toegang geboden tot zijn netwerk, hoewel dit maar in zeer beperkte mate is afgenomen. Dit aanbod is door Ziggo in maart 2015 weer ingetrokken.98
138. Ook commercieel mag verwacht worden dat kabeltoegang een reële mogelijkheid is. In opdracht van de ACM heeft WIK een business case opgesteld voor een toetreder die via een
94
Zie paragraaf 4 van Annex E.
95
https://www.telecompaper.com/nieuws/orange-belgium-heeft-100000-klanten-voor-quad-play--1225486.
96
Gespreksverslag CAIW, 8 mei 2017 en gespreksverslag CIF, 6 december 2017.
97
Marktanalysebesluit lage kwaliteit wholesalebreedbandtoegang van 27 april 2012, kenmerk: OPTA/AM/2012/201220.
98
laag 3-toegangsdienst99 op het kabelnetwerk van VodafoneZiggo retaildiensten aan eindgebruikers gaat bieden. WIK concludeert dat deze business case al bij relatief klein marktaandeel van [vertrouwelijk: ] procent positief is.
139. Nagenoeg alle residentiële eindgebruikers hebben naast een aansluiting op een koper- of glasvezelnetwerk ook een aansluiting op een kabelnetwerk. Deze eindgebruikers kunnen in principe probleemloos overstappen van diensten over een koper- of glasvezelnetwerk naar diensten over een kabelnetwerk. Door gebruik te maken van kabeltoegang zullen toetreders daarom dezelfde afnemers kunnen bereiken als wanneer zij gebruik maken van toegang tot een koper- of glasvezelnetwerk. Bij zakelijke eindgebruikers is het beeld anders. Met name MKB- en grootzakelijke ondernemingen en ondernemingen die op bedrijventerreinen zijn gevestigd zullen in de regel geen kabelaansluiting hebben. ZZP’ers en bedrijven gevestigd in woongebieden daarentegen wel. Hoewel de gebruiksmogelijkheden van kabeltoegang voor zakelijke klanten daardoor beperkter is, moet tegelijkertijd worden vastgesteld dat verreweg het grootste deel van de eindgebruikers op het kabelnetwerk van VodafoneZiggo is aangesloten.
140. Het voorgaande laat naar het oordeel van de ACM zien dat kabeltoegang een reële mogelijkheid die qua functionaliteit bij het aanbieden van retaildiensten vrijwel dezelfde mogelijkheden biedt als toegang tot koper- en glasvezelnetwerken.
Prijs
141. In het kader van de marktafbakening is het dan de vraag of kabeltoegang in voldoende mate een substituut is voor toegang tot koper- en glasvezelnetwerken. In dat verband kijkt de ACM naar twee verschillende typen afnemers, namelijk nieuwe toetreders (dus aanbieders die nog geen toegang afnemen) en bestaande afnemers (aanbieders die nu al toegang afnemen bij KPN).100
142. Zoals hiervoor reeds is opgemerkt mag worden verwacht dat kabeltoegang een reële commerciële mogelijkheid is (zie randnummer 138). In opdracht van de ACM heeft WIK een business case opgesteld voor een toetreder die via een laag 3-toegangsdienst101 op het
kabelnetwerk van VodafoneZiggo retaildiensten aan eindgebruikers gaat bieden. In tegenstelling tot de laag 2 dienst die KPN aanbiedt, kunnen over kabelnetwerken alleen laag 3 WBT-diensten worden aangeboden.102 WIK heeft dus geconcludeerd dat deze business case al bij relatief klein marktaandeel van [vertrouwelijk: ] procent positief is.
99
Een laag 3-toegangsdienst betreft een dienst op IP-niveau van het OSI-model. In tegenstelling tot de laag 2 WBT-dienst die KPN aanbiedt, kunnen over kabelnetwerken alleen laag 3 WBT-diensten worden aangeboden. In de DOCSIS-standaard is alleen een laag 3 IP-dienst en geen laag 2 Ethernetdienst opgenomen.
