Hoofdstuk 10 – Samenvatting, conclusies en slot
B. Drie deelvrijheden
Het geven van onderwijs is vrij aldus artikel 192 Grondwet 1917 en het huidige artikel 23 Grondwet. Opgemerkt kan worden dat deze vrijheid wordt onderscheiden in drie deelvrij-heden: (1) de vrijheid van oprichting of stichting, (2) de vrijheid van richting en (3) de vrijheid van inrichting. Ter inleiding op het thema van dit onderzoek, worden deze drie deelvrijheden hierna kort vanuit historisch perspectief bezien. Over en weer hebben ze zekere raakvlakken.
Vrijheid van oprichting en stichting
De formulering van artikel 192 lid 2 Grondwet 1917 brengt allereerst mee dat het een ieder vrij staat onderwijs te geven, een bijzondere school op te richten of te stichten. Dit uitgangs-punt wordt ook bevestigd in diverse jurisprudentie.50Deze enkele vrijheid als zodanig leidt niet ook tot een automatisch recht op bekostiging. Uit artikel 192 lid 7 Grondwet ontleent de wetgever de bevoegdheid om voorwaarden te stellen aan de bekostiging van op te richten en te stichten openbare en bijzondere scholen die zien op de planning van de voorzieningen.
47 Handelingen II 1916/17, 19, p. 375.
48 Onderwijsraad 2012.
49 Kamerstukken II 2012/13, 33495, nr. 6, p. 3 en p. 5.
Reeds de Staatscommissie Bos meende dat – in elk geval voor wat het lager onderwijs betreft – het nieuwe stelsel van subsidie van onderwijsvoorzieningen erin moest voorzien dat een dam kon worden opgeworpen tegen het met overheidsgeld in het leven roepen en houden van te kleine of niet levensvatbare en dus onnodige scholen.51Het stelsel van voorzieningenplanning werd verder uitgewerkt in de Lager-onderwijswet 1920 en alle onderwijswetgeving nadien. Lange tijd is hierbij een plannings- en berekeningssystematiek gehanteerd, die de hoogte van minimumnormen afhankelijk stelde van de richting van het voorgenomen onderwijs. Meer recentelijk wordt er voor gepleit om uit te gaan van een richtingvrije planning met zowel kwantitatieve als kwalitatieve maatstaven.52 Vrijheid van richting
Vanuit vooral confessioneel oogpunt is de vrijheid van richting de kern van artikel 23 Grondwet. Algemeen aangenomen en meermaals door de wetgever en de jurisprudentie bevestigd, omvat de vrijheid van richting in elk geval de vrijheid om in het bijzonder onderwijs uitdrukking te geven aan ‘een fundamentele oriëntatie, ontleend aan een welbe-paalde godsdienstige overtuiging of levensbeschouwing’. In het zesde lid van artikel 192 Grondwet 1917 wordt gesproken over de vrijheid om leermiddelen te kiezen en docenten aan te stellen.
Mentink, Vermeulen en Zoontjens menen dat de precieze omvang van de vrijheid van richting reeds vanaf 1917 onduidelijk is en dan vooral zover het betreft de vraag of en in hoeverre het meer is dan confessioneel onderwijs en levensbeschouwing.53Die onduide-lijkheid is voor een deel ook de bedoeling geweest van de grondwetgever.
“Tussen confessioneel onderwijs en ander bijzonder onderwijs wordt, zoals sommige leden wenschen te constateren, inderdaad door de Grondwet geen onderscheid gemaakt.”54
“Want het bijzonder onderwijs is niet alleen het confessioneel onderwijs; de vrijheid die de Grondwet waarborgt komt niet alleen de confessioneele school ten goede, het is een waarborg voor iedere richting en iedere levensbeschouwing. Maar het is nog meer dan dat. Die vrijheid van onderwijs opent den weg voor nieuwe paedagogische proefnemingen, voor proefnemingen van nieuwe
pae-51 Aanhangsel Handelingen II 1915/16, p. 2 (Nota bij Verslag Eerste Subcommissie, via Instituut voor
Neder-landse Geschiedenis, Grondwetscommissies 1883-1983, te raadplegen via www.historici.nl).
52 Vrijheid van stichting 2011, Onderwijsraad 2012b, Onderwijsraad 1996b; Kamerstukken II 2012/13, 33400
VIII, nr. 164 en Kamerstukken II 2014/15, 31135 nr. 53 (Nota Meer ruimte voor nieuwe scholen: naar een moderne interpretatie van artikel 23).
