TR ANSNATIONALE ZWARE MISDAAD OFTEWEL DE NOODZAAK VAN GRENSOVERSCHRIJDENDE

POLITIE- EN JUSTITIESAMENWERKING

In de onderhavige studie staat het onderzoek naar gevallen van misdaad centraal waarin grensoverschrijdend moet worden samengewerkt door justitie en politie willen zij ze kunnen ophelderen. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om levensde-licten of ontvoeringen, waarbij verdachte(n) of slachtoff er(s) uit verschillende lan-den afk omstig zijn. In het algemeen betreft het echter onderzoek naar criminele samenwerkingsverbanden die zich bezig houden met zware of georganiseerde misdaad. In de Organised Crime Th reat Assessment 2007 die door Europol werd vervaardigd, wordt de dreiging die zulke grensoverschrijdende samenwerkings-verbanden vormen voor de veiligheid in de Europese Unie, onder meer toege-schreven aan hun inzet van legale bedrijven, hun graad van specialisatie, hun bereidheid om geweld te gebruiken en hun vermogen om, bijvoorbeeld in de vorm van corruptie, maatregelen tegen de overheid te nemen. De samenwerkingsver-banden waarom het hier gaat, zijn voor een deel van oudsher genesteld in de lid-staten, voor een deel komen zij van buiten de Europese Unie en voor een deel zijn zij mengvormen van de deze beide categorieën.27

Criminele samenwerkingsverbanden, van welke origine ook, komen gewoon-lijk voort uit een kring van personen die over de kennis en de motivatie beschik-ken om vormen van zware of georganiseerde misdaad te kunnen uitvoeren. Spa-pens spreekt in dit verband van het ‘criminele netwerk’.28 Voor een goed begrip

tion in EU criminal law”, European Law Review, vol. 32, 2007, 365-385; S. PEERS, “Mutual recognition and criminal law in the European Union: has the Counil got it wrong?”, Common

Market Law Review, vol. 41, 2004, 5-36.

26 COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, Proposal for a Council Framework Decision on the

protection of personal data processed in the framework of police and judicial cooperation in criminal matters, Brussels, 11 december 2007, CRIMORG 184.

27 Europol, Organised Crime Th reat Assessment 2007, Th e Hague, Europol, 2007.

28 T. SPAPENS, Interactie tussen criminaliteit en opsporing; de gevolgen van

Algemene inleiding

van transnationale georganiseerde misdaad zal dan ook eerst de economisch-so-ciologische benadering van georganiseerde misdaad die door hem werd ontwik-keld, kort worden geschetst.

Iemand die wil participeren in illegale activiteiten die zich in het verborgene afspelen, kan hierin slechts slagen wanneer hij over persoonlijke contacten in het criminele netwerk beschikt. Stel dat een willekeurige burger tot de conclusie komt dat het fabriceren van xtc een lucratieve bezigheid is en besluit zelf deze pillen te gaan vervaardigen en verkopen. Zo iemand stuit direct op een aantal praktische problemen. Bepaalde essentiële grondstoff en zijn immers niet vrij verkrijgbaar en de producent kan de gefabriceerde pillen evenmin openlijk te koop aanbieden. Om succesvol te kunnen opereren in de xtc-markt zijn dus min of meer betrouw-bare contacten nodig om de juiste illegale grondstoff en te kunnen krijgen en om het eindproduct (in groothandelshoeveelheden) te kunnen verkopen.

Complexe criminele activiteiten komen tot stand wanneer personen die over het juiste kapitaal beschikken – in termen van investeringsmiddelen, kennis en contacten – met elkaar gaan samenwerken. Zulke contacten kunnen rechtstreeks tot stand komen, bijvoorbeeld tijdens een gezamenlijk verblijf in de gevangenis, maar ook via intermediairen. Een basaal vertrouwen is in elk geval essentieel om daadwerkelijk transacties met elkaar aan te (willen) gaan. Het gaat nadrukkelijk om basaal vertrouwen: in de praktijk wordt de vertrouwensrelatie immers regel-matig geschaad, met onderlinge geweldsuitbarstingen als mogelijk gevolg. Uiter-aard beschikt niet ieder lid van het criminele netwerk in gelijke mate over human capital. Hierom kunnen afzonderlijke ‘functietypen’ binnen een crimineel net-werk worden onderscheiden.

Organisatoren kunnen, om te beginnen, worden gezien als de eigenlijke ‘mis-daadondernemers’: zij kunnen de criminele activiteiten feitelijk starten, omdat ze niet alleen beschikken over de daarvoor benodigde contacten in het criminele netwerk, maar ook over investeringsmiddelen of benodigde kennis.

