door wie? over de ontwikkeling van
6.1 Achtergronden en historische ontwikkelingen 68
Tot de jaren 70 is de aanstellingswijze decennialang ongewijzigd gebleven. De commissaris van de Koningin maakte een voorselectie en beval vervolgens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kandidaten aan. De minister (en ingeval van provinciehoofdsteden en gemeenten boven de 50.000 inwoners: het kabinet) deed vervolgens een voordracht aan de regering. Gemeenteraden kregen vanaf 1967 incidenteel, en vanaf 1972 structureel inspraak in de gewenste kwaliteiten van de burgemeester, maar niet in de keuze van kandidaten. Raden begonnen een ‘profielschets’ op te stellen. Tevens nodigden sommige gemeenteraden toch kandidaten uit voor een vertrouwelijk gesprek met een commissie uit de raad. In het begin van de jaren 80 hebben dergelijke commissies - al spoedig ‘vertrouwenscommissies’ genoemd - een officiële plaats in de procedure gekregen. De invloed van de vertrouwenscommissies op de benoeming werd steeds groter, al bleef de commissaris een voorselectie maken van geschikte kandidaten.
In die tijd hadden Kamerfracties speciale ‘partijlobbyisten’ om partijgenoten benoemd te krijgen als burgemeester. Die lobbyisten konden zeer invloedrijk zijn; zo stelt één van de geïnterviewde burgemeesters:
Een lobbyist nu en toen is een groot verschil. Want toen, als je dat zou willen, kon je ook invloed uitoefenen, tot op het laatste moment bij de minister. En die week in 25% van de gevallen af. Minimaal. (…) En dan met allemaal motieven die niet officieel deugden. Want dan zei hij: we willen meer vrouwen benoemen. Ja, toevallig wel van een andere kleur. Dus dat was natuurlijk heel vaak het motief. En zo ging het in het verleden. Dus dat verhaal van in Den Haag, gerommel en geritsel en gedoe, dat is lange tijd waar geweest.
(burgemeester)
68 Voor dit hoofdstuk is gebruik gemaakt van Derksen, W., & Schaap, L. (2010). Lokaal bestuur. Dordrecht: Convoy.
6 benoemd, maar
door wie? over de ontwikkeling van
de aanstellingswijze
166
In het begin van de jaren 90 heeft de commissie-Van Thijn voorgesteld de burgemeester voortaan door de gemeenteraad te laten kiezen. In plaats daarvan heeft de wetgever in 2001 besloten de raad een recht van aanbeveling te geven en de commissaris slechts een recht op advies te laten behouden. Sindsdien stelt de gemeenteraad een openbare aanbeveling op van kandidaten voor de vervulling van de vacante
burgemeesterspost; eerst een aanbeveling van twee gelijkwaardig geachte kandidaten, inmiddels is alleen de eerste naam op de aanbeveling openbaar. De minister moet zwaarwegende argumenten hebben om van de voorkeur van de gemeenteraad af te wijken.
Ook bij de herbenoeming van de burgemeester heeft de gemeenteraad meer ruimte gekregen: de raad heeft het recht een aanbeveling te doen om wel of niet te herbenoemen. Dit sluit aan bij de praktijk dat
tegenwoordig ook tussen de benoemde burgemeester en de raad de vertrouwensregel geldt: het is gebruik geworden dat een burgemeester wordt ontslagen dan wel zijn ontslag neemt, als een definitieve
vertrouwensbreuk tussen burgemeester en gemeenteraad is ontstaan.
