Hoofdprofiel van het Nederlandse burgemeesterschap

De hedendaagse burgemeester speelt vele rollen, die op veel verschillende manieren worden benoemd.

Geïnspireerd door bestaande inzichten (zie o.a. Sackers, 2010b; Korsten et al., 2012; Karsten et al., 2010) en vooral op basis van het materiaal dat we in dit onderzoek verzameld hebben, zijn we in staat een profiel op te stellen van de Nederlandse burgemeesters anno 2013.

Uit hoofdstuk 3 leren we dat burgemeesters in hun relatie met de samenleving eerst en vooral de rol van burgervader (m/v) belangrijk vinden, en vervolgens die van verbinder en vertegenwoordiger (Tabel 13), en dat de contacten met maatschappelijke partijen vooral bedoeld zijn om inzicht te krijgen wat er speelt en

190

minder om hen te betrekken bij beleidsprocessen (Tabel 10). In hun rol als voorzitter van de gemeenteraad en het college vinden burgemeesters het bewaken van de integriteit het belangrijkste, gevolgd door het voorzitten van de vergaderingen en het bewaken van de kwaliteit van de besluitvorming (zie Tabel 23 respectievelijk Tabel 24). Het hebben van inhoudelijke portefeuilles vinden veel burgemeesters niet van wezenlijk belang (Tabel 30). Als we abstraheren, dringen twee werkwoorden zich op: waken en binden. In een verbrokkelde werkelijkheid en een vaak middelpuntvliedende politiek zoekt de Nederlandse burgemeester een middelpuntzoekende en unificerende rol.

Op basis hiervan concluderen we dat de onderstaande rollen tot het basisprofiel van de Nederlandse burgemeester behoren. Het zijn rollen die praktisch alle Nederlandse burgemeesters vervullen en die daarom de kern van het ambt anno 2013 behoren.

a. V oorzitter van raad, college en meer – Iedere burgemeester is ‘vaste voorzitter’ van een reeks van formele vergaderingen, die doorgaans op elkaar ingrijpen. Als voorzitter van de raad begeleidt de

burgemeester bijvoorbeeld de behandeling van collegevoorstellen waarvan de behandeling ook door hem in banen worden geleid. De burgemeester is de procedurele draaischijf en het centrum van veelsoortige besluitvormingsprocessen, die door hem niet zozeer worden gestuurd (inhoudelijk) als wel worden begeleid (procedureel).

b. Verbinder voorbij de formele besluitvorming – De burgemeester is niet alleen de ‘linking pin’ tussen formele vergadercircuits (zie a), hij draagt zijn verbindende rol ook breder uit. Binnen en tussen geledingen van het gemeentebestuur en de samenleving probeert de burgemeester koppelingen te leggen als spreekwoordelijk ‘oliemannetje’. Zo suggereert hij A om ook eens met B te praten, X om ook eens naar Y te kijken, enzovoorts. Men spreekt ook wel van het ‘maïzenagehalte’ en de ‘cementfunctie’

van de burgemeester.

c. Burgervader (m/v) van de gemeenschap – De Nederlandse burgemeester is het symbolisch hoofd van de gemeenschap der burgers. Hij is een ceremonieel staatshoofd (of ‘stadshoofd’) op lokaal niveau, en vervult daarbij ook de passende symbolische handelingen. Bij lief en leed in de gemeenschap speelt de

burgemeester een ceremoniële, betekenisvolle rol van steun en toeverlaat. Omdat die rol enige gelijkenis vertoont met de rol die het koningschap in Nederland is gaan vervullen, wordt ook wel gesproken van de

‘quasimonarchale’ of ‘majesteitelijke’ rol van de burgemeester; de burgemeester wordt door sommige burgers ook als ‘laatste reddingsboei’ gezien voor kwesties waarvoor ze elders geen gehoor vinden. Een verschil tussen de rol van bet staatshoofd en de burgemeester in dergelijke kwesties is dat de burgemeester

191 ook vaderlijk-streng kan optreden richting burgers, namelijk met bestuurlijke sancties en interventies.

d. Vaandeldrager van de gemeente – In deze rol draagt de burgemeester figuurlijk het vaandel van de gemeente. Hij presenteert en representeert – vertolkt en verkoopt – de gemeente ten overstaan van uiteenlopende publieken, binnen- en buitengemeentelijk. Om deze rol in de ‘public relations’ te omschrijven worden vaak ook woorden gebruikt als ‘boegbeeld’, ‘gezicht’ en ‘ambassadeur’. Buiten de gemeentegrenzen opereert de burgemeester regelmatig als ‘handelsreiziger’ en behartiger van gemeentelijke belangen in het algemeen.

