Pacificatie en wettelijke deugdelijkheidseisen

Niet elke school werd aan het einde van de negentiende eeuw in gelijke mate uit de schatkist betaald. Daarover ging de Tweede Schoolstrijd. De Wet Mackay van 1889 bevestigde wel-iswaar de mogelijkheid van bekostiging door de overheid van het bijzonder onderwijs, maar van een volledige financiële gelijkstelling was geen sprake. Dit leidde tot een langdurige politieke strijd tussen liberalen enerzijds en confessionelen anderzijds. Over de financiële gelijkstelling van het openbaar en bijzonder onderwijs en de pacificatie is veelvuldig geschreven, net als over uitleg en interpretatie van artikel 192 Grondwet 1917, het huidige artikel 23 Grondwet.39De aanvaarding van artikel 192 Grondwet 1917 markeerde het einde van de Tweede Schoolstrijd. De financiële gelijkstelling die daarvan het gevolg was werd in de jaren na 1917 uitgewerkt in nadere wet- en regelgeving, waarvan de Lager-onderwijs-wet 1920 voor het funderend onderwijs de belangrijkste was.

Onderwijs als Staatstaak

Op 31 december 1914 werd de Staatscommissie Bos ingesteld die een antwoord moest formuleren op een eerdere vraag van premier Cort Van der Linden in 1913 om: “wettelijke, zoonodig ook grondwettelijke, voorschriften te ontwerpen, ten aanzien van de voorziening in de kosten zoowel van het bijzonder als het openbaar onderwijs, waardoor ook bij ver-scheidenheid van opvoedkundig inzicht een krachtige vooruitgang van het onderwijs in zijn geheel wordt gewaarborgd”.40De opdracht aan de Staatscommissie Bos werd later iets anders geformuleerd: “de opdracht aan de staatscommissie luidde, dat zij zou moeten ontwerpen wettelijke voorschriften ten aanzien van de voorziening in de kosten van het openbaar en bijzonder onderwijs, waardoor de deugdelijkheid en de krachtige vooruitgang van het onderwijs der jeugd zou werden verzekerd, met behoud van de opvoedkundige zelfstandigheid van het bijzonder onderwijs.”41

De Staatscommissie Bos stelde uiteindelijk in 1916 voor een nieuw lid 6 (later lid 7) in te voegen in artikel 192 Grondwet inhoudende dat het bijzonder onderwijs, dat aan de bij

39 Zie o.a. Mentink 1989, p. 45-78, Den Hertog 2007, Vermeulen 1999, Mentink 1996, p. 25-28 en Mentink, Vermeulen & Zoontjens 2014.

40 Cort van der Linden aan De Savornin Lohman, 31 oktober 1913, Nationaal Archief: Archief De Savornin Lohman, inv. nr. 290.

de wet te stellen voorwaarden voldoet, naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas werd bekostigd en dat de wet daartoe de voorwaarden moest vaststel-len.42De Staatscommissie Bos maakte hiermee de keuze om het verschaffen van zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs als een ‘Staatstaak’ te benoemen. Deze keuze werd door premier Cort van der Linden in zijn Memorie van Antwoord overgenomen en gestut met de opmerking dat de vervulling van deze Staatstaak niet geheel afhankelijk mocht zijn van particulier initiatief. Dat was volgens hem een voldoende reden om het openbaar en het bijzonder onderwijs financieel gelijk te stellen.

“De wensch van sommige voorstanders van het bijzonder onderwijs dat, in overeenstemming met het voorstel van het Ministerie Heemskerk, in de Grondwet zal worden uitgedrukt dat het bijzonder onderwijs regel, het openbaar onderwijs aanvulling moet zijn, komt voort, naar het den ondergeteekende toeschijnt, uit eene onjuiste opvatting van de Staatstaak. De Overheid die zich ten taak stelt voor alle burgers gelegenheid tot schoolonderwijs te verschaffen, mag de vervulling van die taak niet afhankelijk stellen van het ontbreken van particulier initiatief. Onderwijs is niet eene zaak waarvan het belang door het particulier initiatief moet blijken, maar het is uit zich zelf een publiek belang. De Overheid heeft dat belang derhalve geheel zelfstandig te behartigen. Voor-keur voor de bijzondere school mag geen motief zijn om der Overheid haar taak voor te schrijven. Het eenige wat voorstanders van het bijzonder onderwijs redelijkerwijze mogen eischen is onbelemmerde vrijheid om hun kinderen het onderwijs te geven dat zij verlangen. Zij mogen niet vergeten dat zij niet strijden tegen de Overheid, maar tegen het monopolie der neutraliteit. Onjuist is aan den anderen kant de bedenking van eenige voorstanders van het openbaar onderwijs, dat de gelijkstelling aan het bijzonder onderwijs een voorsprong verschaft, omdat de offervaardigheid, die den mensch eigen is, bij voortduring werkzaam zal blijven ten behoeve van het bijzonder onderwijs, terwijl zij zich ten behoeve van openbare scholen niet uiten kan.”43

