Hoger onderwijs maakte onderdeel uit van de overheid: 1815-1976 .1Organiek Besluit 1815

De geschiedenis van de Nederlandse universiteiten is een boeiende en een wetenschapsge-bied op zich. Ik beperk mij hier tot de hoofdlijnen van de onderwijswetgeving zoals we die terugvinden in het Organiek Besluit van 1815, de Wet tot regeling van het hoger onderwijs uit 1876, de wijzigingswet van 1905 en de Wet universitaire bestuurshervorming 1970.75

75 Koninklijk besluit nopens de organisatie van het hooger onderwijs, 2 augustus 1815, nr. 1410, Stcrt. 12/13 oktober 1815, 242/243 (Organiek Besluit), Stb. 1976, 102 (Wet tot regeling van het hoger onderwijs) en Stb. 1905, 180 (Wijzigingswet regeling van het hoger onderwijs) en Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie (Stb. 1997, 117; dossier 24646).

Na diverse rapporten en adviezen over de toekomst van het hoger onderwijs stelde de Koning op 2 augustus 1815 het Koninklijk Besluit nopens de organisatie van het hoger onderwijs vast.76Dit besluit werd ook wel het Organiek Besluit genoemd. Over de organi-satie van het onderwijs was onder meer geadviseerd door de Commissie van Swinden uit 1809 en de zogeheten Voorbereidingscommissie Van der Duyn – Van Maasdam in 1814.77 De discussie blijkens deze beide adviezen zag op de wenselijke inhoud van het onderwijs (incl. graadverleningen), op de verhouding tussen Rijk en gemeenten, op de positie van de kerkelijke opleidingen en op de financiering.

De inhoud van het Organiek Besluit 1815 was in opzet vrij behoudend. Hoewel aangesloten werd bij het ook in het lager onderwijs gekozen uitgangspunt dat de organisatie van het hoger onderwijs een taak en bevoegdheid van de Staat als natiestaat was, was in zijn uitwer-king sprake van een continuering van de gegroeide praktijk. Die praktijk bestond uit de oorspronkelijke gewestelijke universiteiten, de in de Franse tijd tot stand gebrachte univer-siteiten, de door gemeenten en/of provincies beheerde athenea en de stedelijke Latijnse scholen.

Het eerste dat voor de lezer van nu opvalt is dat in het Organiek Besluit van 1815 tot het hoger onderwijs werden gerekend de universiteiten, de gymnasia (de oude Latijnse scholen) en athenea. Onder de naam van hoger onderwijs werd verstaan: “zodanig onderwijs, als ten doel heeft, den leerlinge, na afloop van het lager en middelbaar onderwijs, tot eenen geleerden stand in de maatschappij voor te bereiden” (artikel 1 Organiek Besluit 1815). Het onderscheid tussen het middelbaar onderwijs enerzijds en het hoger onderwijs anderzijds was in de negentiende eeuw minder duidelijk dan nu. Doorslaggevend was vooral het academische karakter en de (te leren) kennis van de Griekse en Latijnse taal. Wat onder ‘geleerde stand’ moest worden verstaan, liet men in het midden. Is dat hoog wetenschappelijk onderwijs voor de geleerde standen zonder al te veel praktijkoefening?78 Of moest het gaan om de opleiding voor maatschappelijke betrekkingen, met daarnaast beoefening van de wetenschappen?79

Effect van het Organiek Besluit was de erkenning en oprichting van drie rijksuniversiteiten: Leiden, Groningen en Utrecht. De universiteiten Franeker en Harderwijk werden provin-ciale athenea, al bleef het Rijk deze bekostigen (artikel 38 Organiek Besluit 1815). Harderwijk 76 Koninklijk besluit nopens de organisatie van het hooger onderwijs, 2 augustus 1815, nr. 1410, Stcrt.

12/13 oktober 1815, 242/243 (Organiek Besluit).

77 Zie over de totstandkomingsgeschiedenis uitgebreid: De Geer 1869, p. 212-272.

78 Staatscommissie Hoger Onderwijs (Commissie-Roëll; KB 13 april 1828), Rapport betreffende het hoger onderwijs, Den Haag: Algemeene Lands Drukkerij 1830, p. 35-36.

