Een karakterisering van het ambt

Ondanks dat de manier waarop individuele burgemeesters inhoud geven aan hun ambt sterk verschilt en ook de maatschappelijke en politiek-bestuurlijke contexten daarin een belangrijke rol spelen, zijn er in de ontwikkeling van het burgemeestersambt toch algemene lijnen te ontdekken. Tot aan de Tweede

Wereldoorlog was de burgemeester vooral een ‘regent’ die uit de aristocratie en de gegoede burgerij kwam.

Na de oorlog, ten tijde van de wederopbouw, was de burgemeester veelal een technocratische en ambtelijke bestuurder. In de jaren 70 van de vorige eeuw ontstond er meer variëteit in het ambt, maar werd het politieke aspect van het ambt belangrijker (zie o.a. Cachet et al., 2009, p. 29 e.v.; Karsten, Schaap & Verheul, 2010; Korsten et al., 2012; Derksen, 2013). Ook in de afgelopen decennia was sprake van een grote mate van variëteit; we zien heel verschillende typen burgemeesters, van bindende burgervaders (m/v) tot visionaire leiders en alles er tussenin.

Kijken we als het ware ‘door de oogharen’ naar het ambt, dan zien we echter wel degelijk meer algemene ontwikkelingen. Zo is de burgemeesters een ‘lokalere’ bestuurder geworden. Natuurlijk was hij al langer geen rijksheer meer, ook al komt de burgemeester over het algemeen nog altijd van buiten in de zin dat hij voor de benoeming veelal geen deel uitmaakte van het bestuur van de betreffende gemeente (Van

47 Bennekom, 2010, p. 46); maar we zien ook dat gemeenteraden meer invloed hebben gekregen op de keuze

van de burgemeester (Korsten & Aardema, 2006; Cachet, Karsten & Schaap, 2010). Ook wordt er door verschillende auteurs gewezen op een politisering van het ambt, niet alleen vanwege de toegenomen invloed van de raad op benoeming en herbenoeming, maar ook vanwege de aard van een aantal bevoegdheden dat de burgemeester de laatste jaren heeft gekregen (Sackers, 2010b; Cachet et al., 2010;

Prins, Cachet, Van der Linde, Tudjman & Bekkers, 2013).

Toch laat het burgemeestersambt anno 2013 zich niet omschrijven als een politiek ambt, zoals bijvoorbeeld het wethoudersambt of het ministersambt dat is. Die omschrijving zou geen recht doen aan het feit dat de Nederlandse burgemeester veelal op afstand staat van de dagelijkse politiek in de gemeente, zeker van de partijpolitiek (Schaap, 2009). In hun functioneren als burgemeester speelt de partijachtergrond van burgemeesters een zeer beperkte rol, en ook gemeenteraden laten zich niet primair leiden door de partijachtergrond bij de keuze van de burgemeester (Van Bennekom, 2010).

De Nederlandse burgemeester was en is nog altijd een buitengewoon bestuurder (Karsten, Cachet & Schaap, te verschijnen 2014). Maar het is ook waar dat de burgemeester te maken heeft met ontwikkelingen en verwachtingspatronen waarmee een ‘gewone bestuurder’ - een wethouder bijvoorbeeld - ook van doen heeft (zie o.a. Cachet et al., 2009). Van een burgemeester worden bijvoorbeeld evengoed heldere communicatie en verantwoording gevraagd, in zowel het politieke als het publieke domein. In sommige opzichten verliezen burgemeesters hun bijzondere positie, bijvoorbeeld als het gaat om rechtspositie en het karakter van de feitelijke aanstellingswijze. De burgemeestersfunctie raakt zodoende verder ingegroeid in het lokale politieke stelsel (Elzinga, 2013).

Toch zijn er nog elementen die de Nederlandse burgemeester maken tot een bijzonder bestuurder. De Kroonbenoeming is daar slechts één van. Misschien wel treffender zijn de eigenstandigheid en onafhankelijkheid van de burgemeester en de unieke symboolfunctie die de burgemeester lokaal heeft.

Ook de hierboven beschreven hybriditeit die besloten ligt in het ambt maakt de burgemeestersfunctie er één sui generis.

Het bijzondere van het burgemeestersambt zien we onder andere terug in de taken en

verantwoordelijkheden van de burgemeester. Het gaat te ver om die hier allemaal in detail te beschrijven, maar een aantal daarvan mag niet onvermeld blijven. Het gecombineerde voorzitterschap van raad en college is bijvoorbeeld onvergelijkbaar met de rol van andere actoren in het Nederlandse bestel (met uitzondering van de commissaris van de Koning en de dijkgraaf ). Ook de gezagspositie van de burgemeester ten aanzien van de politie en zijn verantwoordelijkheid voor openbare orde en de fysieke veiligheid is eigen

48

aan de burgemeester. Verder maken de bestuurlijke bevoegdheden van de burgemeester en het feit dat hij een zelfstandig bestuursorgaan is, het burgemeestersambt bijzonder (zie o.a. Engels, 2003). En de burgemeester houdt formeel toezicht op de rechtmatigheid van de gemeentelijke besluitvorming; vanuit die rol kan hij besluiten ter vernietiging voordragen aan de Kroon.

