Voorschriften bestuurlijke organisatie als voorwaarde voor bekostiging

Voor de bestuurlijke organisatie van zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs inte-ressant was de koppeling in de Lager-onderwijswet 1889 tussen het recht op bekostiging en enkele op de bestuurlijke organisatie van het onderwijs gerichte voorwaarden. Voor het openbaar onderwijs waren enkele van deze voorwaarden reeds geïntroduceerd in de Lager-onderwijswet 1878.

Hoofd der school

De eerste voorwaarde was dat elke publiek bekostigde school, openbaar of bijzonder, een “hoofd der school” moest hebben die aan het “hoofd van” de school is “geplaatst” (artikel 29 Boekholt & De Booy 1987, p. 152. Een financieel staatje bevestigt dit. Door de financiële impuls van 1857 stegen de totale kosten van de overheid van ongeveer 1 miljoen gulden in 1857 naar circa 16 miljoen gulden in 1878. Na de invoering van de Lager-onderwijswet 1878 daalde dit bedrag naar circa 11,5 miljoen om kort na de invoering van de Lager-onderwijswet 1889 snel te stijgen naar 18 miljoen gulden.

23 en 24 Lager-onderwijswet 1878, alsmede artikel 54bis lid 1 onder 4 Lager-onderwijswet 1889). Bovendien werd de praktijk bevestigd dat een onderwijzer die aan hoofd van een openbare school was geplaatst aan het hoofd van meerdere openbare scholen kon worden geplaatst (artikel 28 Lager onderwijswet 1878 en artikel 28 Lager-onderwijswet 1889). Er mag van worden uitgegaan dat deze mogelijkheid ook voor het bijzonder onderwijs gold, nu dit niet als uitsluitingsgrond werd genoemd. Artikel 54 Lager-onderwijswet 1878 bepaalde dat de “onderwijzer die de lessen der school bestuurt, wordt geacht aan haar hoofd te staan”. De formuleringen duiden erop dat het hoofd geacht werd leiding te geven op de school en verantwoordelijkheid te dragen voor dagelijkse leiding en de taakverdeling op de school.

Verplichting tot bijstaan

De tweede voorwaarde was dat het hoofd der school van elke publiek bekostigde school zich moest laten bijstaan door een onderwijzer als sprake was van meer dan 40 leerlingen (artikel 24 Lager-onderwijswet 1878 en artikel 54bis Lager-onderwijswet 1878). Het aantal onderwijzers dat het hoofd der school verplicht moest bijstaan, steeg met het aantal leer-lingen. Deze verplichting tot bijstaan hield voor grotere scholen in dat van hen werd ver-langd dat zij – hoe summier soms ook – intern taken moesten verdelen. Deze bepaling gold ook voor het bijzonder onderwijs.

Benoeming hoofd en onderwijzers

Bij openbare scholen bleef de gemeenteraad het hoofd der school benoemen, schorsen en ontslaan. Dit geschiedde op gezamenlijke voordracht van het college van burgemeester en wethouders en de lokale schoolopziener. De overige onderwijzers bij de openbare school werden benoemd door de gemeenteraad, maar wel na “ingewonnen berigt van het hoofd der school” (artikel 28 Lager onderwijswet 1878 en artikel 28 Lager-onderwijswet 1889). Voor het bijzonder onderwijs regelden de lager-onderwijswetten niet de wijze van benoe-ming van onderwijzers in het bijzonder onderwijs. Die regeling werd overgelaten aan het bestuur van de rechtspersoon. Wel bleef de voorwaarde van bekwaamheid en zedelijkheid van kracht (artikel 6 en artikel 51 Lager-onderwijswet 1878).

C. Rechtspersoonlijkheid als extra bekostigingsvoorwaarde voor het bijzonder onderwijs

Van grote betekenis voor de bestuurlijke organisatie van het onderwijs en de juridische positie van de bestuurder, was de voor het eerst in de Lager-onderwijswet 1889 opgenomen voorwaarde voor het bijzonder onderwijs van rechtspersoonlijkheid en verbod op winst-oogmerk. We treffen deze twee nieuwe bekostigingsvoorwaarden aan in artikel 54bis lid 1 Lager-onderwijswet 1889.