79 Staatscommissie Hoger Onderwijs (Commissie-Roëll; KB 13 april 1828), Rapport betreffende het hoger onderwijs, p. 27-28.

zou in 1818 worden opgeheven en Franeker in 1843. Een groot deel van de collectie van Franeker ging uiteindelijk naar de Koninklijke Akademie voor Ingenieurs in Delft dat in 1842 werd opgericht. De steden Amsterdam, Breda, Deventer en Middelburg kenden een provinciaal atheneum waarbij de steden zelf verantwoordelijk waren voor de bekostiging (artikel 38 Organiek Besluit). Het Amsterdams Atheneum werd in 1876 tot gemeentelijke universiteit en het atheneum Deventer werd in dat jaar alsnog een gymnasium. De athenea te Breda en Middelburg zouden nooit echt van de grond komen.⁸⁰

Een tweede element dat opvalt aan het Organiek Besluit 1815 is dat er van uit werd gegaan dat al het hoger onderwijs overheidsonderwijs was. Weliswaar was bepaald dat het ieder vrij stond om in de onderwerpen van het hoger onderwijs aan anderen onderricht te geven, maar dit was een vrij lege bepaling aangezien niet alleen geen recht op bekostiging bestond maar het onderwijs ook niet kon leiden tot het verkrijgen van een graad.81

De universiteiten maakt onderdeel uit van het Rijk en kenden een college van curatoren dat werd aangesteld bij Koninklijk Besluit (artikel 229 en 230 Organiek Besluit). Dit college van curatoren moest zijn samengesteld uit vijf personen die zich moesten hebben onder-scheiden door hun zucht voor de letteren en de wetenschap alsmede door hun stand in de maatschappij. Ook de burgemeester van de stad waar de universiteit was gevestigd, was lid van dit college van curatoren. Aan de curatoren was opgedragen de werkzaamheden en het gezag tot onder meer de zorg en het toezicht op het inachtnemen van de wet- en regelgeving, het voorbereidend toezicht op de administratie en het financieel beheer alsmede het opmaken van de begroting (artikel 234 Organiek Besluit). Deze begroting diende ter goedkeuring te worden voorgelegd aan de minister van Binnenlandse Zaken. De curatoren waren ook belast met het voordragen voor benoeming door de minister van Binnenlandse Zaken van de professoren.

Bij de universiteiten vormde de professoren gezamenlijk een vergadering onder voorzitter van de rector: de senaat. Deze senaatsvergadering was belast met het toezicht over de aca-demische tucht en studie en kon de intern te gelden edicten en statuten vaststellen (artikel 243 en 244 Organiek Besluit). De rector werd uit het midden van de ‘ordinaire professoren’ benoemd en het rectoraat ging jaarlijks over van faculteit op faculteit. In het Organiek Besluit was ook het aantal ordinaire professoren per faculteit vastgelegd; zij waren allen

80 Wachelder 1992, p. 63.

81 Artikel 2 Organiek Besluit 1815: “Het staat ieder, die zich daartoe geschikt voelt, vrij, in de onderwerpen van dit onderwijs aan anderen onderrigt te geven, doch, bij de tijdsberekening der studien, zal alleen in aanmerking komen het onderwijs, genoten van inrigtingen, door algemeen openbaar gezag gevestigd en erkend.”

rijksambtenaren. Wel konden de curatoren extra (buitengewone) hoogleraren aanstellen als ze dat noodzakelijk vonden; daar stond echter geen extra Rijksbekostiging tegenover.

2.5.2 Wet tot regeling van het hoger onderwijs uit 1876

In de Wet tot regeling van het hoger onderwijs uit 1876 werd de definitie van hoger onderwijs geherdefinieerd: “Hooger onderwijs omvat de vorming en voorbereiding tot zelfstandige beoefening der wetenschappen en tot het bekleeden van maatschappelijke betrekkingen, waarvoor eene wetenschappelijke opleiding vereischt wordt” (artikel 1 Wet hoger onderwijs 1876).82

Deze nieuwe definitie volgde op de in eerdere jaren gevoerde discussie over de gewenste wetenschappelijke, academische of praktische gerichtheid van het te verzorgen onderwijs. Zij sloot ook goed aan bij de nieuwe driedeling die tot stand kwam: (1) gemeentelijke gymnasia, (2) het Atheneum Illustre te Amsterdam en (3) de Rijksuniversiteiten. De ver-wijzingen naar de overige athenea verviel; mede doordat eerder in 1863 de Wet op het Middelbaar Onderwijs van kracht was geworden.83

