VULA over koper

406. In de vorige reguleringsperiode heeft de ACM aan KPN een toegangsverplichting voor VULA over koper opgelegd. In het onderstaande motiveert de ACM waarom een

toegangsverplichting voor VULA over koper in de huidige reguleringsperiode nog steeds passend is.

407. Met inachtneming van de door de Commissie gestelde technische voorwaarden¹⁸⁷ en KPN’s netwerktopologie is de ACM van oordeel dat een toegangsverplichting tot VULA over koper geschikt is om het potentiële mededingingsprobleem van toegangsweigering te voorkomen als VULA over koper cumulatief aan de volgende criteria voldoet. VULA over koper dient:

1. uitgekoppeld en aangeboden te worden op alle (op dit moment 161) MC-locaties in het netwerk van KPN en voor alle lijnen op het kopernetwerk. Vanuit deze MC-locaties tezamen dienen alternatieve aanbieders op basis van VULA over koper een landelijke dekking te kunnen realiseren op het kopernetwerk;

2. beschikbaar te zijn met alle bandbreedtes, overboekingsfactoren (inclusief non-overboekt) en alle overige parameters binnen de technische mogelijkheden van de

187

betreffende onderliggende aansluitlijn en actieve netwerkapparatuur. Dat betekent onder meer dat KPN ook een multicast- en unicast-functionaliteit dient aan te bieden; en 3. een zogenoemde ‘layer 2-ethernetdienst’ te zijn die transparantie waarborgt in de

transmissietechniek. Verder dient KPN afnemers van VULA over koper de mogelijkheid te geven om hun eigen apparatuur op de klantlocatie in te zetten.

Ad 1. MC-locaties bevinden zich relatief dichtbij de eindgebruiker en zijn vaak ook in gebruik als netwerklocatie waar access kan worden afgenomen. Dit zijn doorgaans de grotere MDF-centrales. KPN heeft aangegeven kleinere MDF-centrales die geen MC-functie hebben, uit te faseren. De ACM acht het daarom niet noodzakelijk om KPN te verplichten ook op die netwerklocaties VULA over koper te leveren.¹⁸⁸ Dit maakt dat alleen de MC-locaties van KPN toekomstvaste netwerklocaties zijn die zich relatief dicht bij de eindgebruiker bevinden en waar VULA over koper geleverd kan worden. KPN heeft momenteel 161 toekomstvaste MC-locaties. De ACM is van oordeel dat op al deze MC-locaties VULA over koper moet worden geboden, tenzij KPN op objectieve wijze kan aantonen dat er meer of minder toekomstvaste MC-locaties in zijn netwerk zijn opgenomen.¹⁸⁹ In dat geval moet op het alsdan bepaalde aantal MC-locaties VULA over koper worden aangeboden.

De ACM is van oordeel dat indien op de MC-locaties toegang wordt geboden er aan het eerste criterium van de Commissie wordt voldaan. KPN heeft aangegeven dat hij mogelijk op de ‘zeer lange termijn’ het aantal lokale MC-locaties terugbrengt. In dat geval dient KPN een redelijke uitfaseringstermijn en overige migratievoorwaarden te hanteren voor de netwerklocaties die worden opgeheven/samengevoegd (randnummer 457.m).

Ad 2. Het tweede criterium betekent dat KPN met VULA over koper alle producteigenschappen moet bieden die op basis van MDF-access en SDF-access mogelijk zijn voor zover die

technologieën in de verschillende geografische gebieden zijn uitgerold. Daarbij moet KPN ten minste alle producteigenschappen aanbieden die hij zijn eigen downstreamorganisatie aanbiedt. Daarnaast dient KPN te voldoen aan verzoeken tot toegang tot producteigenschappen die weliswaar technisch geleverd kunnen worden op basis van de door KPN gebruikte actieve apparatuur en de eigenschappen van de betreffende aansluitlijn, maar (nog) niet door KPN zelf worden toegepast. Op deze wijze kunnen afnemers van VULA hun downstreamdiensten zo veel mogelijk differentiëren voor residentiële en zakelijke eindgebruikers, zoals dat ook met fysiek ontbundelde toegang kan. Dergelijke verzoeken tot toegang van alternatieve aanbieders dienen te worden behandeld conform de in paragraaf 6.5.7 opgenomen voorschriften.