53 Mentink, Vermeulen & Zoontjens 2014, p. 10.
dagogische denkbeelden. Het is een correctief voor het conservatisme, dat iedere overheidszorg van nature eigen is. Wanneer men zich vastklampt aan het denkbeeld van gelijkheid van eischen, belemmert men de ontwikkeling van nieuwe gedachten en kan men evenzeer schaden het openbaar als het bijzonder onderwijs.”55
Akkermans concludeerde op basis van zijn analyse van de beraadslagingen nog anders met de opmerking “richting heeft betrekking op geloof” en hij meende dat de aandacht voor de niet-confessiegebonden richtingen vooral een gevolg was “van over-accentuering, in de schoolstrijd, van de confessionele richtingen”.56 Zijlstra stond een iets ruimere opvatting voor en meende uit de stukken van de Staatscommissie Bos en de discussie van de grondwetgever in 1916 en 1917 op te maken dat richting gelijk staat aan zowel godsdienst als levensbeschouwing en dat de vrijheid van richting, de vrijheid is deze eigen voorkeuren in het onderwijs tot uitdrukking te laten komen.57Dat suggereert dat richting meer is dan alleen geloof, godsdienst of levensbeschouwing; en daarmee vanuit zijn aard neutraal is. Vrijheid van inrichting
De vrijheid van inrichting is nauw verwant met de vrijheid van richting. Mentink, Vermeu-len en Zoontjens merken op dat het beginsel van de vrijheid van richting zich uitstrekt tot zowel de bestuurlijke, inhoudelijke als de organisatorische aspecten van de schoolinrichting, inclusief de inzet van financiële, materiële en personele middelen.58Ook de Onderwijsraad pleit de laatste jaren voor meer aandacht voor wat kan worden aangeduid als “opvoedkun-dige zelfstandigheid” en het “centraal” stellen van “de rechten van onderwijsvragers (ouders, studenten en leerlingen)”.59
De vrijheid van inrichting is overigens mede de uitkomst van de vrijheid van oprichting en de daarmee samenhangende rechtspersonenrechtelijke en bestuurlijke autonomie. De vrijheid van inrichting van het onderwijs voor zover deze verband houdt met de vrijheid van richting brengt niet alleen mee dat degene die onderwijs geeft vrij is het onderwijs naar eigen inzicht in te richten. Diegene is ook – binnen de wettelijke kaders – vrij in zijn keuze van het onderwijsprogramma, het beleid, de leermiddelen, het werven en benoemen van personeel en de bestuurlijke inrichting van de eigen organisatie.
55 Handelingen II 1916/17, 19, p. 378.
56 Akkermans 1983, p. 44. 57 Zijlstra 1989, p. 25.
58 Mentink, Vermeulen & Zoontjens 2014, p. 10. 59 Onderwijsraad 2012, p. 39 en 40.
De concepttekst van artikel 192 Grondwet 1917 hanteerde het begrip “inrichting” niet. De inrichtingsvrijheid moet dan ook worden begrepen uit de gemaakte keuze voor formulering van artikel 192 lid 5 Grondwet 1917 dat op de deugdelijkheidseisen ziet en de wetsgeschie-denis. In de laatste fase van de behandeling van het wetsvoorstel dienden de Kamerleden Eerdmans en De Muralt een amendement in dat er in moest voorzien dat het bijzonder onderwijs moest voldoen “aan de eischen van deugdelijkheid en inrichting, voor het openbaar onderwijs in de wet gesteld”.60Na een voorzet van het kamerlid Nolens, deed Cort van der Linden met voorbijgaan aan het begrip inrichting, het voorstel om aan het artikellid inzake de deugdelijkheidseisen een extra volzin toe te voegen die duidelijk moest maken dat bij de wettelijke regeling van de deugdelijkheidseisen de vrijheid van het bijzon-der onbijzon-derwijs betreffende de keuze bijzon-der leermiddelen en het aanstellen bijzon-der onbijzon-derwijzers moest worden geëerbiedigd.61Deze toevoeging en de bijbehorende motivatie maakt de verwantschap tussen de vrijheid van het onderwijs en de bijbehorende inrichting goed inzichtelijk.62
Zoals hiervoor in hoofdstuk 1 gemeld, strekt de vrijheid van inrichting zich ook uit tot de bestuurlijke organisatie van het onderwijs en kan ook het openbaar onderwijs op de bijbe-horende ongeschreven regel van pedagogische autonomie een beroep doen. De vrijheid van inrichting is dan ook niet exclusief voor het bijzonder onderwijs. Zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs wordt een zekere autonomie ten aanzien van de inrichting van het onderwijs en de eigen bestuurlijke organisatie toegedicht. Zie verder Hoofdstuk 1 en Hoofdstuk 9.
2.4.2 Lager-onderwijswet 1920