Landelijk toezicht en lokaal vergunningenstelsel

Gelet op de wens het toezicht landelijk te organiseren en op elkaar af te stemmen lag het voor de hand te opteren voor een landelijk voorgeschreven en lokaal ingericht vergunnin-genstelsel. Met het oog daarop werd in 1806 gekozen voor een landelijke organisatie van het toezicht op het onderwijs.14Het vergunningenstelsel sloot op hoofdlijnen aan bij de in veel steden en op het platteland reeds gegroeide praktijk dat slechts met toestemming van de lokale autoriteit een school mocht worden opgericht of kon bestaan (artikel 12 Schoolwet 1806). De belangrijkste vergunningsvoorwaarden waren beschreven in artikel 13 Schoolwet 1806. Elke onderwijzer diende (1) een bewijs te hebben van goed burgerlijk en zedelijk gedrag, (2) te beschikken over een getuigschrift (algemene toelating) (3) en een akte van aanstelling of toelating, alsmede (4) zich gemeld te hebben bij de lokale toezicht-houder.

12 Ter Gouw 1862, p. 134-135. 13 Van Renesse 1886, p. 32-34. 14 Dodde 2001, p. 95.

Nieuw was dat de belangrijkste vergunningsvoorwaarden nu expliciet werden beschreven in landelijke wetgeving en de voorwaarde van een getuigschrift. Het getuigschrift kon men behalen door een landelijk erkend examen te doen. Het vergunningenstelsel borduurde voort op het eerdere artikel 18 Schoolwet 1801: “Ieder Burger zal een Bijzonder School kunnen oprigten, om in hetzelfde onderwijs te geven, evenals in de Openbare Scholen geschiedt, doch daartoe alvorens admissie van het Gemeentebestuur moeten verkrijgen en even als de Openbare Onderwijzers worden geexamineerd.”¹⁵

De lokale autoriteiten bleven verantwoordelijk voor de toelating en het toezicht. Om aan lokale verschillen tegemoet te kunnen komen, bepaalde artikel 20 Schoolwet 1806 dat de lokale Commissies en gewestelijke besturen huishoudelijke schoolreglementen moesten opstellen. In de praktijk bleek het vergunningenstelsel overigens vrij restrictief te worden uitgelegd.16Het aantal bijzondere scholen werd vaak beperkt tot een vast getal naar de plaatselijke behoefte en er werd geen vergunning tot het oprichten van een nieuwe school verleend als de behoefte niet bleek.¹⁷Door de vorming van diakoniescholen en maatschap-pelijke gestichten ontstond een vorm van maatschappelijk ondernemerschap; groepen van georganiseerde burgers gingen bijzondere scholen beheren en trokken docenten aan die op basis van hun voorwaarden onderwijs verzorgden.

2.3.3 Grondwet 1848

De Grondwet 1815 ging niet in op de inhoudelijke grondslag van het onderwijs. Met de groei van het aantal scholen in de eerste helft van de negentiende eeuw investeerde de overheid echter meer in het onderwijs en nam het concurrentieverschil tussen de scholen die wel en niet geheel of gedeeltelijk door de overheid werden bekostigd toe.18In dezelfde periode verdiepte ook de discussie over het gewenste godsdienstige karakter van het onderwijs zich. In de praktijk had de landelijke overheid de voorkeur voor een neutraal-vrijzinnig (maar wel christelijk) karakter, ook als geen sprake was van bekostiging door de overheid. Bij orthodoxe stromingen en de katholieken leidde dit tot onrust. Deze dis-cussie over het karakter van het onderwijs mondde uiteindelijk uit in wat we thans de Eerste Schoolstrijd noemen.

