Tariefregulering ODF-access FttH

593. In deze paragraaf beoordeelt de ACM de geschikte en noodzakelijke invulling voor de tariefregulering van ODF-access FttH en bijbehorende faciliteiten.

594. In de voorgaande marktanalysebesluiten heeft de ACM voor ODF-access FttH de

verplichting tot kostenoriëntatie passend bevonden en opgelegd. De invulling die daarbij passend is bevonden is beschreven in de beleidsregels tariefregulering ontbundelde glastoegang²⁴³ (hierna: de beleidsregels FttH) en in verschillende tariefbesluiten²⁴⁴.

595. In de beleidsregels FttH heeft de ACM de tariefprincipes weergegeven die de ACM zal hanteren bij de tariefregulering van ODF-access FttH. De ACM heeft daarbij aangegeven dat de beleidsregels nadrukkelijk een betekenis hebben die in de tijd verder strekt dan één specifieke reguleringsperiode en daarmee reguleringszekerheid moeten bieden. Deze beleidsregels zijn dan ook een belangrijk uitgangspunt voor de invulling van tariefregulering voor ODF-access FttH die hier in het onderhavige besluit aan de orde is.

596. De ACM heeft in de beleidsregels FttH geconcludeerd dat voor de invulling van tariefregulering voor FttH zowel het bevorderen van concurrentie als het aanmoedigen van investeringen essentiële doelstellingen zijn. Aangezien er zich in veel gevallen een ‘trade-off’ voordoet tussen beide doelstellingen zal de ACM hier een balans in moeten vinden.²⁴⁵ De ACM concludeert in de beleidsregels dat zij investeringen in FttH wil aanmoedigen door het risico voor investeerders te beperken. Dit vult zij in door met de beleidsregels FttH meer zekerheid te verschaffen ten aanzien van de voorgenomen tariefregulering en door expliciet rekening te houden met de risico’s van investeringen in glasvezel en het reguleringsrisico.²⁴⁶ Dit resulteert in de conclusie dat het passend is om als kostenmodel uit te gaan van het business model van de investeerder waarvan de ACM beoordeelt of dit zogenoemde ‘DCF-model’ redelijke waarden bevat.²⁴⁷ Hoe dit DCF-model wordt toegepast bij de invulling van tariefregulering, is vastgelegd in de beleidsregels FttH en nader uitgewerkt in de voorgaande tariefbesluiten ontbundelde toegang FttH.

597. T-Mobile heeft in gesprekken aangegeven dat het meerjarige tariefreguleringskader moet worden aangepast nu KPN geen investeringen meer doet in zijn FttH-netwerk.²⁴⁸ Het stoppen met de FttH-uitrol door KPN is volgens T-Mobile een nieuwe ontwikkeling in deze

reguleringsronde. Hiermee is afstand genomen van de uitgangspunten van de business case van Reggefiber zoals die bestonden in 2009. Deze uitgangspunten (o.a. bijna landelijke uitrol) lagen

243

Van 19 december 2008 met kenmerk OPTA/AM/2008/202874.

244

Besluit van 25 juni 2009 met kenmerk OPTA/AM/2009/201367, besluit van 16 mei 2013 met kenmerk ACM/DtvP/2013/201158, en besluit van 23 december 2016 met kenmerk ACM/DtvP/2016/207686.

245

Beleidsregels FttH, randnummer 31.

246

Beleidsregels FttH, randnummer 100.

247

DCF staat voor Discounted Cash Flow.

248

ten grondslag aan de glasregulering die de ACM gedurende meerdere reguleringsperioden in stand heeft gehouden. Nu KPN afstapt van significante verdere uitrol met Reggefiber moet de ACM volgens T-Mobile het meerjarige tariefreguleringskader van FttH te herzien.

598. KPN is daarentegen van mening dat de ACM de tariefregulering voor ODF-access FttH, net als de tarieven voor MDF-access, op basis van een safety cap zou moeten bepalen. Dit onder meer omdat de administratieve lasten voor het in stand houden van het EDC- en DCF-systeem erg hoog zijn en de kostenonderbouwing van deze dienst inmiddels al gedurende een aantal reguleringsperiodes is beoordeeld.

