Visievorming en leiderschap

Voordat we ingaan op de vraag hoe burgemeesters invulling geven aan hun rol als visievormer in de politiek-bestuurlijke zin, is de vraag in hoeverre burgemeesters de ruimte hebben om aan visievorming te doen. Daarover zijn de laatste jaren namelijk zorgen geuit. In hun rapport met de veelzeggende titel

‘Nationale wetten versus lokale besluiten: een spanningsveld voor burgemeesters’ constateren Prins en anderen (2013) aan de hand van focusgroepen bijvoorbeeld een vrees onder burgemeesters voor inperking van de ruimte voor lokaal maatwerk als gevolg van landelijke wetgeving. Het Rijk zou bij de overdracht van taken en bevoegdheden voldoende recht moeten doen aan de gemeentelijke autonomie en aan de autonomie van de burgemeester daarbinnen, bepleiten zij daarom. Ook de zorg dat burgemeesters te weinig ruimte zouden krijgen binnen het college steekt met enige regelmaat de kop op, bijvoorbeeld in één

94

van de voor dit onderzoek uitgevoerde cognitieve interviews.

De uitkomsten van de enquête relativeren deze zorgen. Zo meent een ruime meerderheid van de burgemeesters dat landelijk beleid en wetgeving hun als burgemeester voldoende beleidsruimte bieden.

Tegelijk deelt ruim een kwart van de burgemeesters die mening niet; een verschil dat zich niet laat verklaren door achtergrondvariabelen als gemeentegrootte, leeftijd of ervaring. Nog sterker zijn burgemeesters van mening dat zij van het college voldoende ruimte krijgen om invulling te geven aan hun portefeuille(s).

Tabel 20. Ervaren beleidsruimte voor burgemeesters

Helemaal Landelijk beleid en wetgeving bieden mij als

burgemeester voldoende beleidsruimte.

4 63 137 36 3

1,60% 25,90% 56,40% 14,80% 1,20%

Het college laat mij voldoende ruimte om invulling te geven aan mijn portefeuille(s).

2 11 77 152 1

0,80% 4,50% 31,70% 62,60% 0,40%

Vraag 6. In hoeverre bent u het eens met deze stelling?

Op het eerste gezicht lijkt er op dit punt dus weinig reden tot zorg. Maar het beeld is genuanceerder. Uit de focusgroepen blijkt namelijk wel degelijk dat de ruimte voor inhoudelijke visievorming voor burgemeesters beperkt is. Illustratief daarvoor is de opmerking: “Mijn langetermijnvisie wordt gemaakt na 19 maart 2014 en geldt vier jaar, en daar heb ik mij als burgemeester op aan te passen. Ik mag nog wel een paar

opmerkingen maken, met name in mijn eigen portefeuille.”16 Bovendien zou de ruimte die een burgemeester heeft volgens de deelnemers aan de focusgroep over de ontwikkeling van het ambt zijn afgenomen.

Ten aanzien van politiek-bestuurlijke visievorming doet zich een merkwaardige paradox voor. Enerzijds wordt van de burgemeester verwacht en verlangd dat hij een visie heeft en wordt hem ook gevraagd deze uit te dragen, soms zelf proactief (zie bijvoorbeeld profielschetsen Utrecht en Woerden – 2013). Tegelijk stellen veel burgemeesters zich in dezen buitengewoon terughoudend op.

16 Deze burgemeester voegt daar overigens aan toe: “maar ik ben blij dat ik daar verder niet bij betrokken ben”.

95 Er zijn ook gemeenten die daar helemaal niet op zitten te wachten hoor, op zo’n [visionaire] burgemeester. Er zijn wel

quotes van burgemeesters die zeggen: “Je zit hier als de duurst betaalde ambtenaar van dit hele gebouw, alleen je mag niets doen.” Er zijn ook burgemeesters die daar echt gewoon heel gefrustreerd over zijn, dat er een sfeer is in het college van: “We hebben allemaal onze eigen portefeuille, en de burgemeester die moet voorzitten en that’s it.” Dat is hier minder het geval. Daar heb ik het ook wel met ze over gehad. Het wordt tot nu toe gewaardeerd dat ik ook inhoudelijk meedenk. Het voordeel is dat je geen eigen portefeuille hebt. Ik word niet wakker met: “Ik moet dit, ik moet dat, ik moet zus.” Ik kan vragen in de week leggen.