Ook de aangeboden multicast- en unicastfunctionaliteit moeten garanderen dat afnemers van VULA over koper zich, evenals met fysiek ontbundelde toegang, zo veel mogelijk kunnen differentiëren. Alternatieve aanbieders kunnen daardoor eveneens differentiëren in hun aanbod

188

Ook de Commissie stelt dat het aantal netwerklocaties waar VULA wordt geleverd niet per definitie gelijk hoeft te zijn aan het aantal netwerklocaties waar fysieke ontbundelde toegang wordt geleverd.

189

van bundels voor eindgebruikers. Hiervoor moet KPN ten minste zijn bestaande

multicastfunctionaliteit ter beschikking stellen aan afnemers van VULA over koper voor efficiënt transport van televisiekanalen. Daarnaast dient KPN derden in staat te stellen (i) streams toe te voegen aan de bestaande multicastservice van KPN dan wel de kwaliteit van deze streams te verbeteren en (ii) hun eigen multicaststreams te gebruiken. Dit betekent overigens niet dat toetreders per definitie verplicht zijn om een VULA-dienst af te nemen waar standaard multicast en unicast bij zijn inbegrepen. Toetreders kunnen in theorie meer innovatieve technieken ontwikkelen om tv-diensten aan hun klanten te bieden, zoals OTT-oplossingen. Uit gesprekken met marktpartijen is naar voren gekomen dat dit efficiënter kan zijn dan bijvoorbeeld multicast.¹⁹⁰ Als KPN desalniettemin het gebruik van bijvoorbeeld multicast verplicht en die kosten standaard doorberekent, kan dat de ontwikkeling van nieuwe diensten belemmeren. Bovendien kunnen toetreders er ook voor kiezen om klanten slechts internet-only te bieden, waarbij multicast en mogelijk ook unicast niet toepasbaar is. Een toetreder kan dus een verzoek doen om multicast en unicast en de daarbij behorende tarieven optioneel te maken in het VULA-aanbod. Ook deze verzoeken tot toegang dienen te worden behandeld conform de in paragraaf 6.5.7 opgenomen voorschriften.

Ad 3. Een layer 2-ethernetdienst geeft afnemers van VULA over koper meer mogelijkheden dan een layer 3-dienst om hun downstreamdiensten te differentiëren zoals dat met fysiek ontbundelde toegang mogelijk is. Als afnemers van VULA over koper hun eigen klantmodems kunnen

inzetten, geeft dat hen eveneens meer controle over de parameters van de dienstverlening. Bovendien wordt VULA over koper reeds geleverd door KPN sinds eind 2015, hetgeen betekent dat een dergelijke layer 2 VULA-verplichting – ten opzichte van een layer 3-dienst – voor KPN geen onevenredig belastende verplichting is. KPN hoeft immers geen additionele investeringen te doen om deze vorm van toegang mogelijk te maken.

408. De ACM is van oordeel dat de bovenstaande technische invulling van de

toegangsverplichting tot VULA over koper in combinatie met de verplichting tot MDF-access geschikt is om het mededingingsprobleem van toegangsweigering ten aanzien van het kopernetwerk op de markt voor WFA op te heffen. Daarbij komt dat het tijdens de vorige reguleringsperiode is gebleken dat er een business case bestaat voor VULA over koper. WIK bevestigt dat deze business case nog steeds bestaat.¹⁹¹ Ook hieruit blijkt de geschiktheid van een toegangsverplichting tot VULA over koper. [Vertrouwelijk:

]. Daardoor zijn voor die partijen die reeds zijn uitgerold de

benodigde investeringskosten voor VULA over koper relatief beperkt. Bovendien heeft de ACM de mogelijkheid om de hoogte en structuur van de VULA-tarieven op aanvraag te beoordelen indien mogelijke toetreders van mening zijn dat zij op basis van de onderhandelde tarieven geen

190

Gespreksverslag T-Mobile, 13 oktober 2017.

191

business case hebben.¹⁹² Deze toegangsverplichting geeft KPN bovendien de ruimte om te investeren in verdere upgrades van zijn kopernetwerk.