100
Dit is in lijn met de conceptrichtsnoeren AMM, die op 14 februari 2018 zijn gepubliceerd op https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/revision-guidelines-significant-market-power-commission-publishes-drafts-revised-guidelines-and
101
Een laag 3-toegangsdienst betreft een dienst op IP-niveau van het OSI-model
102
143. Nieuwe toetreders hebben, als zij retaildiensten willen gaan aanbieden, de mogelijkheid om te kiezen of zij hun diensten via het koper- en/of glasvezelnetwerk van KPN of over het kabelnetwerk van VodafoneZiggo gaan aanbieden. De ACM neemt aan dat de tarieven voor toegang tot de verschillende infrastructuren bij die keuze een belangrijke rol spelen. De Europese Commissie merkt in de toelichting bij de Aanbeveling relevante markten het volgende op:
“When a commercial wholesale offer is provided or could technically and commercially be
provided over CAtv networks, NRAs should first assess whether such an access is
substitutable to a copper-based or fibre-based WCA product. (…) An access product which represents a functional substitute of copper and fibre-based bitstream should only be included if it creates sufficiently strong direct constraints. In order to include a CAtv-based wholesale access offer in the market NRAs should, therefore, analyse whether a potential
entrant into the retail broadband market would switch to a CAtv-based WCA product in
case of a SSNIP test of the other WCA product.“103
144. Zoals hiervoor is opgemerkt zijn retaildiensten over koper-, glasvezel- en kabelnetwerken functioneel equivalent. Ook stelt de ACM vast dat de retailprijzen voor diensten over koper- en kabelnetwerken vergelijkbaar zijn. Dit impliceert naar het oordeel van de ACM dat
wholesalediensten over koper- en kabelnetwerken, als gekeken wordt naar prijs en functionaliteit, eveneens vergelijkbaar moeten zijn omdat deze aanbieders in staat stellen om retaildiensten te leveren die vanuit het perspectief van de eindgebruiker inwisselbaar zijn. Als de prijzen en de functionaliteit vergelijkbaar zijn op zowel retail- als wholesaleniveau, zal in het geval KPN de wholesaletarieven voor toegang tot het koper- en glasvezelnetwerk met 5 à 10 procent verhoogt, een nieuwe toetreder naar het oordeel van de ACM sneller voor toegang over het kabelnetwerk kiezen. Dit kan voorkomen dat een verhoging van het wholesaletarief voor deze klanten
winstgevend kan zijn voor KPN.
145. Voor bestaande afnemers van toegang tot koper- of glasvezelnetwerken kan dit anders zijn. Deze afnemers hebben reeds geïnvesteerd om toegang af te kunnen nemen op koper- en glasvezelnetwerken. Deze investeringen zijn relatief laag voor partijen die gebruik maken van het WBA-aanbod van KPN en daarvoor interconnecteren op landelijk niveau. Deze partijen kunnen relatief makkelijk overstappen met hun gehele klantenbasis maar kunnen wel met overstapkosten te maken krijgen.
146. Partijen die een OWM of VULA-overeenkomst hebben afgesloten met KPN hebben echter een aanzienlijk éénmalig tarief moeten betalen. Daarnaast betalen zij een relatief lager variabel tarief. Gelet op deze tariefstructuur is het minder waarschijnlijk dat deze afnemers snel zullen overstappen bij een tariefverhoging van 5 à 10 procent. Desalniettemin hebben ook deze partijen de mogelijkheid om nieuwe klanten niet langer via het koper- of glasvezelnetwerk van KPN aan te sluiten maar via het kabelnetwerk van VodafoneZiggo. Ook zouden zij kunnen besluiten slechts een deel van hun klantenbasis te migreren.