(burgemeester)

Men heeft mij ook gevraagd om een visie te hebben. Als je geen visie hebt, dan kun je net zo goed vandaag stoppen, want op basis van een visie kun je een aantal zaken realiseren. [Maar] de inhoud is natuurlijk aan de raad. (…) Gooit [de raad mijn inbreng] aan de kant, gooit [de raad] het in de prullenbak? Nou, prima.

(burgemeester)

Inhoudelijke visievorming door een burgemeester zou minder goed passen bij de rolverdeling tussen burgemeester en raad. Als aan raadsleden tijdens de meeloopdagen gevraagd wordt hoe zij hun

burgemeester zouden typeren, dan valt met enige regelmaat de term ‘wethoudersburgemeester’, verwijzend naar de mogelijk iets te proactieve opstelling van de betreffende burgemeesters. “Een echte burgemeester draagt geen oplossingen aan.”, stelt één van hen. Burgemeester van Utrecht, Jan van Zanen, spreekt in dat kader van ‘ontwethouderen’ (in Van Steenbergen, 2014).

Burgemeesters lijken zich bewust van de dunne lijn die ze in dezen bewandelen. Uit de interviews, de focusgroepen en de meeloopdagen komt een beeld naar voren van burgemeesters die voortdurend laveren tussen de verschillende verwachtingen waarmee ze zich geconfronteerd zien. Die worsteling zou de verklaring kunnen zijn voor de ambigue houding van burgemeesters ten aanzien van de beleidsruimte die hun geboden wordt. Er is niet veel ruimte, maar misschien hebben burgemeesters ook geen behoefte aan meer ruimte, omdat inhoudelijke visievorming door een burgemeester niet past bij het karakter van het ambt. Burgemeesters lijken eerder te vrezen voor verdere inperking van de beleidsruimte, dan dat ze nu al vinden dat ze te weinig ruimte hebben.

Het burgemeestersambt kenmerkt zich volgens de bij dit onderzoek betrokken burgemeesters eerder door het begeleiden van visievorming dan door het leiding geven aan visievorming. Burgemeesters hebben vooral een signalerende functie. Eerder dan ‘leider’ is de burgemeester ‘begeleider’ of inspirator; hij moedigt anderen aan een visie te vormen, stelt hen daartoe in staat, voedt hen met zijn observaties ten aanzien van de stand van de gemeente en de gemeenschap, vraagt hen na te gaan of de voorgenomen

96

keuzes wel verstandig zijn en bewaakt de uitvoering daarvan. De rol van de burgemeester is vooral het stellen van de juiste vragen en het aangeven van het grotere verband. Voor zover de burgemeester een eigen visie heeft, heeft die vooral interne werking. Het extern uitdragen van een visie brengt voor een

burgemeester aanzienlijke risico’s met zich mee.

Het past in dit model, dat je je als burgemeester een beetje wegcijfert: faciliteren, mogelijk maken, dat is je voor-naamste rol. Je wordt als burgemeester geacht de regie en coördinatie te hebben, maar dat moet vooral van achter de coulissen gebeuren.

(burgemeester)

Voor een aantal burgemeesters ligt er echter wel degelijk ruimte om een inhoudelijke visie te formuleren en uit te dragen en daarbij soms ook de confrontatie met de raad aan te gaan. We zijn er in dit onderzoek verschillenden tegengekomen. Volgens de deelnemers aan de focusgroepen kunnen de persoonlijkheid van de burgemeester en de invulling die hij aan het ambt geeft in dezen groot verschil maken. ‘Sterke’ burgemeesters kunnen een zekere ruimte pakken, mits college en raad hen die ruimte ‘gunnen’, en als daaraan behoefte is.

Tegelijk geldt ook voor burgemeesters die een dergelijke ruimte krijgen en nemen, dat zij erg kwetsbaar zijn als de dossiers waarin zij zich prominent opstellen ‘politiek’ worden. En “uiteindelijk wordt alles politiek”, zo stelde een burgemeester in een interview. Het mandaat dat een burgemeester krijgt voor visievorming is beperkt houdbaar. Inhoudelijke bemoeienis met een dossier vraagt daarom om Fingerspitzengefühl, een groot reflectief vermogen en voordurende herbezinning op de rol.