Artikel 54bis Lager-onderwijswet 1889

“1. Door het Rijk wordt over elk dienstjaar aan de besturen der bijzondere lagere scholen eene bijdrage verleend volgens denzelfden maatstaf als bij art. 45 sub 1°. aan de gemeente ten behoeve der openbare lagere school wordt toe-gekend, mits:

1°. de school staat onder het bestuur van eene instelling of vereeniging die rechtspersoonlijkheid bezit;

(…).

2. Voor die bijdrage komen niet in aanmerking de bijzondere scholen: (…);

d. waarvan blijkt dat zij gehouden worden als winstgevend bedrijf. (…)”

Beide bekostigingsvoorwaarden werden gemotiveerd met de opmerking “dat er een waarborg zij dat ’s lands geld tot het doel waartoe het gegeven wordt, bevordering van degelijk onderwijs, worde besteed”.³⁰Minister Mackay merkte hierover op: “Deze eischen laten de vrijheid van onderwijs, in gezonden zin opgevat, volkomen ongeschonden.”31Uit de nadere wetsgeschiedenis blijkt van een weloverwogen keuze voor rechtspersoonlijkheid als bekostigingsvoorwaarde en men lijkt zich er terdege van bewust te zijn geweest dat niet alle bijzondere scholen aan deze voorwaarde voldeden.32Belangrijk neveneffect van beide bekostigingsvoorwaarden was wel dat het zelfstandig ondernemerschap van onderwijzers sterk beperkt werd. Immers, zij sloten de mogelijkheid van bekostiging van overheidswege voor onderwijzers die vrij gevestigd waren uit. De onderwijzer als vrijgevestigd ondernemer had hierdoor vanaf 1889 een duidelijk financiële achterstand ten opzichte van het openbaar onderwijs en collectieven voor bijzonder onderwijs.

In de Tweede Kamer leidden de nieuwe bekostigingsvoorwaarden tot weinig opmerkingen. Wel kwam de vraag of er niet nog strengere eisen konden worden gesteld aan de besturen van de bijzondere scholen.33Mackay was van strengere voorwaarden echter geen voorstan-der. Hij meende dat de deugdelijkheid van het bijzonder onderwijs voldoende werd geborgd door de toezichthoudende rol van de bestuurders.

30 Kamerstukken II 1888/89, 89, nr. 3, p. 5.

31 Kamerstukken II 1888/89, 89, nr. 3, p. 5.

32 Kamerstukken II 1888/89, 89, nr. 3, p. 12.

33 Kamerstukken II 1888/89, 89, nr. 10, p. 33: “Veel leden verklaarden tot het toestaan van subsidiën aan het

bijzonder onderwijs slechts dan te willen medewerken, indien voor de deugdelijkheid van dat onderwijs behoorlijke waarborgen werden gegeven. Zij vereenigden zich met hetgeen ten deze door de Regeering zelve was verklaard op bladz. 3 der Memorie van Toelichting: «Gevergd mag worden, dat er een waarborg zij, dat ’s lands geld tot het doel, waartoe het gegeven wordt, bevordering van degelijk onderwijs, worde besteed.” Zal die waarborg bij aanneming van dit wetsontwerp inderdaad verkregen worden? Het werd op verschillende gronden ontkend. De Regeering zoekt de deugdelijkheid van het onderwijs te verzekeren: 1°. door de rechtspersoonlijkheid van de vereeniging of instelling, die het onderwijs doet geven, te eischen.”

“Door den eisch dat de school sta onder het bestuur eener vereeniging of instelling die rechtspersoonlijkheid bezit, zal een nauwlettend toezicht op de school worden gehouden door personen wier doel is, degelijk onderwijs te doen geven, aan wie het onderwijzend personeel ondergeschikt is en die voorts tegenover de ouders der kinderen verantwoordelijk zijn.”34

Bij nadere lezing van de precieze formulering vallen voor de fijnproever drie zaken op. “De school staat onder bestuur van”

Mackay koos in 1889 voor de zinsnede “de school staat onder bestuur van”. Dit verleidde enkele Kamerleden tot de vraag of eigenlijk niet moest worden gesproken over een ‘eigendom’ van een school. Hierop reageerde Mackay dat een beperking van de bijdrage tot die scholen waarvan het gebouw eigendom van de rechtspersonen zou zijn, het wets-ontwerp niet volledig zou doen beantwoorden aan het doel, zijnde het verlenen van steun aan alle bijzondere scholen die niet als bedrijf werden gehouden.³⁵Deze beantwoording duidt erop dat het begrip school niet alleen zag op het gebouw maar ook op de school als gemeenschap.36