599. De ACM is van oordeel dat de vertraagde uitrol van KPN geen aanleiding geeft om de tariefsystematiek aan te passen. De tariefsystematiek is in de beleidsregel FttH vastgelegd om voor lange tijd te reguleringszekerheid te bieden. Deze zekerheid dient zowel de

investeringsbereidheid van KPN als de toetreding van partijen te stimuleren. Het is volgens de ACM onredelijk om te stoppen met deze tariefregulering nu KPN nagenoeg is gestopt met verdere uitrol. De ACM heeft indertijd de regulering niet afgestemd op een business case voor een bepaalde geografische dekking van het FttH-netwerk. De ACM heeft getracht om zoveel mogelijk prikkels te geven voor uitrol, maar niet voor een bepaalde ‘normuitrol’ die nu niet gehaald zou worden. De ACM is dan ook van oordeel dat de huidige tariefregulering voor ODF-access FttH gehandhaafd moet blijven. Overstappen op tariefregulering op basis van een safety

cap acht de ACM ook niet geschikt omdat ODF-access FttH niet voldoet aan de voorwaarden

omtrent onzekerheid op basis waarvan de ACM een safety cap passend acht (zie ook randnummer 537)

600. Een belangrijk aspect van deze tariefregulering is dat bij de introductie van deze methode startplafonds zijn vastgesteld die over de tijd stijgen met de inflatie. Die plafonds zijn relevant voor verschillende reguleringsperioden (mits een tariefverplichting passend wordt bevonden). Daarnaast voert de ACM een periodieke toetsing uit waarin iedere reguleringsperiode wordt gekeken hoe de interne opbrengstvoet²⁴⁹ die in het DCF-model wordt berekend, zich verhoudt met het normrendement van de all-risk WACC.²⁵⁰ Als de interne opbrengstvoet boven het normrendement van de all-risk WACC komt, zullen de tariefplafonds naar beneden worden bijgesteld. De periodieke toetsing kan dus resulteren in een neerwaartse bijstelling van de tariefplafonds maar niet in een opwaartse bijstelling. De tariefplafonds blijven aan de bovenkant dus altijd begrensd door de startplafonds plus inflatiecorrectie. Meer concreet wordt KPN voorgeschreven om de tariefplafonds jaarlijks per 1 januari te verhogen met de CPI-jaarmutatie van september van het voorafgaande kalenderjaar.

Relatie met de ND-aanbeveling

601. Hiervoor is in randnummer 574 reeds aangehaald dat de Commissie in haar ND-aanbeveling van 11 september 2013 een verband legt tussen het opleggen van tariefregulering enerzijds en het opleggen van een aantal non-discriminatie verplichtingen anderzijds. De ACM

249

De internal rate of return (IRR).

250

dient zo veel mogelijk rekening te houden met de ND-aanbeveling en wijkt hier alleen van af als daar voldoende zwaarwegende redenen voor zijn. In dit geval is daar volgens de ACM sprake van. Ten eerste heeft de ACM in de vorige marktanalysebesluiten ingezet op een methodiek van tariefregulering die marktpartijen zekerheid en voorspelbare tariefplafonds biedt. Daarbij is ook het voornemen geuit deze methodiek in toekomstige reguleringsperiodes te continueren. Door nu de ND-aanbeveling in strikte zin te volgen (het opleggen van een economische

repliceerbaarheidstoets en het geheel intrekken van tariefregulering voor ODF-access FttH) zou de ACM deze zekerheid weer tenietdoen. Dit is onwenselijk gezien de negatieve effecten die onzekerheid heeft op investeringen en daarmee ook in strijd met een van de belangrijkste doelstellingen van de ND-aanbeveling.