Maar het eigene van de burgemeestersfunctie zit hem misschien nog wel meer in de rollen die de

burgemeester speelt in de samenleving en in het gemeentebestuur. Het is evident dat die rollen zeer divers zijn (zie o.a. Karsten et al., 2010) en dat de wijze waarop burgemeesters individueel inhoud geven aan hun ambt hierin groot verschil maakt. In de rest van dit rapport gaan we daarop in meer detail in. Toch is het voor een goed begrip van wat komen gaat zinvol om hier alvast een voorlopige karakterisering te geven van het Nederlandse burgemeestersambt in termen van rollen, zoals die uit de beschikbare literatuur naar voren komt. We lichten er drie rollen uit.

Ten eerste vervult de burgemeester een rol als symbolisch ‘gezicht’ van gemeente en gemeenschap. Aan die rol zijn verschillende termen te verbinden, zoals ‘boegbeeld’, ‘herder’, ‘vaandeldrager’, ‘eerste

woordvoerder’ en natuurlijk ‘burgervader’ (zie o.a. Karsten et al., 2010; Sackers, 2010b; Korsten et al., 2012).

Vanuit die rollen onderhoudt de burgemeester contacten met burgers en maatschappelijke organisaties. Hij treedt op als eigenstandig ‘sociaal raadsman’ en ‘vertrouwenspersoon’ (Klinkers et al., 1982, p. 8), maar vertegenwoordigt ook gemeente en gemeenschap, zeker in het geval van crises. De burgemeester heeft in deze hoedanigheid een zekere ‘majesteitelijkheid’; ceremonieel ‘staatshoofd’, of ‘stadshoofd’, van de lokale gemeenschappen in den lande.

Ten tweede treedt de burgemeester, ook buiten zijn wettelijke taken, op als procesbewaker in het politiek-bestuurlijk domein. “Eén van de functies van de burgemeester is dat deze politiek-bestuurlijke rust, stabiliteit en continuïteit moet brengen en boven de partijen moet staan”, zo omschrijft Korsten (2010a) het. Die rol komt voort uit de wettelijke taak van de burgemeester om toe te zien op de kwaliteit van de lokale besluitvorming en uit zijn rol als rechtmatigheidstoezichthouder. Ook daar waar de burgemeester geen formele bevoegdheid heeft, wordt hij over het algemeen gezien als bewaker van de ordentelijkheid van de besluitvorming en de integriteit.

Ten derde draagt de burgemeester een verantwoordelijkheid voor het veiligheidsbeleid, de openbare orde en de fysieke veiligheid. De eigenstandigheid van de burgemeester omvat verder verschillende bestuurlijke bevoegdheden (Muller et al., 2007; Sackers, 2010a). Vooral die laatste maken dat de burgemeester anno 2013 ook iets ‘magistratelijks’ heeft.

49 In alle drie de rollen wordt de burgemeesters met grote regelmaat gekarakteriseerd als ‘verbinder’ (zie o.a.

Korsten, 2010b; Korsten et al., 2012). Maatschappelijk brengt de burgemeester de groepen, belangen en waarden die leven in de samenleving bij elkaar. En ook bestuurlijk vervult de burgemeester, als voorzitter van raad en college, een rol als verbinder tussen die twee gremia en tussen de bestuurlijke en ambtelijke delen van de gemeentelijke organisatie. En ook op het veiligheidsterrein treedt de burgemeester in toenemende mate op als verbinder tussen zelfstandige veiligheidspartners (Prins & Cachet, 2011).

In al deze gevallen is voor de rol van de burgemeester kenmerkend dat hij ‘boven de partijen’ staat, dat hij in hoge mate onafhankelijk opereert en geen bijzondere verbintenis aangaat met één of meerdere partijen. Dat geldt zowel bestuurlijk als maatschappelijk.

De ingebouwde hybriditeit van het ambt zorgt ervoor dat de burgemeester in termen van specifieke taken en formele functies niet snel en eenvoudig te duiden is. Dat geldt veel minder voor het fundamentele karakter van de rol en positie die de burgemeester inneemt. Dat is vooral een verbindende rol, die hij vanuit een positie boven de partijen vervult. Niet voor niets wordt verbindend vermogen beschouwd als een basisconditie voor een goede functie-uitoefening door burgemeesters (BZK, 2011, p. 11).

In de komende hoofdstukken zullen we die rol van de burgemeester verder uitwerken in relatie tot de maatschappelijke omgeving en in relatie tot bestuur en politiek. Ook zullen we verschillende nuanceringen aanbrengen in deze wat grofmazige karakterisering. In dit hoofdstuk kijken we echter eerst nog hoe de hybriditeit van het burgemeestersambt uitwerkt in termen van de tijdsbesteding aan verschillende functies, taken van de burgemeester in gemeentelijke beleidsprocessen en de waarden die de ambtsdragers belangrijk vinden in hun functioneren.