Instelling

De onderwijswetgever koos in artikel 54bis lid 1 onder 1 Lager-onderwijswet 1889 voor een “instelling” die de school bestuurt. In artikel 3 van Reglement bij de Schoolwet 1806 werd nog gesproken van een behoren tot een “Gesticht”. Het hier gehanteerde begrip instelling ziet op de rechtspersoon en niet op de school als onderwijsinstelling. Gestichten of instellingen zouden later worden aangeduid als stichtingen, in elk geval vanaf de Wet op de stichtingen 1956.

Motivering verbod op winstoogmerk

Het waarom van het uitsluiten van houders van een school als winstgevend bedrijf, is niet eenvoudig te beantwoorden. In de memorie van toelichting treffen we hierover de volgende overweging aan: “dat er een waarborg zij dat ’s lands geld tot het doel waartoe het gegeven wordt, bevordering van degelijk onderwijs, worde besteed”.³⁷Deze motivering is echter voor meerdere uitleg vatbaar. Allereerst is denkbaar dat hiermee werd bedoeld dat publiek geld überhaupt niet mocht weglekken naar houders van een school. De opmerking kan daarentegen ook een uitdrukking zijn van de zorg dat een houder van een school als

34 Kamerstukken II 1888/89, 89, nr. 10, p. 35.

35 Kamerstukken II 1888/89, nr. 10, p. 35.

36 Kamerstukken II 1888/89, nr. 10, p. 33 en artikel 25 litt. d 1°. bovendien, Indien de eigendommen aan

vere-nigingen, welke als regtspersoon erkend zijn (Wet van 30 december 1887, Stb.1987, 287).

winstgevend bedrijf minder geneigd zou zijn het belang van deugdelijk onderwijs voorop te stellen en dat daarom een bestuur nodig was dat toezicht hield op de betreffende onderwijzer. Grond voor deze tweede uitleg is terug te vinden in voormelde toelichting nu deze spreekt over het belang van toezicht op de school en de onderwijzers.38

2.3.6 Stand van zaken eind negentiende eeuw

In de negentiende eeuw worden ten aanzien van de bestuurlijke organisatie van het onderwijs vier relevante keuzes gemaakt. De eerste is dat het geven van onderwijs vrij wordt gegeven onder bij wet regelen voorwaarden die uiteindelijk vooral zien op de bekwaamheid. De tweede keuze is het onderscheid tussen het openbaar onderwijs dat wordt bestuurd en beheerd door de overheid en het bijzonder onderwijs dat wordt verzorgd op scholen in stand gehouden door (collectieven van) particulieren. Een derde keuze is dat de overheid vanuit zijn aanhoudende zorg voor het onderwijs fors gaat investeren in het onderwijs door de leraren te betalen en te investeren in nieuwe schoolgebouwen. Gevolg hiervan is dat er meer en grotere scholen tot stand komen. Tot slot werd afscheid genomen van de onderwijzer als vrijgevestigd ondernemer. Vanaf 1889 worden scholen, althans degene die (deels) bekostigd worden, in stand gehouden door de overheid of door het bestuur van stichtingen en verenigingen die niet het maken van winst beogen.

Deze vier keuzes maken duidelijk dat een school vanaf het einde van deze eeuw definitief een organisatie is waar onderwijs wordt gegeven en waar onderwijzers worden aangesteld of benoemd door personen wier hoofdfunctie niet is het (doen) geven van onderwijs. Het hoofd van een grotere school stuurt het onderwijsgevend personeel aan en is belast met de dagelijkse leiding van de school. Bij meerdere scholen kan deze persoon leiding geven aan meerdere scholen. Vooral bij het openbaar onderwijs in de grotere gemeenten komen de eerste complexe onderwijsorganisaties tot stand.

2.4 De kiem gelegd voor de vorming van complexe onderwijsorganisaties (1917-1968)

2.4.1 Artikel 192 Grondwet 1917: het einde van de Tweede Schoolstrijd