De hoofdlijnen van de bestuursstructuur van de universiteiten (of ‘hooge scholen’ zoals de wet ze definieerde) wijzigde op het oog niet sterk ten opzichte van het Organiek Besluit 1815. Elke universiteit kende een college van curatoren bestaande uit door de bevoegde minister te benoemen personen. Dit college was belast met het beheer van de universiteit, droeg hoogleraren voor ter benoeming door de minister en waakte voor de getrouwe naleving van de wet en van alle krachtens haar uitgevaardigde verordeningen de universiteit betreffende (artikelen 51, 68 en 70 Wet Hoger Onderwijs 1876). De curatoren verrichtten hun werkzaamheden onbezoldigd en werden bijgestaan door een bezoldigd secretaris. Het was ook het college van curatoren dat jaarlijks verslag uitbracht aan de bevoegde minister. De bestuurlijke traditie van de senaat werd voortgezet en uitgewerkt. De senaat bestond nog steeds uit de gezamenlijke gewone hoogleraren en stond onder voorzitterschap van de jaarlijks te benoemen rector-magnificus. De gewone hoogleraren en de rector-magnificus hadden recht op bezoldiging en werden ondersteund door de secretaris van de senaat en assessoren. De senaat kon zelf de eigen werkzaamheden vaststellen. Aan de rector-magni-ficus was de handhaving van de tucht onder de studenten opgedragen en van de senaat, de rector-magnificus en elke hoogleraar werd verwacht dat zij alle nodige inlichtingen

82 Wet tot regeling van het hoger onderwijs (Stb. 1876, 102). 83 Wet middelbaar onderwijs (Stb. 1863, 50).

verstrekten aan de bevoegde minister en de curatoren (artikel 79 en 81 Wet Hoger Onderwijs 1876).

Nieuw was de bepaling – of beter gezegd de bevestiging – dat het “iedere Nederlander, […], elke erkende vereeniging en ieder kerkgenootschap, vrij [staat] eene bijzondere school van hooger onderwijs te openen” (artikel 99 Wet Hoger Onderwijs 1876). De voorwaarde was wel dat de oprichter daarvan vooraf kennis gaf aan de overheid met overlegging van de reglementen en statuten. Deze bevestiging opende de deur voor de oprichting van de Vrije Universiteit te Amsterdam. Het hoofdstuk inzake de verlening van academische graden was echter nog niet van toepassing op de in vrijheid opgerichte opgerichte bijzondere scholen van hoger onderwijs. Dit had als bevreemdend effect dat iemand die afstudeerde op de Vrije Universiteit en voor een bepaald maatschappelijk ambt als dat van leraar of advocaatambt een diploma nodig had, ook nog examen moest doen bij een Rijksuniversi-teit.84

2.5.3 Hooger-onderwijswet 1905

De Hooger-onderwijswet 1905 bleef als reikwijdte hebben het hoger onderwijs in brede zin.85 Wel werd gekozen voor een nieuwe driedeling: (i) gemeentelijke gymnasia, (ii) hogescholen en (iii) universiteiten. Het Atheneaum Illustre te Amsterdam bleef een gemeentelijke universiteit. De Koninklijke Akademie voor Ingenieurs te Delft uit 1842 en de latere Polytechnische Hogeschool (1863) werden nu bij wet erkende technische hoge-scholen. In 1913 werd in Rotterdam de handelshogeschool opgericht en in 1917 in Wage-ningen de landbouwhogeschool. Alle drie deze hogescholen zouden later als universiteit kwalificeren.

De bestuursstructuur van zowel de gymnasia als de Rijksuniversiteiten bleef ten opzichte van het Organiek Besluit en de Wet Hoger Onderwijs 1876 ongewijzigd. Naast de toevoeging van de hogescholen in de Hooger-onderwijswet 1905 was nieuw dat bijzondere universi-teiten vanaf nu ook bevoegd waren graden te verlenen.86De totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling is uitgebreid bestudeerd.87Het idee was in elk geval zo dat bijzondere universiteiten aangewezen konden worden om graden te verlenen. Die aanwijzing kon

84 Zie ook Groen 1983, p. 11.

85 Stb. 1905, 180 (Wijzigingswet regeling van het hoger onderwijs)

86 Artikel 184 Hooger-onderwijswet 1905: “Door Ons kunnen, bij besluit, den raad van State gehoord, instellingen, stichtingen of rechtspersoonlijkheid bezittende vereenigingen worden aangewezen als bevoegd eene bijzondere universiteit te hebben, die ten aanzien van uitdrukkelijk in de aanwijzing te vermelden, door haar te verleenen, doctorale graden, gelijke rechten heeft als de Rijksuniversiteiten.”

plaatsvinden als aan nadere voorwaarden werd voldaan zoals het overleggen van de akte van oprichting of de statuten, het hebben van een minimumkapitaal en tenminste drie van de vijf faculteiten (artikelen 185 en 186 Hooger-onderwijswet 1905). Er werden ook eisen gesteld aan de bestuurlijke inrichting. Zo diende de universiteit onder toezicht te staan van een college van curatoren en ging de wet ervan uit dat sprake was van een senaat van hoogleraren. Het college van curatoren was vrij hoogleraren te benoemen, maar die benoeming moest wel bekrachtigd worden. Aan de bijzondere universiteiten kon uit de kas van het Rijk subsidie worden toegekend. Ten behoeve van het toezicht door de overheid, werd een commissie van toezicht op de bijzondere leerstoelen en bijzondere universiteiten ingesteld.