103
147. Of de hiervoor beschreven overstap een disciplinerend effect heeft, kan worden beantwoord met een critical loss-analyse. De critical loss beschrijft het aantal afnemers dat minimaal moet overstappen om een prijsverhoging niet winstgevend te maken en wordt bepaald door de wholesaleprijsverhoging en de initiële marge. Het vorige marktanalysebesluit
beschouwde de initiële marge als 96 procent omdat de variabele kosten van het aansluitnet relatief laag waren.104 De ACM verwacht dat de variabele kosten over het koper- en
glasvezelnetwerk in de komen jaren niet zullen stijgen en maakt dus gebruik van dezelfde initiële marge. Het leidt tot een relatief conservatieve critical loss, die mogelijke overschatting van de indirecte prijsdruk voorkomt. De critical loss van koper- en glasvezeltoegang is 9,43 procent.105 148. Op basis van voorgaande analyse stelt de ACM vast dat ook in geval een relatief klein deel van de afnemers van wholesaletoegang (tot het kopernetwerk of glasvezelnetwerk) in reactie op een prijsstijging de overstap naar VodafoneZiggo maakt hier al een disciplinerende werking uit kan gaan. Dat geldt ook in het geval een of meerdere afnemers een deel van hun klanten migreert. Dat in het laatste geval de afnemer dan gebruik maakt van twee verschillende infrastructuren om verschillende klantengroepen te bedienen, is een gegeven dat vaker voorkomt bijvoorbeeld dat MKB en grootzakelijke klanten via MDF- of ODF-access FttO zijn aangesloten en residentiële en klein zakelijke klanten via MDF-access, ODF-access FttH of kabeltoegang. Overstap en potentiele vraag
149. Aangezien er geen wholesaleaanbod is voor toegang tot het kabelnetwerk van
VodafoneZiggo is er geen sprake van daadwerkelijke overstap van koper- en glasvezelnetwerken naar kabelnetwerken. Verschillende marktpartijen hebben echter aangegeven belangstelling te hebben om toegang te krijgen tot het kabelnetwerk van VodafoneZiggo.106 Een enkele partij heeft recent VodafoneZiggo (tevergeefs) benaderd om toegang tot het kabelnetwerk te krijgen.107 Er is dus sprake van potentiële vraag naar toegang tot kabelnetwerken. Op basis van centrale toegang kan een toetreder in principe alle relevante retaildiensten aanbieden. Van belang daarbij is natuurlijk dat voldoende eindgebruikers ook gebruik kunnen maken van deze diensten. Conclusie directe substitutie
150. De ACM concludeert dat toegang over kabel mogelijk is en dat met betrekking tot productkenmerken, prijzen en geografische dekking de toegang tot kabelnetwerken een substituut kan zijn voor toegang tot koper- en glasvezelnetwerken. Op basis van de verwachte eigenschappen van kabeltoegang is het naar het oordeel van de ACM aannemelijk dat er sprake is van directe substitutie, waardoor toegang over kabel tot de markt moet worden gerekend. Omdat VodafoneZiggo echter in de praktijk geen toegang geeft, is dit niet met zekerheid vast te
104
Antwoorden van KPN van 24 juni 2014 op vragen van de ACM in het kader van de vergunningaanvraag KPN-Reggefiber, pagina 13. 105 Zie Annex C. 106 [Vertrouwelijk: ]. 107 [Vertrouwelijk: ].
stellen. De ACM onderzoekt daarom hieronder of er sprake is van indirecte prijsdruk via de retailmarkt. Deze conclusie is gelijk aan de conclusie in de marktanalyse lage kwaliteit wholesalebreedbandtoegang (LKWBT) uit 2012.
3.6.2.2 Indirecte substitutie
151. Op retailniveau vormen diensten die geleverd worden via kabelnetwerken een substituut voor diensten die geleverd worden via glasvezel- en kopernetwerken. Het is aannemelijk dat een verhoging van het (ontbundelde) toegangstarief (volledig) doorwerkt in de retailprijzen. Een dergelijke prijsverhoging op retailniveau kan overstap van op koper- of glasvezelnetwerken gebaseerde diensten naar op kabelnetwerken gebaseerde diensten uitlokken. Als deze overstap op retailniveau er voor zorgt dat aanbieders van ontbundelde toegangsdiensten via koper- of glasvezelnetwerken niet winstgevend hun tarief kunnen verhogen, dan is er sprake van indirecte concurrentiedruk vanuit het kabelnetwerk. In een dergelijk geval dienen kabelnetwerken ook tot de wholesalemarkt voor ontbundelde toegang gerekend te worden.
152. In Annex C wordt op basis van de resultaten uit het consumentenonderzoek van Blauw en de marges van KPN berekend of er sprake is van voldoende indirecte prijsdruk van op kabelnetwerken gebaseerde diensten naar op koper- en glasvezelnetwerken gebaseerde diensten om een prijsstijging (met 10 procent) van (ontbundelde) koper- en glastoegang niet winstgevend te laten zijn. Uit deze analyse blijkt dat een dergelijke retailprijsstijging niet
winstgevend is. In reactie op een prijsstijging van diensten op het koper- en glasvezelnetwerk zal een voldoende groot aantal klanten overstappen naar het kabelnetwerk. De ACM stelt daarom vast dat er sprake is indirecte prijsdruk van op kabelnetwerken gebaseerde diensten naar op koper- en glasvezelnetwerken gebaseerde diensten en daarmee van indirecte substitutie. Conclusie
153. De ACM concludeert op basis van de analyse van directe en indirecte vraagsubstitutie dat kabeltoegang en toegang tot koper- en glasvezelnetwerken tot dezelfde productmarkt behoren.