De kernvraag van deze Eerste Schoolstrijd was in hoeverre het geven van onderwijs vrij van vergunning door de overheid mocht zijn; en daarmee in meer of mindere mate vrij

15 Van den Ende, 1846, p. 9. 16 Görlitz1849, p. 51-52. 17 Ter Gouw 1862, p. 143.

van toezicht door de overheid. Het resultaat van de Eerste Schoolstrijd was dat de wetgever bevestigde dat het geven van bijzonder onderwijs vrij was. Ieder verkreeg de vrijheid binnen het kader van deugdelijkheidseisen een eigen school te stichten. Deze keuze werd gemaakt in artikel 194 Grondwet 1848 en later bevestigd in de Lager-onderwijswet 1857.

Een voor de bestuurlijke organisatie van het onderwijs relevant resultaat van de Eerste Schoolstrijd was dat het openbaar onderwijs als voorwerp van aanhoudende zorg van de regering werd aangemerkt en dat werd bepaald dat de “inrigting van het openbaar onder-wijs” door de wet moest worden geregeld. Hiermee werd bereikt dat er (1) openbare scholen dienden te zijn, (2) dat het openbaar onderwijs (gedeeltelijk) diende te worden bekostigd door de overheid en (3) dat het openbaar onderwijs dient uit te gaan van de overheid, het gezag, en dus niet van anderen.

“De inrigting van het openbaar onderwijs wordt, zoo luidt nu het 2de artikel van het ontwerp van wet, met eerbiediging van ieders godsdienstige begrippen, door de wet geregeld. Dat wil zeggen: er zal een openbaar onderwijs zijn, dit zich niet begeeft op het terrein der godsdienstige begrippen, en de inrigting van dat onderwijs zal door de wet worden geregeld; dat wil zeggen: zal uitgaan van het gezag.

Tegenover dit openbaar onderwijs, door den Staat ingesteld, aangekweekt, aanbevolen en beschermd, zal intusschen overstaan het regt voor elk, die, naar regelen door de wet te stellen, van zijne bekwaamheid en zedelijkheid kan doen blijken, om vrijelijk zijne kundigheden aan anderen mede te deelen.”¹⁹ “Want er kan zijn een openbaar onderwijs, waarbij eens ieders godsdienstige begrippen worden geëerbiedigd, en een vrij onderwijs, dat bij sommigen op den grond van eene bepaalde leer kan zijn gevestigd, bij anderen op eene mededinging met het openbaar onderwijs berust, en zoo doende ijver, inspanningen verbetering uitlokt.”20

De toelichting maakte duidelijk dat de grondwetgever een onderscheid maakte tussen (1) het door de wet geregelde en van het gezag van de overheid uitgaande openbaar onderwijs en (2) het vrije of bijzondere onderwijs dat niet door de wet is geregeld en ook niet van het gezag van de overheid uitging. Voor dit vrije bijzondere onderwijs werd het voorafgaande vergunningenstelsel verlaten. Daarvoor in de plaats kwam (a) een verbod op het geven van onderwijs zonder de wettelijke gevorderde akte van bekwaamheid en

19 Kamerstukken II 1847/48, XLIX, nr. 21 (MvT bij Ontwerpen van Wet tot Herziening der Grondwet).

getuigschrift van goed zedelijk gedrag en (b) het informeren van het college van B&W van de betreffende gemeente over de oprichting van een school.

De keuze voor het vrije onderwijs werd daarbij gezien als een grondrecht die onlosmakelijk was verbonden met de klassieke grondrechten vrijheid van vereniging en godsdienst.