Niet alleen regelde de Hooger-onderwijswet 1905 dat er bijzondere universiteiten aange-wezen kunnen worden. Die mogelijkheid werd tevens voor de bijzondere gymnasia geopend. Als een aanwijzing was verleend, dan was een bijzonder gymnasium bevoegd een getuig-schrift af te geven die kwalificeerde om aan een universiteit te studeren. Om voor die aanwijzing in aanmerking te komen, moesten de statuten en het leerplan worden overlegd. Tevens werd de mogelijkheid bevestigd dat de overheid subsidie kon verlenen aan de bij-zondere gymnasia met dien verstande dat hieraan de voorwaarde werd gesteld dat “het gymnasium staat onder het bestuur van eene instelling, stichting of rechtspersoonlijkheid bezittende vereeniging” (artikel 168 Hooger-onderwijswet 1905). Deze bekostigingsvoor-waarde kwam letterlijk overeen met artikel 54bis Lager Onderwijswet 1889.

2.5.4 Wet Wetenschappelijk Onderwijs 1960 en Wet universitaire bestuurshervorming 1970

Na 1905 bleef het betrekkelijk rustig tot de jaren vijftig. In 1960 trad de Wet op het Wetenschappelijk Onderwijs (WWO 1960) in werking. Deze wet verving de Hooger-onderwijswet 1905 en in deze wet werd gekozen voor de term wetenschappelijk onderwijs. Het doel van dat wetenschappelijk onderwijs was de “vorming tot zelfstandige beoefening der wetenschap, voorbereiding tot het bekleden van maatschappelijke betrekkingen, waarvoor een wetenschappelijke opleiding vereist is en bevordering van inzicht in de samenhang der wetenschap.” De WWO 1960 richtte zich op de universiteiten en de tech-nische hogescholen. Die universiteiten en techtech-nische hogescholen bezaten rechtspersoon-lijkheid (artikel 34 WWO 1960). De WWO 1960 bepaalde dat het bestuur werd uitgeoefend door de curatoren en de senaat maar wel onder medewerking van de faculteiten, interfa-culteiten, afdelingen en/of tussenafdelingen (artikel 38 WWO 1960). Het college van curatoren bestond uit ten minste vijf en ten hoogste zeven leden, diens – in geval van openbaar onderwijs door de minister te benoemen – voorzitter vertegenwoordigde de

universiteit of technische hogeschool in en buiten rechte en de curatoren waren belast met de zorg voor de huisvesting, met het beheer der financiën en met dat der roerende en onroerende zaken (artikel 44 en 45 WWO 1960). Het bestuursreglement werd vastgesteld door de curatoren en in dit reglement kon worden vastgelegd dat de behartiging van de belangen van de universiteit of technische hogeschool kon worden opgedragen aan het college van rector en assessoren (artikel 39 WWO 1960). Bij dit college berustte op grond van de wet ook al de dagelijkse behartiging van de tot de werkkring van de senaat behorende zaken (artikel 51 WWO 1960). De rector magnificus was de voorzitter van dit college, de secretaris van de senaat haar secretaris en het college kende minimaal vier assessoren afkomstig uit de faculteiten en/of afdelingen. De senaat op zijn beurt was belast met de behartiging van in het bijzonder de algemene belangen van het onderwijs en van de beoe-fening der wetenschap aan de universiteit of hogeschool (artikel 48 WWO 1960). De senaat bestond uit hoogleraren en de hoogleraar die het voorzitterschap van de senaat bekleedde, droeg de titel van rector magnificus en trad in het verkeer met andere universiteiten en hogescholen op namens de universiteit of hogeschool (artikel 49 WWO 1960). Als gevolg was sprake van vier lagen: het college van curatoren, de senaat, het college van rector en assessoren en de rector-magnificus. Zij hadden allen eigen bestuurlijke taken en bevoegdheden.