602. Daarnaast heeft de ACM in paragraaf 6.6.4 uiteengezet dat zij geen verbod op marge-uitholling oplegt. De ACM constateert dat een verbod op marge-marge-uitholling op hoofdlijnen overeenkomt met de door de Commissie beschreven repliceerbaarheidstoets. Gezien de

conclusie van de ACM dat het niet langer passend is om KPN een verbod op marge-uitholling op te leggen, wordt er niet voldaan aan de door de Commissie gestelde voorwaarden om af te zien van tariefregulering.

603. Daarnaast verwacht de ACM op basis van eerdere ervaringen dat een

repliceerbaarheidstoets tussen ODF-access FttH en de retailmarkt voor internettoegang de prijsflexibiliteit van KPN juist beperkt in vergelijking met de huidige tariefregulering, in weerwil van wat de Commissie met de ND-aanbeveling beoogt. Dit is in het verleden ook bevestigd door KPN:

“Wat betreft een marge-uithollingstoets (ND5), kan KPN kort zijn. De huidige ND5 toets naar WBT gaat al te ver in de beperking van de tariefvrijheid van KPN, als zijnde het enige netwerk dat in staat is weerstand te bieden aan de Multiplay kracht van het netwerk van de kabel. Toetsing in de glasketen zal de mogelijke doodsteek voor de uitrol van glas worden.”²⁵¹

604. Ook dit maakt dat een introductie van de in de ND-aanbeveling voorgeschreven repliceerbaarheidstoets naar verwachting de investeringen in glasvezelnetwerken minder aantrekkelijk zal maken.

605. Bovendien is de ACM van oordeel dat de DCF-methodiek KPN relatief veel vrijheid biedt bij het bepalen van zijn tarieven. KPN is vrij om tarieven onder de tariefplafonds te hanteren en doet dat in de praktijk ook. Ook maakt KPN gebruik van de mogelijkheid om kortingen te geven bij hoge afname in FttH-gebieden. Dit geeft “een zekere mate van prijsflexibiliteit om prijsniveaus uit te proberen en toepasselijk marktpenetrerend prijsbeleid toe te passen”, zoals de Commissie in haar ND-aanbeveling in overweging 49 noemt als factor om efficiënte investeringen te

bevorderen. Daarbij komt dat de DCF-methodiek ertoe leidt dat de tariefplafonds de ontwikkeling in investeringskosten van KPN volgen. Zo leidt een onverhoopte stijging van de CAPEX per

251

aangelegde glasvezellijn tot hogere tariefplafonds. Omgekeerd leidt een daling van de CAPEX tot lagere tariefplafonds. Ook dit geeft KPN ruimte en zekerheid om met zijn prijsstelling zijn

investeringen te dekken. Ten slotte heeft de ACM bij het ontwerpen van de tariefregulering voor ODF-access FttH nadrukkelijk rekening gehouden met het belang van de investeerder. De beleidsregels FttH beschrijven de balans die de ACM heeft gevonden tussen enerzijds het belang om investeringen te stimuleren en anderzijds het belang om toegang mogelijk te maken. Dit heeft onder andere geresulteerd in de zogenaamde asymmetrische reguleringsopslag, die de

investeerder in staat stelt eventuele overwinsten, tot een bepaalde hoogte, te behouden. De investeerder wordt daarmee in staat gesteld om bij gunstige marktontwikkelingen een hoger dan normaal rendement te behalen. Dit beperkt de risico’s van de investeerder.

606. Tariefregulering voor ODF-access FttH op de wijze waarop de ACM die invult, staat dus niet de doelstellingen van de ND-aanbeveling in de weg. Daarbij is de ACM van mening dat de DCF-methodiek meer zekerheid aan toetreders geeft dan een repliceerbaarheidstoets. 607. Voor ODF-access FttH gelden ook tarieven die geen onderdeel vormen van de DCF-methodiek, zoals het aansluiten (patching) en afsluiten (de-patching) van glasvezellijnen. Voor dergelijke diensten is de ACM van oordeel dat het passend is KPN te verplichten om hiervoor de WPC/EDC-methodiek te hanteren dat voldoet aan de voorschriften die nader zijn uitgewerkt in Annex A van dit besluit.