e. Bestuurlijke kwaliteitsbewaker – In deze rol ziet de burgemeester toe op de kwaliteit van bestuurlijke processen en systemen. Waar andere politiek-bestuurlijke actoren meer gestuurd worden door productiewaarden (slagvaardigheid, probleemoplossing) is de burgemeester veeleer de bewaker van proceswaarden (procedurele rechtvaardigheid, integriteit) en systeemwaarden (checks and balances, belangenontstrengeling). Eerder legden we al de link met de klassieke rol van de ‘wachter’, hier opererend in het moderne kader van de democratische rechtstaat.

f. Openbare ordebewaker – De burgemeester bewaakt niet alleen de bestuurlijke orde (zie e), hij handhaaft ook heel nadrukkelijk de openbare orde buiten het gemeentehuis. Als handhaver van law and order heeft de burgemeester expliciete magistratelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De burgemeester is het gemeentelijke aanspreekpunt voor zaken die de fysieke veiligheid, de politie, en de brandweer aangaan. Waar andere portefeuilles vooreerst bij de wethouders liggen, liggen deze primair – en deels ook exclusief – bij de burgemeester.

g. Bestuurder-in-algemene-dienst – In bijzondere situaties (bij een majeure crisis, een groot evenement, etc.) is de burgemeester regelmatig degene naar wie wordt ‘opgeschaald’; de burgemeester is de ‘troefkaart’

die dan wordt uitgespeeld. In het dagelijks bestuur pikt menig burgemeester als ‘bezemwagen’ ook zaken op die anders blijven liggen.

Niet elke burgemeester vervult al deze rollen even sterk en goed, maar elke burgemeester in Nederland - met uitzondering van de zeer kortstondige - kan op deze rollen worden aangesproken. Bij elkaar genomen vormen bovenstaande rollen het basale functieprofiel van de Nederlandse burgemeester anno 2013. Binnen dit profiel worden verschillende accenten gelegd en aan dit profiel worden soms specifieke elementen toegevoegd (waarover in volgende paragraaf meer), maar in de kern is dit wat het Nederlandse

burgemeestersambt omvat. Het is een veelzijdig basisprofiel, maar het ademt ontegenzeggelijk een bepaald ethos. In Figuur 8 geven we dit weer.

192

Figuur 8. Hoofdpatroon van het Nederlandse burgemeesterschap anno 2013

• Voorzitter • Verbinder

•  Burgervader (m/v) •  vaandeldrager

•  Bestuurlijke kwaliteitsbewaarder • Openbare ordebewaker

•  Bestuurder-in-algemene-dienst

Onpartijdig waken en binden...

Het huidige burgemeestersambt is dus verregaand hybride, het is gestoeld op onpartijdigheid en in de kern gericht op waken en binden, op de boel - bestuurlijk en maatschappelijk - bij elkaar houden en brengen. De waarden (zie hoofdstuk 2) die we bij de burgemeester aantreffen zijn in beginsel alle waarden van goed bestuur die we eerder onderscheidden, met nadruk op integriteit, onafhankelijkheid en onpartijdigheid. De zeven hoofdrollen van de burgemeester in dit basisprofiel worden door alle burgemeester vervuld, soms wat sterker, soms wat minder prominent, maar ze zijn altijd te herkennen. Burgemeesters kunnen zelf accenten leggen door de ene rol nadrukkelijker te spelen dan een andere. Zij verschillen van elkaar naar de mate waarin ze accenten leggen binnen de beschreven basisset van rollen (a tot en met g). In de Nederlandse situatie is het echter niet tot nauwelijks voor te stellen dat een burgemeester zich duurzaam toelegt op één van deze rollen en alle andere links laat liggen.

Als een burgemeester een accent kiest, dan zullen de andere rollen in het basisprofiel ook wat meer in het teken komen te staan van de geaccentueerde rol. Zo zien we soms burgemeesters die een hoofdaccent leggen bij een nauwe relatie met burgers en de civil society; het kan zijn dat zulke burgervaders inspringen als er iets bijzonders speelt dat de gemeenschap beroert (bestuurder-in-algemene-dienst), dan wel streng correctief optreden als de openbare orde dat vereist (openbare ordebewaker). De burgemeester die een sterk accent legt op het bewaken van de openbare orde - ook wel ‘burgersheriff’ genoemd – zal ook in de rol van bestuurlijke kwaliteitsbewaker waarschijnlijk wat strenger zijn. Anderen manifesteren zich eerder als vaandeldragers die hun verbindende rol vooral buiten de muren van het gemeentehuis invullen; als er

193 bijzondere omstandigheden zijn waar meer expressieve public relations vereist zijn worden deze

burgemeesters geregeld naar voren geschoven.

Het gaat hier ook echt om accentverschillen binnen het basisprofiel; immers: alle burgemeester vervullen alle rollen die tot het basisprofiel behoren – en zij moeten dat ook. Het zijn rollen die in wezen zitten ingebakken in het ambt zelf.