Ook zien burgemeesters, net als de deelnemers aan de focusgroep met politiek-bestuurlijke actoren, een rol voor de burgemeester weggelegd in het begeleiden van gemeente en gemeenteraad bij aankomende grote maatschappelijke veranderingen, zoals de overgang naar een participatiesamenleving, en bij grote veranderingen in de rol van het lokaal bestuur, zoals de decentralisaties. De rol van de burgemeester hierin zou zijn gemeente en gemeenteraad voor te bereiden op hun nieuwe rollen. Eén van de uitdagingen voor burgemeesters daarbij is het bijhouden van en anticiperen op maatschappelijke veranderingen en daarbij

‘eigentijds leiderschap’ te tonen, zo wordt gesteld.

Ten aanzien van visievorming met betrekking tot intergemeentelijke samenwerking en/of gemeentelijke herindeling zijn burgemeesters voorzichtiger. Sommige burgemeesters geven aan uitdrukkelijk een visie op herindeling te hebben geformuleerd, maar dat zijn vooral waarnemend burgemeesters.

Ik heb zelf, zeg maar, helemaal aan de basis gestaan van de fusie en ik heb dat hele proces getrokken (…) en ik heb daar ook zelf een bepaalde visie onder gelegd.

(waarnemend burgemeester)

97 Anders dan waarnemend burgemeesters geven Kroonbenoemde burgemeesters aan dat herindeling over

het algemeen een te politiek gevoelig onderwerp is voor visievorming door de burgemeester. Ze benaderen dat vraagstuk eerder door “de juiste vragen te stellen”. We hebben gedurende het onderzoek ook

burgemeesters stevig zien worstelen met hun eigen, persoonlijke visie op de bestuurlijke toekomst van de gemeente en een gemeenteraad die daar heel anders over dacht. Of er ruimte is voor en behoefte is aan visievorming door de burgemeester is opnieuw sterk afhankelijk van de politiek-bestuurlijke context waarin hij opereert en van zijn persoonlijke gezag.

Burgemeesters zien over het algemeen wel een beperkte rol voor zichzelf weggelegd in het bewaken van de eenheid van het collegebeleid. Dat is echter niet zozeer een inhoudelijke coördinatietaak, maar eerder het optreden als teamleider van het college. Van inhoudelijke coördinatie door de burgemeester is anno 2013 maar beperkt sprake. Daarmee volgen burgemeesters een advies uit 2006 van Korsten en Aardema (2006, p.

15) op, dat luidde: “Burgemeesters kunnen in het huidige bestel het makkelijkst overleven (…) als zij terughoudend zijn in het aanzetten van hun beleidsintegrerende rol.”

Burgemeesters hebben, afhankelijk van de politiek-bestuurlijke verhoudingen, in hun ervaring over het algemeen wel aanzienlijke manoeuvreerruimte om structureel conflicten in het college te voorkomen. Een wat langer citaat van één van onze gesprekspartners geeft hier goed inzicht in.

Als je er wat langer zit, zie je steeds meer welke dossiers er spelen en ook welke dossiers er, potentieel, moeilijk liggen in het college. (…) Dat krijg je vrij snel in de gaten. (…) Dan loop ik even binnen bij de wethouders: “Hoe kijk jij er nu tegenaan? Waar zit de pijn precies? Hebben jullie het daar al met elkaar over gehad?” Dat wil ook nog wel eens helpen. (…) Dan zoek ik toch altijd wel naar een tekstvoorstel waar iedereen mee uit de voeten kan. En natuurlijk heeft dat soms iets gekunstelds, hè? Je hebt het dan over woorden, terwijl je het eigenlijk inhoudelijk niet eens bent. Dan is dat toch broos, maar soms is het ook wel praktisch; dan is het gewoon naar de raad en kan de raad er verder mee.

Dan doen zij wat ze ermee willen doen. Ik probeer zoveel mogelijk, en dat zal voor veel collega’s gelden hoor, geen stemverklaringen in het college te hebben. Dat is gewoon niet handig. (...)

Dan kom je toch een beetje op het concept ‘teambuilding’ uit. Daar ligt natuurlijk wel een belangrijke rol voor de burgemeester. Je zit voor en je kunt, merk ik, een belangrijk onderdeel uitmaken van de sfeer in de vergadering. (…) Ik probeer altijd collegevergaderingen een veilige vergadering te laten zijn voor iedereen. (…) Het is wel belangrijk voor de lokale democratie, dat het college het goed doet. Dat merk je ook in de raadsbehandeling. Waar ik erg op let is, en dat is ook wel een belangrijk punt voor de eenheid van het college en ook een risico, dat wethouders niet te veel praten met de persoon van de fractievoorzitter op hun schouder of in hun achterzak.