409. De ACM merkt op dat VULA over koper het voor alternatieve aanbieders niet mogelijk maakt om hun eigen actieve netwerkapparatuur op de MDF-centrales en straatkasten te plaatsen. Zij kunnen op basis van VULA over koper weliswaar de snelheid en kwaliteit van de dienstverlening aan klanten in ruime mate zelf bepalen, maar blijven daarbij deels afhankelijk van KPN. In voorgaande paragrafen is echter geconcludeerd dat KPN zijn kopernetwerk mag

upgraden en dat het opleggen van SDF-access niet passend is. De ACM is daarom van oordeel dat VULA over koper een proportioneel alternatief vormt waarmee KPN de ruimte heeft om in nieuwe technologieën te blijven investeren. VULA over koper stelt andere partijen in staat om de markt te betreden, dan wel op de markt (duurzaam) actief te blijven. De toegangsverplichting tot VULA over koper stelt andere aanbieders in staat om op soortgelijke wijze als op basis van MDF-access en SDF-MDF-access de eigen dienstverlening in te richten en daarbij innovaties mogelijk te maken.

410. Een toegangsverplichting tot VULA over koper is niet alleen geschikt, maar ook noodzakelijk. KPN heeft gedurende de vorige reguleringsperiode namelijk koperupgrades doorgevoerd die de dienstverlening op basis van MDF-access beperken. Zoals in de vorige paragraaf aangegeven, is het KPN toegestaan om ook in de huidige reguleringsperiode onder de genoemde voorwaarden upgrades uit te voeren die de mogelijkheden van MDF-access

beperken.

411. Zoals in paragraaf 6.5.1 reeds is besproken, vormt MDF-access nog steeds een belangrijk onderdeel van de business case van enkele toegangsvragers. Desalniettemin

beperken de hierboven genoemde koperupgrades de technische en economische mogelijkheden van MDF-access in toenemende mate. Het aantal MDF-lijnen dat gebruikt wordt neemt

structureel af omdat klanten gemigreerd worden naar SDF-access en ODF-access FttH.¹⁹³ Door de vraag naar steeds hogere bandbreedtes zal deze huidige migratie van klanten naar

geüpgraded koper, en FttH-diensten versnellen. Daarbij komt dat KPN meerdere malen heeft aangegeven dat hij in de toekomst MDF-access geheel zal uitfaseren.¹⁹⁴

192

De inmiddels onderhandelde tarieven voor VULA zijn zo door KPN vormgegeven dat een toetreder relatief hoge eenmalige tarieven vooraf moet betalen in ruil voor lagere maandelijkse lijntarieven. Dit kan wenselijk zijn voor een grotere toetreder, maar kan een belemmering opwerpen voor toetreders met een kleinere schaal. Toetreders kunnen een verzoek doen om een beoordeling door de ACM van zowel de VULA-dienst, de hoogte van de tarieven alsook de tariefstructuur. Dit wordt nader uiteengezet in paragraaf 6.8.

193

KPN (en in een eerder stadium Reggefiber) heeft zijn FttH-netwerk uitgerold naar ongeveer [vertrouwelijk: ]. De uitrol van het FttH-netwerk is bijna volledig gestopt, maar KPN rolt nog wel uit naar nieuwbouwgebieden waar geen koper meer wordt uitgerold. Dit zijn ongeveer [vertrouwelijk: ] lijnen per kwartaal. Bron: Cijfers ACM Telecommonitor Q2 2017.

194

412. Gelet op het bovenstaande is de verplichting tot MDF-access in steeds meer situaties niet geschikt om het mededingingsprobleem van toegangsweigering op de markt voor WFA op te heffen. Omdat, zoals in de vorige paragraaf al uiteengezet, ook geen verplichting tot SDF-access wordt opgelegd, betekent het voorgaande dat een toegangsverplichting voor VULA over koper ook in deze reguleringsperiode noodzakelijk is om voor het kopernetwerk het potentiële mededingingsprobleem van toegangsweigering op te heffen.

413. Op basis van VULA over koper kunnen aanbieders evenals KPN op basis van zowel traditionele technieken (xDSL via MDF-access) als nieuwe technieken (xDSL via SDF-access) concurreren op de downstreammarkten. Er zijn geen minder belastende verplichtingen (dat wil zeggen minder belastende maar wel effectieve instrumenten) om het potentiële

mededingingsprobleem van toegangsweigering op het kopernetwerk te adresseren.

414. De ACM zal niet ambtshalve het referentieaanbod voor VULA over koper beoordelen. De ACM beoordeelt (al dan niet deels) het referentieaanbod voor VULA over koper indien en voor zover een (potentiële) afnemer van VULA over koper of KPN daartoe een verzoek doet.

Conclusie

415. De ACM concludeert dat de verplichting tot het leveren van VULA over koper passend is. Op grond daarvan wordt KPN verplicht om te voldoen aan redelijke verzoeken tot VULA over koper conform de criteria zoals gesteld in randnummer 407.