Betwist gezag

In het licht van het voorgaande is het van evident belang dat de burgemeester in zijn functie als boegbeeld over een ‘natuurlijk gezag’ beschikt, zoals ook in menig profielschets te lezen valt (bv. Amstelveen - 2013, Blaricum - 2013). Dat gezag is echter niet meer vanzelfsprekend. De gezagsrelatie tussen burgers en bestuurders is namelijk wezenlijk veranderd (Van den Brink, 2012). Het gezag van publieke ambtsdragers wordt in toenemende mate betwist (‘t Hart, 2005; Aardema, Boogers & Korsten, 2012). Er is sprake van een continue bevraging van het gezag en dat gaat ten koste van de bijzondere positie van het openbaar bestuur (Dijstelbloem & Holtslag, 2010, pp. 41-54).

Die verandering wordt vaak aangeduid als het kritischer, of ‘mondiger’ worden van burgers (Van den Brink, 2002), maar dergelijke termen hebben in de tijd een sterk negatieve connotatie gekregen. Er is eerder sprake van een ‘emancipatie’ (Van Oenen, 2011) van de burger ten opzichte van het bestuur, waardoor burgers zich minder laten leiden door traditionele gezagsverhoudingen (‘t Hart, 2005). Dat maakt dat zij minder geneigd zijn overheidsbeslissingen zonder meer te accepteren; ze stellen zich minder volgzaam op ten opzichte van het bestuur. Bestuurders, ook burgemeesters, hebben een deel van hun traditionele en positionele gezag verloren en zullen nieuwe vormen van gezag moeten ontwikkelen (Van den Brink, 2012; Karsten & Jansen, 2013).

Een indicatie van de veranderde gezagsverhoudingen is de toenemende agressie jegens bestuurlijke publieke gezagsdragers, waaronder burgemeesters. Uit de Monitor Agressie en Geweld Openbaar Bestuur 2012 blijkt dat bijna vier op de tien lokale politici en bestuurders slachtoffer zijn van agressie of geweld (38%) (Van den Tillaart, Berndsen, Homburg & Kriek, 2012). Dat is een stijging van 6% ten opzichte van 2010.

Van de burgemeesters heeft 61% te maken met geweld en intimidatie, gevolgd door wethouders (53%) en gemeenteraadsleden (36%).

3.1.4 Vermaatschappelijking

Één van de ontwikkelingen die grote invloed hebben op het burgemeestersambt is de brede trend van vermaatschappelijking, die verband houdt met de opkomst van de ‘netwerksamenleving’. Deze wordt gekenmerkt door geld-, verkeers-, vervoers- en vooral informatiestromen en door complexe netwerken van

69 wederzijds afhankelijke actoren (Castells, 2000). Dat de samenleving al met al veel complexer, en daarmee

onoverzichtelijker is geworden (Van Gunsteren & Van Ruyven, 1993), heeft aanzienlijke gevolgen voor de sociale, economische en culturele organisatie van de samenleving, omdat in een netwerk geen sprake meer is (en kan zijn) van een louter hiërarchische relatie tussen actoren waarin afstemming en coördinatie kunnen worden afgedwongen. Van centrale sturing door ‘de’ overheid is in een dergelijke samenleving als gevolg daarvan steeds minder sprake; er zijn eerder vele en veelsoortige sturende centra (Teisman, 1992).

Traditionele vormen van sturing voldoen niet langer in een netwerksamenleving (Kickert, Klijn &

Koppenjan, 1997; Castells, 2000). De noodzaak van samenwerking is in de netwerksamenleving groot. De beslissingsmacht is namelijk verspreid en diffuus (Kjær, 2004). Dit heeft de autonomie van publieke actoren en publieke leiders verminderd.

Dit heeft aanzienlijke gevolgen voor publieke leiders, omdat hun controle over de benodigde (financiële) middelen is afgenomen. Ze zijn afhankelijker geworden van anderen. Lokale publieke leiders zijn daarom genoodzaakt “[to] negotiate their way through a complex policy environment with multiple checks and balances” (Greasley & Stoker, 2008, p. 723). De manier van besturen is veranderd: ‘governance’ is het toverwoord (Rhodes, 1997; Denters & Rose, 2005, p. 1).

Die afhankelijkheid kenmerkt ook burgemeesters (Cachet et al., 2010). Ze zijn afhankelijk van anderen binnen de eigen organisatie (bijvoorbeeld een ambtelijke staf ) en van andere organisaties (andere overheden, woningcorporaties, zorginstellingen, etc.). Burgemeesters zijn een belangrijke spil in lokale netwerken, maar hun feitelijke doorzettingsmacht komt tot stand in coalities met een veelheid aan politiek-bestuurlijke en sociaal-maatschappelijke actoren (zie o.a. Boogers, 2014).