(burgemeester)

98

Eén van de domeinen waarin meer visievorming door burgemeesters plaatsvindt, is hun ‘eigen’

beleidsterrein openbare orde en veiligheid. Burgemeesters stellen zich daar eerder op als portefeuillehouder met een eigen inhoudelijke inbreng.

Bovendien zien we inhoudelijke visievorming door burgemeesters in de zin dat ze zich publiekelijk in regionale en landelijke politiek-maatschappelijk debatten mengen. Burgemeesters hebben in die gevallen vooral een agenderende signaalfunctie die is ingegeven vanuit hun rol als vertegenwoordiger en

belangenbehartiger van de gemeente vis-à-vis andere overheden. Burgemeester van Coevorden, Bert Bouwmeester, nam bijvoorbeeld die rol op zich toen hij zich in 2011 om humanitaire redenen verzette tegen de uitzetting van een Afghaans gezin. Ook op hun ‘eigen’ beleidsterrein openbare orde en veiligheid zien we met regelmaat burgemeesters die zich uitdrukkelijk inhoudelijk uitspreken voor een bepaald beleid. Zo sprak Ton Rombouts van ’s-Hertogenbosch zich uitdrukkelijk uit tegen de wietpas, nam Jos Wienen van Katwijk uitdrukkelijk inhoudelijk stelling in over de handhaving van de nieuwe Drank- en Horecawet en gaf Paul Depla van Heerlen aan te vrezen dat de politie de grip verliest op de georganiseerde drugscriminaliteit.

Ook in deze gevallen gaat het echter eerder om burgemeesters die, gevoed door ervaringen uit de lokale beleidspraktijk, een signaal afgeven, dan om politieke meningsvorming door burgemeesters. In ieder geval verzekeren deze burgemeesters zich vooraf vaak van brede steun in de gemeenteraad en van

collega-burgemeesters.

Concluderend kan gesteld worden dat de ruimte voor inhoudelijke bestuurlijke visievorming door de burgemeester beperkt is. Daar is onder burgemeesters echter ook weinig behoefte aan; beleidsinhoudelijke bemoeienis door burgemeesters buiten de eigen portefeuilles past blijkbaar niet goed bij het karakter van het ambt anno 2013. Burgemeesters zijn eerder begeleider en teamleider in het college, dan dat ze zelf een visie vormen en uitdragen. Dat betekent wel dat één van de taken die traditioneel aan de burgemeester worden toegeschreven, namelijk het ontwikkelen en bewaken van een strategische visie voor de gemeente op de lange termijn, anno 2013 beperkt invulling krijgt. Ook de beleidsintegrerende rol krijgt beperkt inhoud. Vanwege hun rolopvatting en hun kwetsbaarheid stellen burgemeesters zich hierin relatief terughoudend op.

99

4.2.2 Regionalisering

Eén van de terreinen waarop nog met grote regelmaat gesproken wordt over inhoudelijke visievorming is dat van regionalisering. Deze regionalisering gaat met een grote complexiteit gepaard die ook voor burgemeesters lang niet altijd te overzien is:

Die hele regionalisering, dat hele proces (…) dat is wel een complex geheel. Overigens ligt bijna alles open. Of het de structuur van de politie is, de structuur van de brandweer, de structuur van de regionale overheid, lokale overheden met decentralisaties, alles ligt open. Alles is losgemaakt. Het is een heel ingewikkelde periode nu, er is weinig houvast.

Er moesten wel een heleboel dingen losgemaakt worden, maar tegelijkertijd maakt alles het ook wel erg ingewikkeld.

(burgemeester)

Juist om die reden is er op het regionaal-bestuurlijke vlak behoefte aan visievorming door de burgemeester, ook vanuit diens verantwoordelijkheid voor de lange termijn. Volgens de deelnemers aan de focusgroep met politiek-bestuurlijke actoren wordt aan de burgemeester een sleutelrol toegekend in het organiseren van de regionalisering, die naar verwachting de komende jaren een grote vlucht zal nemen als gevolg van de decentralisaties. Dat geldt bijvoorbeeld op het veiligheidsterrein, waar nu al een grote meerderheid van de burgemeesters deelname in bovenlokale samenwerkingsverbanden rondom veiligheid essentieel acht.

