door wie? over de ontwikkeling van
6.4 Een blik vooruit: over de toekomst van de aanstellingswijze
6.4.1 Wetsvoorstellen
In de inleiding van dit hoofdstuk stelden we al dat de aanstellingsprocedure regelmatig gewijzigd wordt, met instandhouding van de formele kern: de Kroonbenoeming. Ook momenteel is een aantal
wetsvoorstellen aanhangig dat van invloed zal zijn op de procedure.
Ten eerste is een wetsvoorstel in behandeling dat beoogt de grondwettelijke bepaling over de
aanstellingswijze van de burgemeester (en de commissaris van de Koning) te vervangen door de volgende:
“De aanstelling van de commissaris van de Koning en de burgemeester vindt plaats volgens regels bij de wet te stellen.”72 Het voorstel is in eerste lezing aangenomen door de Tweede Kamer op 19 september 2013 en is aanhangig bij de Eerste Kamer. Als dat voorstel wordt aangenomen en ook in tweede lezing wordt aanvaard door de beide kamers en door de regering, kan bij (gewone) wet worden bepaald op welke wijze en door wie de burgemeester wordt benoemd.73
Ten aanzien van de procedures van benoeming en herbenoeming staan voorts enkele wijzigingen op stapel.74 Om te beginnen wordt voorgesteld om, naast raadsleden, voortaan ook wethouders een vaste rol te geven bij de benoeming en herbenoeming van een burgemeester, door een of meer wethouders als adviseur toe te voegen aan de vertrouwenscommissie.75 Nu is dat wel mogelijk, maar niet verplicht.
Voorgesteld wordt voorts om ook bij de herbenoeming van de burgemeester een dergelijke vertrouwenscommissie, met daarin een of meer wethouders, in te stellen.76 De procedure rondom
72 Voorstel van wet van het lid Schouw houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot de deconstitutionalisering van de benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester, Kamerstukken II 2011/12, 33 239, nrs. 1-3.
73 Reeds in januari 2005 is door het toenmalige Kamerlid Boelhouwer een voorstel tot wijziging van de Gemeentewet met het oog op een door de raad gekozen burgemeester bij de Tweede Kamer ingediend. Na indiening van het voorstel met toelichting is daarmee vooralsnog niets gebeurd. Voorstel van wet van het lid Boelhouwer tot wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten ter invoering van de door de raad gekozen burgemeester (Wet door de raad gekozen burgemeester), Kamerstukken II 2004/05, 29 958, nrs. 1-3.
74 Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet, de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de Waterschapswet (institutio-nele bepalingen), Kamerstukken II 2012/13, 33 691, nrs. 1-3.
75 Voorgesteld wordt aan artikel 61, eerste lid, Gemeentewet een nieuwe volzin toe te voegen, waarin wordt gesteld dat het college wordt gevraagd zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken over de eisen die worden gesteld aan een nieuwe kandidaat. Het derde lid wordt geherformuleerd, opdat een of meer wethouder(s) als adviseur deel moeten uitmaken van de vertrouwenscommissie.
76 In artikel 61a, derde lid, Gemeentewet zal, onder vernummering van het vierde en vijfde lid tot vijfde en zesde lid, een nieuw vierde lid worden ingevoegd, luidende: ‘Na het overleg met de commissaris stelt de raad uit zijn midden een vertrouwenscommissie in, belast met de voorberei-ding van de aanbeveling inzake de herbenoeming. De raad voegt een of meer wethouders als adviseur aan de vertrouwenscommissie toe.’
174
herbenoeming wordt op dat punt gelijkgetrokken met die rondom een nieuwe benoeming. Een en ander is bedoeld om de zorgvuldigheid van de herbenoemingsprocedure te garanderen, door een open
gedachtewisseling tussen raad en burgemeester over de wederzijdse verwachtingen mogelijk te maken. Het element van geheimhouding is daarbij essentieel om die vrije gedachtewisseling mogelijk te maken, aldus de minister.77
Ten slotte wordt voorgesteld de Gemeentewet zodanig te wijzigen dat uitdrukkelijk wordt vastgelegd dat bij besluiten over benoeming, herbenoeming en ontslag van de burgemeester hoofdelijk wordt gestemd.
Daarbij wordt mondeling gestemd en is er geen mogelijkheid tot onthouding van stem. Nu bestaat over de wijze van stemmen enige onduidelijkheid (zie o.a. Vereniging van Griffiers, 2013): de algemene regel, neergelegd in artikel 31, eerste lid, Gemeentewet, houdt in dat de stemming over personen voor het doen van aanbevelingen geheim is. Volgens artikel 32 geschieden de overige stemmingen hoofdelijk, indien de voorzitter of een van de leden dat verlangt. De Circulaire benoeming, functioneringsgesprekken en herbenoeming burgemeester van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stelt echter dat bij benoeming en herbenoeming van burgemeesters hoofdelijk dient te worden gestemd (BZK, 2012a).
