Relevantie van het onderzoek

Traditioneel is de onderwijsrechtelijke literatuur over bestuur en toezicht in het onderwijs vooral beschrijvend van aard. Vaak wordt ingegaan op de verhouding tussen de overheid en onderwijsorganisaties, de vrijheid van onderwijs of de kwaliteit van onderwijswetgeving.⁹⁷ Aanleiding is vaak ook een wetsvoorstel, een beleidsrapport, een onderzoeksopdracht of een actueel incident.98Auteurs kiezen er daarbij met regelmaat voor om de stand van zaken te beschrijven.⁹⁹Veel onderzoek over bestuur in het onderwijs heeft voorts een bestuurs-kundige insteek.100

In de literatuur ligt vaak de nadruk op het bestel als zodanig, op het voorgenomen beleid of op het toezicht door de overheid. Overes richtte zich daarentegen juist op besturen en medezeggenschap in het bijzonder primair en het bijzonder voortgezet onderwijs uit 1995.101 Zij besteedde daarbij onder meer aandacht aan de bijzondere positie van bestuurders in het onderwijs. Huisman ging in op de voor het onderwijsrecht karakteristieke positie van de samenwerkingsschool.¹⁰²Noorlander bekeek het onderwijs vanuit het per-spectiefpunt van leerlingen.103Van Schoonhoven bestudeerde de ontwikkelingen in het beroepsonderwijs.104Paijmans richtte zich op de ontwikkeling van het leerstuk educational malpractice.105Bestudering van de positie van de bestuurder in het onderwijs vergt een perspectiefwisseling. Niet de wet of het beleid staat centraal maar de bestuurder zelf. Dit onderzoek geeft – vanuit het perspectief van de bestuurder – een antwoord op de vraag met welke juridische begrenzingen hij wordt geconfronteerd.

Een onderzoek naar de juridische positie van de bestuurder van een onderwijsorganisatie hangt dicht aan tegen de thema’s governance en goed onderwijsbestuur. De bestuurskundige

96 De betekenis van het privaatrecht voor het onderwijs is ook uitgebreid aan de orde gekomen in mijn preadvies uit 2014 over privaatrechtelijke sturing in het onderwijs; Nolen 2014.

97 Mentink 1989; Zoontjens, Backx & Mentink 1995 en Zijlstra 1989.

98 Kortmann, Vermeulen & Zoontjens 2000, Van Twist e.a. 2013a, Van Twist e.a. 2013b.

99 Zie Brekelmans, Huisman en Van der Ven 2005, Nolen 2013a, Huisman 2013, Huisman & Rogier 2013, Laemers 2010, Zoontjens 2010, Huisman & Noorlander 2010 en Janssens & Noorlander 2010.

100 Hooge 2013, Blokdijk & Goodijk 2012, Minderman 2012 of Bronneman 2011. 101 Overes 1995.

102 Huisman 2002. 103 Noorlander 2005. 104 Van Schoonhoven 2010b. 105 Paijmans 2013.

Janssens definieerde goed onderwijsbestuur als “het samenhangend geheel van het besturen van onderwijs, het toezicht daarop en de verantwoording over beide”.¹⁰⁶Waarna vervolgens vooral werd ingegaan op vormgevingselementen als de scheiding tussen bestuur en intern toezicht, de horizontale verantwoording, de inhoud van gedragscodes en de rol van de overheid. Dit onderzoek richt zich mede op de betekenis van de juridische begrenzingen voor de autonomie van de bestuurder. Die begrenzingen kunnen voortvloeien uit voor-waarden die samenhangen met governance of goed onderwijsbestuur. Wat goed onderwijs-bestuur is, is juridisch niet te formuleren. Wel kan op basis van juridische kaders een oordeel worden gegeven over wanneer een rechtsnorm wordt geschonden.

De juridische positie van de individuele bestuurder in het onderwijs krijgt de laatste jaren veel aandacht van wetgever en overheid. Meest recent is begin 2016 de Wet versterking bestuurskracht onderwijsinstellingen door de Tweede Kamer aangenomen.107Ook is het wetsvoorstel Wet bestuur en toezicht rechtspersonen ingediend dat het eenvoudiger moet maken bestuurders en intern toezichthouders bij semipublieke organisaties aansprakelijk te stellen en te ontslaan.108 De beide wetsvoorstellen moeten de autonomie van de bestuurder verder begrenzen; dat heeft gevolgen voor de juridische positie van de bestuurder.

Een wens is tevens het onderzoeken van de overeenkomsten en verschillen tussen de vijf onderwijssectoren in Nederland en de vier van toepassing zijnde sectorwetten. Het onderwijsrechtelijk onderzoek in Nederland richt zich van oudsher of op het funderend onderwijs, op het hoger onderwijs of op specifieke vraagstukken. Meer recent wordt er ook apart aandacht besteed aan het vmbo en het middelbaar beroepsonderwijs.109 Dit onderzoek probeert, door de relevante overeenkomsten en verschillen in kaart te brengen, inspiratie te bieden voor verdere rechtsvergelijking tussen de diverse onderwijssectoren.