Tabel 21. Belang regionalisering veiligheid volgens burgemeesters Helemaal

oneens

Oneens Eens Helemaal eens

Geen mening Deelname in bovenlokale

samenwerkingsver-banden rondom veiligheid acht ik essentieel.

2 7 133 98 3

0,80% 2,90% 54,70% 40,30% 1,20%

Vraag 33. In hoeverre bent u het eens met deze stelling?

Overigens constateren we in de agenda-analyse op dit punt aanzienlijke verschillen tussen burgemeesters.

Burgemeesters van grotere gemeenten hebben substantieel meer afspraken met buitenlokale actoren, in het bijzonder andere overheden, dan burgemeesters van kleinere gemeenten, behoudens afspraken met intergemeentelijke samenwerkingspartners. Ook op individueel niveau zien we verschillen. Zo heeft burgemeester J opvallend weinig contact met bovenlokale actoren in vergelijking met de burgemeesters van gemeenten met een vergelijkbare grootte, tot wel zes keer zo weinig. Burgemeester I heeft dan weer relatief

100

veel contact met bovenlokale actoren; bij ten minste 33% van zijn activiteiten zijn bovenlokale actoren betrokken (zie bijlage 5).

Eén van de uitdagingen voor burgemeesters in het proces van regionalisering is om, samen met de griffier, de gemeente(raad) te begeleiden in de omgang met het verlies van feitelijke zeggenschap als gevolg van de regionalisering. Tegelijk blijkt het nu al lastig om gemeenten actief betrokken te houden bij regionale samenwerkingsverbanden. Een aantal burgemeesters ontplooit daarom initiatieven om die betrokkenheid te vergroten.

We nemen in het hele proces naar de regionalisering de gemeenteraadsleden wel mee, terwijl andere gemeenten dat niet doen. Dat is onze eigen verantwoordelijkheid. Ik hecht er wel aan dat onze gemeenteraadsleden in een klankbordgroep zitten en ook snappen, niet allemaal, maar een aantal snapt hoe dat proces zit. Anders heb ik dadelijk ook geen debat. Want zij moeten de gemeenschappelijke regeling wel goedkeuren. [Dat zijn wel] ongemak-kelijke structuren, allemaal hulpstructuren die eigenlijk toch verre van ideaal zijn.

(burgemeester)

Eén van de lastigste opgaven voor burgemeesters daarbij is, zo stellen Prins en anderen (2013), de verantwoording aan de raad over de in toenemende mate regionaal ondernomen acties. Zij stellen daarover: “Het besturen van gemeenschappelijke regelingen en samenwerkingsverbanden vergt vaak het nemen van ingrijpende beslissingen, bijvoorbeeld op financieel terrein. Over die, vaak ook voor gemeenten bindende beslissingen, kan de burgemeester door zijn eigen gemeenteraad ter verantwoording worden geroepen. Omdat hij op regionaal niveau echter vaak maar één temidden van vele beslissers is, kan de burgemeester die besluiten waar zijn raad negatief over oordeelt vaak niet meer blokkeren of terugdraaien”

(Prins et al., 2013, p. 38).

Het is in die zin gelukkig dat de gemeenteraad er volgens een ruime meerderheid van burgemeesters voldoende rekening mee houdt dat de burgemeester in regionale samenwerkingsverbanden mede afhankelijk is van andere gemeenten. Ook ervaart 84,4% van de burgemeesters voldoende mogelijkheden om in regionale samenwerkingsverbanden verschil te kunnen maken, wat hen in staat stelt te anticiperen op het oordeel van de gemeenteraad.

101 Tabel 22. Ervaringen met regionalisering

Helemaal De gemeenteraad houdt er voldoende

rekening mee dat de burgemeester in regionale samenwerkingsverbanden mede afhankelijk is van andere gemeenten.

3 41 166 31 2

1,20% 16,90% 68,30% 12,80% 0,80%

Ik heb voldoende invloed om in regionale samenwerkingsverbanden verschil te kunnen maken.

0 32 135 70 6

0,00% 13,20% 55,60% 28,80% 2,50%

In document Majesteitelijk en magistratelijk: De Nederlandse burgemeester en de staat van het ambt (pagina 95-103)