De reden om nu ook wettelijk vast te leggen dat de stemming over aanbevelingen voor benoeming, herbenoeming en ontslag niet geheim – per brief – maar hoofdelijk – dus mondeling – geschiedt, is dat het bij stemming over politieke ambtsdragers wenselijk gevonden wordt dat de stemverhoudingen in de raad zichtbaar zijn, omdat bij dergelijke stemmingen de vertrouwensvraag aan de orde is.78
6.4.2 Lopende discussies
De ontwikkelingen rondom benoeming, herbenoeming en ontslag van burgemeesters lijken te wijzen op een zekere polarisering in de politieke arena. De gemeenteraad heeft een beslissende stem bij de benoeming van een nieuwe burgemeester en trekt ook het oordeel over de herbenoeming of het ontslag van een zittende burgemeester meer naar zich toe. Burgemeesters opereren in een steeds complexer wordende politieke omgeving en er worden steeds hogere eisen aan het ambt en de ambtsdragers gesteld.
Ook worden burgemeesters harder afgerekend op de wijze waarop zij hun taak vervullen (Korsten &
Aardema, 2006, p. 77).
De huidige aanstellingswijze van burgemeesters, Kroonbenoeming met een aanzienlijke rol voor en betrokkenheid van de gemeenteraad, heeft een sterk hybride karakter. Door de bemoeienis van de raad is
77 Kamerstukken II 2012/13, 33 691, nr. 3, p. 7.
78 Kamerstukken II 2013/14, 33 691, nr. 9.
175 niet langer sprake van een pure Kroonbenoeming, waarbij het gezag van de burgemeester op de benoeming
door de Kroon berust. Het voor een krachtig bestuur noodzakelijke gezag moeten burgemeesters nu vooral op een andere manier zien te verwerven. De voorstellen die nu worden gedaan, versterken mogelijk het hybride karakter van de (her)benoemingswijze – een grotere betrokkenheid van raad èn wethouders. Het valt te bezien of deze voorstellen tot een versterking, dan wel tot een verzwakking van de positie van de burgemeester zullen leiden.
Nederland is één van de weinige landen met een zo hybride stelsel. Nederland neemt een bijzonder positie in tussen de landen in West-Europa (Schaap, Daemen & Ringeling, 2009a; Karsten et al., 2013). Alleen in België en Luxemburg worden de burgemeesters ook door een hogere overheid benoemd (in België door de Vlaamse, Waalse en Brusselse regeringen), maar daar is het de gemeenteraad die een voordracht doet en geen aanbeveling, en is het meestal een lokale politieke leider die voorgedragen wordt en geen buitenstaander. In alle andere ons omringende landen zijn burgemeesters hetzij door de bevolking gekozen, hetzij door de raad aangewezen, hetzij afwezig. Onder de 29 Europese landen die Loughlin en anderen (2011, p. 736) vergeleken, zijn er 12 met een direct door de bevolking gekozen burgemeester (zoals in Duitsland, Oostenrijk), 10 met een door de raad gekozen burgemeester (bijvoorbeeld Frankrijk, Denemarken), één met beide soorten aanstellingen (Verenigd Koninkrijk), drie zonder burgemeester (o.a.
Zweden), en drie met benoemde burgemeesters (te weten de Beneluxlanden). Ondertussen is er in Nederland een stabiele tweederde meerderheid van de bevolking voorstander van een gekozen burgemeester (SCP, 2011, p. 69; Hendriks et al, 2013, p. 19).
Zaken die in de Nederlandse procedure in het bijzonder de aandacht trekken, zijn de geheimhouding en de verhouding tussen burgemeester en de raad bij herbenoeming.
Geheimhouding
De vertrouwelijkheid rondom de benoemingsprocedure is de laatste tijd aanleiding tot debat. Hoewel de wet geheimhouding voorschrijft en schending ervan een ambtsmisdrijf betreft, blijkt er in de praktijk soms een ruimere kring van ingewijden rondom de vertrouwenscommissie te zijn. Binnen deze ruimere groep betrokkenen worden de kansen van kandidaten besproken en gewogen. Het is daardoor niet onmogelijk dat politieke invloed wordt aangewend om de kansen van bepaalde kandidaten op een benoeming te beïnvloeden.
De gang van zaken rondom de benoemingsprocedure in Roermond in 2013, waarbij min of meer bij toeval informatie over schending van de geheimhoudingsplicht openbaar werd, is hiervan een voorbeeld. Onder meer Boogers, Elzinga en Korsten (De Graaf, 2013) geven naar aanleiding van die zaak aan dat het zeer
176
waarschijnlijk is dat in veel meer gevallen de vertrouwelijkheid rondom burgemeestersbenoemingen in meer of mindere mate wordt geschonden; waar dit vermoeden op gebaseerd is, geven zij daarbij niet aan.