1.10 Onderzoeksmethodiek

1.10.1 Descriptief onderzoek

Dit onderzoek richt zich op de juridische positie van de bestuurder in het onderwijs. Dat betekent dat dit onderzoek een juridisch onderzoek is en geen historisch, onderwijskundig

106 Janssens 2005, p. 21.

107 Kamerstukken II 2015/16, 34251, nr. A.

108 Kamerstukken II 2015/16, 34491, nr. 1-2 (Wet bestuur en toezicht rechtspersonen).

109 Zo is Renée van Schoonhoven met ingang van 1 september 2015 benoemd tot bijzonder hoogleraar Onderwijsrecht met betrekking tot het beroepsonderwijs.

of bestuurskundig onderzoek. De methode is klassiek juridisch maar bevat ook historische en bestuurskundige elementen. Het hart van het onderzoek bestaat uit het verzamelen, inventariseren, bestuderen en vervolgens analyseren van voornamelijk juridische bronnen. Die bronnen bestaan uit de relevante wetgeving, de bijbehorende parlementaire geschiede-nis, de adviezen van de belangrijkste adviesorganen (Raad van State en Onderwijsraad), jurisprudentie en juridische literatuur.

Ter aanvulling is gebruikgemaakt van diverse openbare onderzoeksrapporten van de Inspectie van het Onderwijs. Die onderzoeksrapporten bieden niet alleen inzicht in de werkwijze en opvattingen van de Inspectie van het Onderwijs maar geven – door de opneming van de zienswijzen van onderwijsorganisaties in die rapporten – ook inzicht in de reacties van bestuurders op die werkwijze en opvattingen.110Uiteraard is soms ook gebruikgemaakt van publicaties van historici, bestuurskundigen, politicologen en onder-wijskundigen.

De gekozen methodiek maakt dat dit onderzoek in de eerste plaats descriptief van aard is. In vrijwel elk hoofdstuk wordt steeds de vraag gesteld wat – binnen het onderwerp van dat hoofdstuk – de diverse ontwikkelingen betekenen voor de juridische positie van de professioneel bestuurder van een complexe onderwijsorganisatie. Daartoe is steeds – als het even kan per rechtsverhouding – het voor de professioneel bestuurder van een complexe onderwijsorganisatie relevante juridisch kader in kaart gebracht.

De onderzoeksmethodiek is op onderdelen ook prescriptief. Opvattingen van overheden en in literatuur alsmede keuzes van de wetgever worden gewogen en beoordeeld om te komen tot mogelijk nieuwe inzichten en herijkingen.

1.10.2 Interne rechtsvergelijking

Het in kaart brengen, bestuderen en beschrijven van de diverse rechtsverhoudingen zal op onderdelen niet altijd even vernieuwend zijn. De originaliteit van dit onderzoek is vooral gezocht in het ‘trekken van een boog over het geheel’111vanuit het besef dat de

110 Hierbij geldt wel de verzuchting dat de Inspectie van het Onderwijs met ingang van het voorjaar van 2015 dit onderzoek niet eenvoudiger heeft gemaakt. Door de keuze voor een nieuwe website is het alleen nog maar mogelijk om onderzoeksrapporten per organisatie, school of instelling op te zoeken. Gedurende de periode 2011 tot begin 2015 hield de Inspectie van het Onderwijs op haar website nog een apart overzicht bij van de rechtmatigheidsonderzoeken. Uiteraard is het voor nieuwe onderzoekers mogelijk de Inspectie van het Onderwijs om bijstand te vragen, maar de keuze an sich vergroot het inzicht in de werkwijze van de Inspectie van het Onderwijs niet.

diverse juridische kaders elkaar beïnvloeden en het besef van de waarde om verbanden te leggen tussen onderwijssectoren, rechtsgebieden en rechtsvragen. Het onderwijsrecht is bij uitstek een breed rechtsgebied. De aandacht gaat daarbij waar mogelijk uit naar het gemeenschappelijke en het sectoroverstijgende.112Uit de details wordt getracht het algemene te destilleren.

Het is niet bij voorbaat de bedoeling om te pleiten voor harmonisatie van wet- en regelge-ving. Wel worden de voordelen van harmonisatie voor de toegankelijkheid, begrijpelijkheid, kenbaarheid en daarmee samenhangende rechtszekerheid onderschreven. De originaliteit wordt voorts gezocht in het perspectief van de bestuurder. Waar heeft een bestuurder mee te maken als hij om zich heen zou kijken? Hoe ziet zijn juridische positie er dan uit?

1.10.3 Internationale rechtsvergelijking

Bij de aanvang van dit onderzoek heb ik mij de vraag gesteld of het nuttig zou zijn om ook te kiezen voor een internationale rechtsvergelijking. Europeesrechtelijke ontwikkelingen en internationalisering hebben immers invloed op de uitleg van Nederlandse wet- en regelgeving. Het lag daarom voor de hand om ook te bekijken hoe het is gesteld met de juridische positie van bestuurders in andere landen.113Internationale rechtsvergelijking biedt de kans om het eigen rechtsstelsel en onderwijsbestel beter te doorgronden en de grote lijnen te doorzien. Inzicht in de werking van andere rechtsstelsels kan een inspiratie-bron zijn.

Toch is in dit onderzoek geen keuze gemaakt voor een dergelijke internationale rechtsver-gelijking. De reden daarvoor is de al genoemde ‘boog over het geheel’. Een belangrijke wens bij de aanvang van dit onderzoek is juist geweest om aandacht te besteden aan de overeenkomsten en verschillen tussen de vijf onderwijssectoren in Nederland en de onderliggende vier sectorwetten. Die rechtsvergelijking heeft reeds veel inspiratie gebracht.