Naast de steeds verder groeiende rol van de gemeenteraad in de aanstelling is er tijdelijk ook een rol weggelegd geweest voor de bevolking. In 2001 is in de wet een mogelijkheid vastgelegd dat gemeenten de bevolking konden raadplegen: het zogenaamde burgemeestersreferendum.69 Daarbij kwam de raad tot de keuze van twee kandidaten. Aansluitend kregen de kiesgerechtigde inwoners van de gemeente de mogelijkheid zich in een raadplegend referendum uit te spreken over de volgorde waarin deze kandidaten zouden worden aanbevolen aan de minister voor benoeming. Een referendum was alleen geldig wanneer ten minste 30% van de stemgerechtigden een geldige stem uitbracht; de uitkomst van het advies was juridisch niet bindend voor de raad, maar wel een belangwekkend signaal. Er werden referenda
georganiseerd in Best (6 maart 2002), Vlaardingen (6 maart 2002), Leiden (11 maart 2003), Boxmeer (21 mei 2003), Zoetermeer (3 december 2003), Delfzijl (25 februari 2004), Utrecht (10 oktober 2007) en Eindhoven (23 januari 2008). De eerste referenda leidden in meerderheid tot een opkomstpercentage van (ruim) boven de vereiste 30%; vooral bij de laatste twee referenda - waar de raad twee kandidaten van dezelfde partij had geselecteerd - was de opkomst aanzienlijk lager en werd de vereiste 30% niet gehaald.70 In 2008 werden de betreffende bepalingen geschrapt uit de Gemeentewet. Sindsdien behoort een burgemeestersreferendum niet meer tot de mogelijkheden.71
69 De basis daarvoor werd gevormd door artt. 61, tweede lid, tweede volzin, en 61e Gemeentewet. Deze bepalingen werden in 2008 geschrapt.
Wet van 4 december 2008, houdende wijziging van de Gemeentewet in verband met het afschaffen van het raadplegend burgemeestersrefe-rendum, Staatsblad 2008, 538.
70 De opkomstpercentages in Utrecht en Eindhoven waren respectievelijk 9,4% en 25,5%, zie BZK. (2008). Staat van het bestuur 2008. Den Haag:
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
71 Overigens was de toevoeging ‘referendum’ in dezen betwistbaar, aangezien referenda gewoonlijk rechtstreeks over zaken gaan en niet over personen die als zaakwaarnemers worden aangesteld (Hendriks, 2012, p. 39).
167 De laatste jaren zijn er enkele pogingen gedaan structurele veranderingen in de aanstellingswijze door te
voeren. Die pogingen waren er goeddeels op gericht de burgemeester voortaan rechtstreeks te laten verkiezen door de bevolking. Het eerste kabinet-Balkenende (2002) wilde daartoe voorstellen doen, maar besloot eerst te laten onderzoeken, of de verandering van de aanstellingswijze gevolgen zou hebben voor, onder meer, de taken van de burgemeester op het terrein van openbare orde, veiligheid en politie. Uit internationaal vergelijkend onderzoek (Cachet, Noppe, Ringeling, Schaap & Van Sluis, 2002) bleek vervolgens, dat ook burgemeesters die door de raad of de bevolking gekozen waren, op verantwoorde wijze met deze taken konden omgaan. Hetzelfde kabinet heeft in januari 2003 een verkennende notitie het licht doen zien over de eventuele invoering van een gekozen burgemeester.
Bij de formatie van het kabinet-Balkenende II, zomer 2003, is afgesproken voorstellen te doen voor een daadwerkelijke invoering van de gekozen burgemeester. Dat is ook gebeurd: de procedure tot wijziging van de Grondwet (een deconstitutionalisering, al voorgesteld door de Commissie-Elzinga en al in eerste aanleg door het parlement aangenomen) en tot invoering van een rechtstreeks gekozen burgemeester werden voortgezet. De tweede lezing van het voorstel om de Kroonbenoeming uit de Grondwet te halen haalde de vereiste tweederde meerderheid in de Tweede Kamer, maar niet in de Eerste Kamer (zie ook Geurtz, 2012).
Daarmee was de grondwetsherziening van de baan, evenals de mogelijkheid op afzienbare termijn de aanstellingwijze van burgemeesters wettelijk te veranderen.
Afsluitend kunnen we in de eerste plaats constateren, dat de aanstellingsprocedure sinds begin jaren 70 gewijzigd is en dat de gemeenteraad daarin een steeds sterkere positie heeft gekregen. In de tweede plaats valt op, dat die wijzigingen zich hebben voorgedaan binnen hetzelfde grondwettelijk kader, in het bijzonder de Kroonbenoeming. De Kroonbenoeming is vrijwel gereduceerd tot een formaliteit. Pogingen om de gewone wetgever meer ruimte te geven om de aanstellingswijze te regelen, zijn vooralsnog gestrand.
168