De groei van de omvang van de universiteiten en de algemene maatschappelijke ontwikke-lingen, leidde enkele jaren later tot een interne democratisering van de bestuursstructuur met de Wet universitaire bestuurshervorming 1970 (WUB) als resultaat.88De senaat bij de universiteiten werd vervangen door een universiteitsraad bestaande uit personeel en studenten. De universiteitsraad en het college van bestuur waren de bestuursorganen van de universiteit. De universiteitsraad had de “bevoegdheid tot regeling en bestuur van de zaken van de universiteit in haar geheel, voor zover die niet bij of krachtens deze wet aan het college van bestuur is opgedragen” (artikel 20 lid 2 WUB). De universiteitsraad kon bestaan uit maximaal 40 leden. Het college van bestuur was op zijn beurt belast met “het dagelijks bestuur van de universiteit” (artikel 31 lid 1 WUB). Tot die dagelijkse bestuurstaak werd onder meer begrepen het voorbereiden en uitvoeren van de besluiten van de univer-siteitsraad, het benoemen en ontslaan van het personeel, het doelmatig beheer van de financiën en het sluiten van overeenkomsten en het verrichten van rechtshandelingen (vertegenwoordigingsbevoegdheid). Het college van bestuur bij een openbare universiteit bestond uit drie tot vijf leden: de rector-magnificus, één of twee door de universiteitsraad

88 Wet universitaire bestuurshervorming (Stb. 1970, 601; dossier 10636). De memorie van toelichting is ver-plichte koste voor iedereen die pleitbezorger is van meer democratisering en ademt de geest van 1968. Zie Kamerstukken II 1969/70, 10636, nr. 3.

te kiezen leden uit het wetenschappelijk personeel en één of twee door de minister van Onderwijs te benoemen leden.

In de WUB werd ook definitief gekozen voor organisatorische eenheden binnen de univer-siteit. Ook bij de faculteiten was sprake van democratisering en twee bestuursorganen: de faculteitsraad en het faculteitsbestuur. Tot de taak van de faculteitsraad behoorde de organisatie en coördinatie van het onderwijs en de wetenschapsbeoefening van de tot die faculteit behorende vakgebieden (artikel 8 lid 1 WUB). De faculteitsraad bestond uit gekozen personeelsleden en studenten. De faculteitsraad stelde het faculteitsreglement vast en koos, al dan niet uit zijn midden, het faculteitsbestuur. Dit faculteitsbestuur bestond uit maximaal 5 leden en de voorzitter van het faculteitsbestuur werd aangeduid als de decaan (artikel 9 WUB). De taak van het faculteitsbestuur was het behartigen van de belangen van de faculteit, het voorbereiden van de vergaderingen van de faculteitsraad en het zorg dragen voor de uitvoering van de besluiten van die raad (artikel 10 WUB). De faculteitsraad kon daarnaast bevoegdheden overdragen aan het faculteitsbestuur. De bij-zondere universiteiten dienden de voor de openbare universiteiten geldende structuur te volgen voor zover dat paste bij hun eigen aard.

2.5.5 Stand van zaken hoger onderwijs 1970

In het hoger onderwijs legde de wetgever de basis van de huidige bestuursstructuur vast in 1815 en die basis wijzigde in de negentiende eeuw en tot de jaren zestig van de twintigste eeuw niet. De meeste van de universiteiten zijn ook nog steeds openbaar. De curatoren van zowel de openbare gymnasia als de universiteiten bestuurden in de praktijk op afstand en van hen werd verwacht dat zij verslag deden aan de overheid. Aan deze curatoren werden ook, al dan niet bij wet, eisen gesteld omtrent hun betrokkenheid, hun kennis en hun maatschappelijke achtergrond. Hun “zucht naar letteren en wetenschap” en hun “stand in de maatschappij” werden als selectiecriteria benoemd, net als dat van hen wordt verwacht dat zij in de betrokken regio gevestigd zijn. De intrede van de bijzondere universiteiten en bijzondere gymnasia is van betrekkelijk weinig betekenis voor de bestuursstructuur in het hoger onderwijs. Alle drie de bijzondere universiteiten en de drie technische hogescholen die later universiteit werden, namen de voor het openbaar onderwijs geldende bestuurs-structuur vrijwel naadloos over.

Met de WUB wijzigde er tijdelijk een hoop. De interne bestuurlijke organisatie werd democratischer, de formele betrokkenheid van studenten groter en de zelfstandige positie van de faculteiten als organisatorische eenheden werd versterkt. In 1997 kwam vooral aan het democratische karakter van de bestuursstructuur, dat een duidelijke trendbreuk vormde

met de eerdere structuur en sterk afweek van alle andere onderwijssectoren, een einde.89 De huidige bestuurlijke organisatie van de universiteiten (en hogescholen) gaat uit van duidelijk te onderscheiden verantwoordelijkheden tussen bestuur en medezeggenschap.