Procedurele aspecten

608. De ACM zal in eerste instantie niet ambtshalve de tarieven voor ODF-access FttH beoordelen. De ACM geeft partijen in beginsel een termijn van zes maanden na de

inwerkingtreding van dit marktanalysebesluit om via onderhandeling tot een overeenkomst te komen.

609. KPN dient uiterlijk na afloop van deze zes maanden bij de ACM een tariefvoorstel in. Indien partijen overeenstemming over de tarieven hebben bereikt kan de KPN deze tarieven als tariefvoorstel indienen.

610. Indien geen overeenstemming is bereikt binnen zes maanden is KPN verplicht bij het tariefvoorstel voor de diensten die geen onderdeel vormen van de DCF-methodiek een

EDC/WPC-kostentoerekeningssysteem dat aan de in Annex A beschreven voorschriften voldoet ter goedkeuring aan de ACM voor te leggen. Indien een (potentiële) afnemer van ODF-access FttH of KPN zelf de ACM een verzoek doet tot beoordeling van de tariefplafonds van dergelijke diensten, is KPN verplicht binnen drie maanden een EDC/WPC-kostentoerekeningssysteem dat aan de in Annex A beschreven voorschriften voldoet ter goedkeuring aan de ACM voor te leggen. Op basis daarvan zal de ACM in dat geval de tariefplafonds voor de tarieven van ODF-access FttH vaststellen in een tariefbesluit. Partijen kunnen te allen tijde hiertoe een verzoek doen bij de ACM.

611. Voor ODF-access FttH en de daarbij behorende faciliteiten (waaronder operationele glasvezeldiensten) is de verplichting tot kostenoriëntatie van toepassing zoals die is beschreven in de beleidsregels FttH en wordt uitgewerkt in een voor deze reguleringsperiode te gelden

tariefbesluit ontbundelde glasvezeltoegang (FttH). In dat tariefbesluit zullen in ieder geval een rendementstoets worden uitgevoerd en de tariefplafonds worden vastgesteld voor maandelijkse tarieven, eenmalige tarieven en nieuwe diensten.

612. Tevens dient KPN altijd een accountantsrapportage te voegen bij de rapportage over het resultaat van de toepassing van het kostentoerekeningssysteem. De ACM kan zich voorstellen dat dit bij kleine dienstaanpassingen niet altijd nodig is. Deze uitzonderingen kan KPN aan de ACM voorleggen. Indien KPN in het concrete geval kan onderbouwen dat een

accountantscontrole disproportioneel is, kan de ACM in die specifieke situaties KPN toestaan om geen externe accountantscontrole te laten uitvoeren.

613. Zolang de ACM niet in een tariefbesluit de tariefplafonds heeft vastgesteld, gelden de tarieven uit het gepubliceerde referentieaanbod van KPN als de tariefplafonds.

Conclusie

614. De ACM concludeert dat de methodiek van tariefregulering op basis van kostenoriëntatie zoals beschreven in de beleidsregels FttH en de tariefbesluiten ontbundelde toegang FttH passend is.

615. Voor ODF-access FttH en de daarbij behorende faciliteiten (waaronder operationele glasvezeldiensten) is de verplichting tot kostenoriëntatie van toepassing zoals die is beschreven in de beleidsregels FttH en wordt uitgewerkt in een voor deze reguleringsperiode te gelden tariefbesluit ontbundelde glasvezeltoegang (FttH). In dat tariefbesluit zullen in ieder geval een rendementstoets worden uitgevoerd en de tariefplafonds worden vastgesteld voor maandelijkse tarieven, eenmalige tarieven en nieuwe diensten.

616. Voor tarieven voor diensten die geen onderdeel vormen van de DCF-methodiek is de bestaande WPC/EDC-methodiek van kostenoriëntatie van toepassing. Deze methodiek is beschreven in Annex A. van dit besluit.

617. Wat betreft de procedurele aspecten voor de vaststelling van de tarieven voor ODF-access FttH verwijst de ACM naar randnummer 608 tot en met 613.