Elzinga pleit ervoor te erkennen dat strikte geheimhouding in de praktijk niet altijd is vol te houden en de geheimhoudingsplicht te beperken tot de eerste fase van de sollicitatieprocedure, zodat de privacy van alle sollicitanten gewaarborgd is. Wanneer er dan nog twee of drie mogelijke kandidaten zijn, is vasthouden aan volledige beslotenheid naar zijn oordeel minder essentieel.
De verhoudingen tussen raad en burgemeester bij herbenoeming
In zijn toelichting bij het wetsvoorstel dat beoogt de procedures voor benoeming, herbenoeming en ontslag aan te passen, doet de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een principiële uitspraak over de herbenoeming van burgemeesters. Volgens de minister is het uitgangspunt dat een eenmaal benoemde burgemeester die de wens te kennen geeft te worden herbenoemd, onder normale omstandigheden ook wordt herbenoemd. De betrokkenheid van de raad bij herbenoeming van een burgemeester betekent niet dat de raad het functioneren van de burgemeester dient te beoordelen en op basis daarvan kan adviseren wel of niet te herbenoemen. De raad spreekt slechts uit welke verwachtingen er bestaan ten aanzien van de ambtsvervulling door de te herbenoemen burgemeester. Die verwachtingen kunnen ten opzichte van de afgelopen ambtsperiode immers gewijzigd zijn: de raad kan een andere samenstelling hebben, er kunnen andere wethouders zitten en andere maatschappelijke vraagstukken spelen dan tijdens de eerste periode.79
De praktijk rondom herbenoeming is dat sinds 2001 de raad tijdens de procedure voor herbenoeming regelmatig de wenselijkheid van herbenoeming overweegt. Het komt wel degelijk voor dat een burgemeester niet wordt herbenoemd, niet omdat het functioneren van de burgemeester daartoe aanleiding geeft, maar omdat de meerderheid van de raad eenvoudig liever een andere burgemeester benoemd wil zien.80
79 Kamerstukken II 2012/13, 33 691, nr. 3, p. 6.
80 Idem.
177
6.5 Betekenis voor het ambt
De gevolgen van de veranderingen in de aanstellingswijze werden hiervoor besproken. De toegenomen afhankelijkheid van de burgemeester ten opzichte van de raad komt het meest naar voren. Meer in het algemeen constateren we hier - mét de deelnemers aan de focusgroep over reflecties op het ambt - dat de Nederlandse burgemeester meer dan ooit een ‘hybride figuur’ is geworden. Hij is èn een Kroonbenoemde, onafhankelijke functionaris met bestuurlijke bevoegdheden, èn een raadsafhankelijke, politiek gekozen functionaris. De brugfunctie die een burgemeester vervult tussen college en raad is daar een uiting van.
Die hybriditeit kan op verschillende manieren beoordeeld worden. Enerzijds kan die hybriditeit van grote waarde zijn voor het ambt, doordat ze de burgemeester in staat stelt in verschillende gremia gezag te ontwikkelen. Anderzijds kan zij ook leiden tot rolconflicten, die maken dat burgemeesters tussen wal en schip dreigen te vallen en klem komen te zitten tussen de verschillende verwachtingen die aan hen gesteld worden. We kunnen ook constateren, dat Nederland tamelijk uniek is met een zo hybride
burgemeestersambt. In het volgende hoofdstuk gaan we op zoek naar patronen in het functioneren van burgemeesters en leggen we de basis voor discussies over het ambt.
178
De gemeenteraad stelt uit zijn midden een vertrouwenscommissie in.
commissaris van de Koning in een vergadering van de gemeenteraad.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks- relaties (BZK) stelt de vacature open op advies van de commissaris van de Koning.
gestuurd aan de commissaris van de Koning.
De commissaris van de Koning vraagt justitiële antecedenten op van de sollicitanten en selecteert kandidaten die in zijn of haar ogen benoembaar zijn.
SELECTIE SOLLICITANTEN
De commissaris van de Koning overlegt met de vertrouwenscommissie van de gemeente over zijn of haar selectie en stelt daarna de uiteindelijke selectie vast.
De vertrouwenscommissie voert sollicitatiegesprekken met alle geselecteerde kandidaten.
De vertrouwenscommissie brengt daarna advies uit aan de gemeenteraad. Daarbij noemt de vertrouwens- commissie welke 2 kandidaten voor benoeming in aanmerking komen. De gemeenteraad bespreekt het advies van de vertrouwenscommissie.
De gemeenteraad stelt de aanbeveling vast met daarop de namen van de 2 beste kandidaten. De kandidaat die bovenaan staat moet volgens de gemeenteraad de nieuwe burgemeester worden.
De aanbeveling wordt gestuurd aan de commissaris van de Koning.