De tekstvoorstellen van de Staatscommissie Bos werden uiteindelijk niet in zijn geheel overgenomen. De belangrijkste wijziging betrof de invoeging van een extra lid dat zag op de mogelijkheid om bij wet eisen van deugdelijkheid te stellen die voor al het uit de openbare kas bekostigde onderwijs kunnen gelden. Cort van der Linden beschouwde het als een taak van de Staat om als verstrekker of financier van het onderwijs, de deugdelijkheid van

42 Staatscommissie Bos, Eindverslag 1916.

al het onderwijs te waarborgen. Hij lichtte dat – mede om reden van het aanwezige wan-trouwen bij vooral de confessionelen – in twee instanties als volgt toe.

“De Staat, onderwijl verstrekkende of bekostigende, noemt daarmede de ver-plichting op zich de deugdelijkheid van dat onderwijs te waarborgen. (…) Doch zij die de vrijheid van onderwijs willen eerbiedigen moeten niet verlangen dat die vrijheid door middel van deugdelijkheidseischen wordt ondermijnd.”⁴⁴ “Daarom acht ik het niet alleen van belang, maar ook een plicht der Overheid om waarborgen te stellen, dat inderdaad het peil van het onderwijs hoog genoeg is. Het voorgestelde artikel eischt dan ook terecht die waarborgen. Maar nu wensch ik er op te wijzen, dat de twee grootste waarborgen, die de Grondwet kan geven, zijn het toezicht der Overheid en het onderzoek naar de bekwaam-heid en zedelijkbekwaam-heid der onderwijzers. Daarin, en niet in de speciale voorschrif-ten liggen de grootste waarborgen der deugdelijkheid, want met bekwame onderwijzers en een goed toezicht is het moeilijk om slecht onderwijs te geven, even moeilijk bijna als om goed onderwijs te geven met slecht toezicht en slechte onderwijzers.”⁴⁵

Het uiteindelijke artikel 192 Grondwet 1917 is qua opbouw schatplichtig aan artikel 194 Grondwet 1848. Het eerste lid werd aangescherpt met de opmerking dat al het onderwijs, dus ook het bijzondere onderwijs, werd aangemerkt als voorwerp van de aanhoudende zorg van de Regering. In het vierde lid werd de verantwoordelijkheid van de overheid om in elk geval te voorzien in voldoende openbaar onderwijs herschreven. Nieuw waren de leden vijf tot en met zeven. Deze nieuwe leden regelden de financiële gelijkstelling (lid 7) onder voorwaarde van gelijkwaardige deugdelijkheid van het onderwijs (lid 6) en de regeling van de deugdelijkheidseisen bij wet (lid 5).

Artikel 192 Grondwet 1917

1. Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der Regeering. 2. Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht der Overheid, en bovendien, voor zoover het algemeen vormend zoowel lager als middelbaar onderwijs betreft, behoudens het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van den onderwijzer, een en ander bij de wet te regelen.

3. Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienstige begrippen, bij de wet geregeld.

44 Aanhangsel Handelingen II 1915/16, br. 359.5, p. 15.

4. In elke gemeente wordt van Overheidswege voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zoodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven. 5. De eischen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten deele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inacht-neming, voor zoover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van rich-ting.

6. Deze eischen worden voor het algemeen vormend lager onderwijs zoodanig geregeld, dat de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Bij die regeling wordt met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onder-wijzers geerbiedigd.

7. Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar denzelfden maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hooger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend.

8. De Koning doet jaarlijks van den staat van het onderwijs aan de Staten-Generaal verslag geven.

Aanhoudende zorg van de overheid

De grondwetgever bevestigde met artikel 192 Grondwet 1917 dat niet alleen het openbaar onderwijs dat was opgericht of werd bestuurd en beheerd door de overheid een voorwerp was van de aanhoudende zorg van de overheid, maar alle onderwijs. Deze Staatstaak leeft tot op de dag van vandaar voort. De aanhoudende zorg van de overheid geldt ongeacht de vraag wie de school opricht, bestuurt of beheert (vrijheid van stichting), de richting van het onderwijs (vrijheid van richting) en de wijze van inrichting van de school, inclusief de inhoud en de organisatie van het onderwijs en de instelling (vrijheid van inrichting). Ter waarborging van de kwaliteit was het geven van onderwijs vrij behoudens het toezicht door de overheid en de bij wet te regelen deugdelijkheidseisen.