De afhankelijkheid van burgemeesters doet bijvoorbeeld opgeld in het toenemend aantal regionale samenwerkingsverbanden, waar een beroep op burgemeesters wordt gedaan als regisseur, terwijl zij sterk afhankelijk zijn van samenwerkingspartners en bovendien op een ander bestuursniveau verantwoording moet afleggen, namelijk aan de gemeenteraad (Prins et al., 2013, pp. 16, 52).

Ook op het beleidsterrein dat traditioneel aan de burgemeester toebehoort, openbare orde en veiligheid, zien we dat de burgemeester sterk afhankelijk is geworden van andere actoren, zoals het OM, de politie en de ‘eigen’ ambtelijke organisatie. Zeker ten aanzien van integrale veiligheid bestaat die afhankelijkheid van de burgemeester, mede vanwege de sectoroverschrijdende aard van het beleidsterrein. De burgemeester is op dit beleidsterrein sterk afhankelijk van “horizontale samenwerking tussen min of meer zelfstandige veiligheidspartners” (Prins & Cachet, 2011).

70

De burgemeester kan vanwege zijn toegenomen afhankelijkheid van externe partners minder dwingend en dirigistisch sturen dan in het verleden. Hij zal meer en meer moeten begeleiden, regisseren, verleiden, overreden of meenemen. Tegelijk blijft er ruimte bestaan voor leiderschap. Hoewel burgemeesters niet snel richting zullen geven aan het beleid in den brede (dat kan in kleine gemeenten anders liggen, aangezien de burgemeester daar soms de enige voltijdbestuurder is), hebben zij wel een belangrijke rol in het begeleiden van het proces van visievorming in hun gemeente en het bewaken van de realisatie van die visie. Ook in het bij elkaar brengen van middelen heeft de burgemeester een rol (Borraz & John, 2004). Zo ontstaat een faciliterend burgemeesterschap (Svara, 2003; Vogelsang-Coombs, 2007; Greasley & Stoker, 2008). Die rol wint aan belang naar mate de vermaatschappelijking doorzet: “In the fragmented contexts that characterise cities, political leadership becomes one of the principal – if not the principal – elements of urban

governance” (Alonso & Mendieta, 2010, p. 188). De rol die burgemeesters daarin hebben te vervullen is er niet zozeer één van inhoudelijk sturing geven aan beleid, maar eerder één van het bewaken van de spelregels, het tegengaan van processen van uitsluiting, het managen van netwerken en het leggen van verbindingen. We zouden dit een vorm van meta-governance kunnen noemen (Haus & Sweeting, 2006;

Sørensen, 2006).

3.1.5 Mediatisering

Mediatisering, de ontwikkeling dat media een steeds grotere invloed hebben gekregen op politieke-bestuurlijke instituties en processen, heeft aanzienlijke gevolgen voor de verhouding tussen burgers en bestuurders (Bennet & Entman, 2001; Dijstelbloem & Holtslag, 2010). Ook burgemeesters ondervinden de gevolgen van die mediatisering (zie bijvoorbeeld Korthagen, 2011; Korsten et al., 2012, pp. 143-148). Zij krijgen onder andere te maken met journalisten die nauwer betrokken zijn bij hun doen en laten en zich assertiever opstellen. Gevolg is niet alleen dat burgemeesters nog meer dan vroeger eerste woordvoerder zijn en dat het belang van professionele voorlichting groter wordt, maar ook dat gezaghebbend optreden een andere aard krijgt. De persoon van de bestuurder wordt belangrijker (McAllister, 2007), evenals zijn privéleven (Prins et al., 2013); zijn publieke performance is steeds belangrijker geworden als succes- en beoordelingsfactor. Het wordt essentieel dat bestuurders hun boodschap overtuigend en gezaghebbend over het voetlicht kunnen brengen op de tonelen van de media (Hajer, 2009, p. 4); dat stelt nieuwe eisen aan bestuurders. Burgemeesters zullen zich moeten bekwamen in hun publieke performance in verschillende typen media en zullen zich bewust moeten zijn van de mogelijke gevolgen van media-aandacht en de vertekening die daarmee gepaard gaat (zie o.a. Jong, 2009a). Niet voor niets maakt de omgang met (nieuwe) media inmiddels een vast onderdeel uit van het NGB-opleidingsprogramma voor burgemeesters (zie Van Bennekom, 2013b).

71 Het is daarbij van belang rekening te houden met het onderscheid tussen traditionele media en de nieuwe

of sociale media, omdat zij elk een eigen logica hebben. Ook die sociale media missen hun uitwerking op het burgemeestersambt niet. Zo constateren De Graaf en Meijer (2013), dat sociale media een cruciale rol speelden bij het vertrek en de terugkeer van burgemeester Nienhuis in 2013. Zij stellen vast dat sociale media maken dat beoordeling van bestuurders buiten verkiezingen om een belangrijkere rol gaat spelen.