“Toen wij in de Grondwet het regt van vereeniging opnamen, toen wij opnamen de vrijheid van geloofsbelijdenis, de vrijheid van het verkeer met de hoofden der onderscheiden kerkgenootschappen, en eindelijk de vrijheid van onderwijs, wisten wij wel dat ook die bijzondere onderwerpen aan de beslissing van bij-zondere wetten zouden kunnen onderworpen worden, maar wij achtten het noodig dat alles in de Grondwet op te nemen, opdat deze niet alleen zou zijn eene optelling der instellingen, waardoor de Staat zou worden beheerd, maar opdat zij tevens zou wezen een grondslag tot bevrediging, opdat in de Grondwet die beginselen zouden worden aangetroffen, die wij in gemoede meenden dat tot bevrediging van den Staat zouden kunnen leiden. Nu eenmaal door U Edel Mogenden dat regt van vereeniging is aangenomen, nu eenmaal die vrijheid van geloofsbelijdenis is erkend, is inderdaad de vrijheid van onderwijs een bloot gevolg daarvan; ik kan mij eene volkomene vrijheid van geloofsbelijdenis en vereeniging niet denken zonder de vrijheid van onderwijs. Het een kan niet zonder het ander bestaan. Als de inrigting van het onderwijs geheel aan de Regering wordt overgelaten, wat wordt er dan van die vrijheid in het godsdien-stige, welke men nu met eene milde hand heeft toegestaan? (…)

Regtvaardig is, dat elk naar zijne mening zijne kinderen kan opvoeden, en het regt der Regering is alleen om toezigt te houden over de scholen, om te waken dat bekwame onderwijzers dat ambt bekleeden; en naast dat regt staat niet een ander regt der Regering (want dat regt zou dwang daarstellen), maar de pligt der Regering om te zorgen, dat er voldoende gelegenheid zij, op openbare, door het gezag beschermde scholen die kundigheden te verkrijgen, waar op elk volk moet prijs stellen. Ik herhaal dit is geen regt, maar een pligt der Regering. Dien pligt neemt zij op zich te vervullen en als bij dat openbaar onderwijs de gods-dienstige begrippen van andersdenkenden worden geëerbiedigd, dan zullen deze openbare scholen niet onbezocht blijven, dan zal de vrijheid betere vruchten dragen dan dwang; want dwang geeft wantrouwe, en wantrouwen kan nooit tot verdraagzaamheid leiden.”21

De tekst van artikel 194 Grondwet 1848 laat in het midden aan wie – instellingen, onder-wijzers, particulieren collectieven of ouders – de vrijheid van onderwijs als grondwettelijk recht toekwam. Deze keuze leidde en leidt soms tot een discussie over de vraag wie nu drager van de vrijheid van onderwijs is.22Een belangrijk deel van het antwoord op deze vraag is te vinden in de volgende overweging bij artikel 194 Grondwet 1848.

“Tegenover dat openbaar onderwijs, van het gezag uitgaande, zal overstaan het regt der ouders om naar hunne begrippen de opvoeding hunner kinderen te regelen, en de ontwikkeling van hun verstand toe te vertrouwen aan hen, die, geheel onafhankelijk van het gezag, met bekwaamheid en zedelijkheid toegerust, de bevoegdheid tot het geven van onderwijs hebben verkregen.”23

Uit deze overweging kan worden afgeleid, dat de grondwetgever van 1848 de keuze van ouders voor bijzonder onderwijs beschouwde als een keuze van ouders voor een “toever-trouwen” aan hen die bevoegd waren bijzonder onderwijs te geven. Dit toevertrouwen maakt inzichtelijk dat de vrije keuze van ouders voor bijzonder onderwijs volgt op de vrijheid van degenen die bijzonder onderwijs wensen te geven. Zij volgde in die zin het vrije ondernemerschap (vestiging, mededinging of beroepskeuze) en de meer algemene grondrechten van vrijheid van vereniging en vergadering. De Onderwijsraad verwoordde in 1996 het dragerschap van de vrijheid van onderwijs mede naar aanleiding van het voorafgaande onderzoek van Mentink dan ook als een recht om onderwijs te geven (droit

d’enseigner in enge zin) en een recht om onderwijs te organiseren (droit d’enseigner in

ruime zin).²⁴Het recht van vrije schoolkeuze van ouders volgt daaruit als logische maar wel opvolgende stap.

2.3.4 Lager-onderwijswet 1857

A. Oprichten en onderhouden als doorslaggevend onderscheid openbaar en bijzonder