De bepaling van artikel 192 lid 1 Grondwet 1917 dat zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs een voorwerp is van de aanhoudende zorg van de regering, impliceert zowel een recht en bevoegdheid van de Staat om te voorzien in een stelsel van onderwijsvoorzie-ningen als het recht van burgers op onderwijs als sociaal grondrecht. Deze dubbele betekenis van de ‘aanhoudende zorg’ is ook terug te lezen in de toelichting van Cort van der Linden: “Ik heb het gezegd en uitgesproken, dat het de eerste taak der Overheid is om licht te

ver-spreiden, om te zorgen, dat de kinderen van het volk worden opgeleid tot menschen, in staat om hun weg te vinden in den strijd des levens.”⁴⁶

Anders dan veel klassieke en sociale grondrechten heeft artikel 192 Grondwet 1917 ook een institutioneel en bestuurlijk organisatorisch karakter. Het geeft de bevoegdheid van de centrale overheid weer om taken en bevoegdheden uit te oefenen op het terrein van het onderwijs. De centrale overheid kan toezicht houden op al het onderwijs, kan bij wet bekwaamheids- en zedelijkheidseisen stellen en kan de eisen aan de deugdelijkheid wettelijk regelen. Dit volgt uit de leden 2, 5 en 6 artikel 192 Grondwet 1917.

De wijze waarop, hoe en met welke middelen de centrale overheid aan de aanhoudende zorg van het onderwijs invulling dient te geven, wordt in beginsel overgelaten aan de centrale overheid. Die heeft veel ruimte, met dien verstande dat het geven van onderwijs vrij is (lid 2), het openbaar onderwijs als een door de gemeenten te organiseren algemene voorziening is benoemd (lid 4) en het openbaar en bijzonder onderwijs naar dezelfde maatstaf dient te worden bekostigd (artikel 7).

Interpretatiemethode is aan het verschuiven

Het enkele feit dat de totstandkoming van artikel 192 Grondwet 1917 werd beschouwd als het einde van de Tweede Schoolstrijd, pleit ervoor dat de centrale overheid en de wet-gever de eigen bevoegdheden beperkt dienen op te vatten en de aan zichzelf opgelegde beperkingen die de vrijheid van onderwijs beschermen ruim behoren uit te leggen. Ook premier Cort van der Linden lijkt bij de behandeling van artikel 192 Grondwet 1917 op te roepen tot een dergelijke historische interpretatiemethode.

“Men heeft daarna in het grondwetsartikel de beginselen geformuleerd die tot een modus vivendi zouden kunnen leiden.

Nu zou ik meenen, dat indien dit grondwetsartikel zal zijn aangenomen, de wetgever zeer zeker niet gehouden is aan de wetsvoorstellen, zooals zij door de staatscommissie zijn ontworpen, maar wel dat de wetgever gehouden zal zijn dat grondwetsartikel in dienzelfden geest uit te voeren.

Ik zou meenen, dat dit niet alleen de houding moet zijn van hen die van ganser harte tot de pacificatie — zooals men het genoemd heeft— hebben medegewerkt, maar ook van hen die aanvankelijk bezwaar hadden dien weg te betreden. Men mag verwachten, dat de staatslieden over en weer, is eenmaal het beginsel vastgesteld, als loyale menschen niet alleen de letter der Grondwet zullen eer-biedigen, maar ook haar geest zullen behartigen. Men mag verwachten, dat de

staatslieden die tot die uitvoering zullen zijn geroepen, er naar zullen streven een modus vivendi te vinden, ik zeg niet dezelfde als de staatscommissie heeft voorgesteld, maar toch in den geest van die welke is de staat.”47

Vanaf vooral het begin van deze eeuw is de dominantie van de historische interpretatieme-thode verschoven naar een meer maatschappelijke uitleg, met de opmerkingen van de regering in 2009 bij de behandeling van de aanwijzingsbevoegdheid en het advies van de Onderwijsraad uit 2012 als contrapunt.48In 2013 werd door minister Van Bijsterveldt bovendien opgemerkt dat onderwijs niet alleen een aanhoudende zorg is van de regering, maar dat de verantwoordelijkheid van de overheid voor het onderwijs ook volgt uit het internationale recht. Zij wees er bovendien op dat het ministerie en de bewindspersoon de rol van stelselverantwoordelijke vervullen en (in uitzonderlijke gevallen) ook de zorg hebben voor de continuïteit van het onderwijs voor leerlingen. De minister van OCW wenste daarom “daar waar nodig en wenselijk" het beleid daarop bij te kunnen stellen.49 Zie verder Hoofdstuk 1 over de methoden voor interpretatie van het huidige artikel 23 Grondwet.