Intermediairen, een tweede functietype, beschikken wel over belangrijke rela-ties in het criminele netwerk, maar hebben niet de middelen, de motivatie, of de vaardigheden om zelfstandig criminele activiteiten te ontplooien. Hun primaire rol is dan ook het leggen van contacten tussen organisatoren.

Hulpkrachten, in de derde plaats, beschikken doorgaans over beperktere rela-ties in het criminele netwerk en hebben niet het benodigde kapitaal om illegale activiteiten op eigen titel te ondernemen. Zij voeren in opdracht van organisato-ren tegen betaling laagwaardige werkzaamheden uit.

Dienstverleners kunnen worden vergeleken met hulpkrachten: ook zij verrich-ten tegen betaling uitvoerende werkzaamheden. In hun geval gaat het echter om werkzaamheden die wel specifi eke inhoudelijke kennis vereisen. Te denken valt bijvoorbeeld aan iemand die in staat is kwalitatief goede valse documenten te

Algemene inleiding

14 Intersentia

vervaardigen. Dienstverleners kunnen echter ook uit de bovenwereld afk omstig zijn. Hierbij kan het gaan om malafi de notarissen of advocaten die betrokken kunnen worden bij witwastrajecten of bij investeringen die met zwart geld wor-den gefi nancierd. Bepaalde typen dienstverleners zijn relatief schaars voorhan-den. De kans is dan ook groot dat zij voor meerdere organisatoren werken.

Tot slot kunnen fi nanciers worden onderscheiden. Zij fourneren alleen inves-teringsmiddelen, in de vorm van geld of goederen, ten behoeve van het plegen van bepaalde (vormen van) misdaad, maar zij nemen daaraan zelf niet deel. Finan-ciers moeten uiteraard wel over voldoende machtsmiddelen beschikken om zeker te zijn dat hun schuldenaren aan hun verplichtingen voldoen.

Uit het criminele netwerk worden steeds weer samenwerkingsverbanden gevormd die daadwerkelijk misdaden plegen. Deze samenwerkingsverbanden kunnen in principe worden opgevat als ‘projectorganisaties.’ Men kan bijvoor-beeld een samenwerkingsverband tot stand brengen om één bankoverval uit te voeren. Bij een volgende gelegenheid kan de personele samenstelling echter weer anders zijn. Het ligt voor de hand dat wanneer de zaken naar tevredenheid verlo-pen, dezelfde groep personen een tijd lang met elkaar blijft samenwerken. Wan-neer er bijvoorbeeld een lijn tot stand is gebracht tussen leveranciers en afnemers van verdovende middelen waarlangs regelmatig probleemloos een grote hoeveel-heid kan worden afgezet, is er geen noodzaak om op zoek te gaan naar andere deelnemers. In zulke gevallen kunnen de projectorganisaties uitgroeien tot bestendige criminele organisaties. Voorwaarde is uiteraard wel dat de opspo-ringsinstanties niet interveniëren en de organisaties in kwestie dus niet buiten werking stellen.

De feitelijke criminele samenwerking wordt in hoge mate bepaald door de zogenoemde ‘netwerkdichtheid.’ Daarbij gaat het om de vraag hoeveel personen binnen het criminele netwerk feitelijk met elkaar in contact staan. In het alge-meen is de netwerkdichtheid het grootst op lokaal niveau, en deze neemt af naar-mate de geografi sche afstand en sociale afstand tussen de leden groter is.

Wat de geografi sche afstand tussen leden van een netwerk betreft moet wor-den beseft dat zij gewoonlijk niet openlijk overleg kunnen voeren over potentiële activiteiten vanwege het risico dat opsporingsinstanties, en niet te vergeten andere criminelen, daarvan op de hoogte raken. Contacten moeten derhalve veelal in persoon plaatsvinden. Dit wordt uiteraard moeilijker naarmate de reisafstanden toenemen. Bovendien moet in het oog moet worden gehouden dat in het crimi-nele netwerk niet de prettige sociale relaties voorop staan, maar dat primair eco-nomische motieven ten grondslag liggen aan de relaties. Uitvoerend personeel voor illegale activiteiten, in de vorm van hulpkrachten, is doorgaans in eigen kring ruim voorhanden. Zij hoeven dus niet op grote afstand te worden gezocht. Dat geldt in mindere mate voor dienstverleners, met name wanneer hun expertise schaars is.

Algemene inleiding

De sociale afstand tussen de leden van een crimineel netwerk wordt met name bepaald door taalproblemen en cultuurverschillen; ook onbekendheid met de zeden en gebruiken in het criminele milieu van een ander land speelt evenwel een rol. Hoewel economische motieven prevaleren bij het aangaan van contacten, en in de praktijk personen van zeer uiteenlopende snit criminele relaties met elkaar aangaan, moet het eff ect van sociale afstand niet worden onderschat. Zo zijn de relaties tussen Nederlandse en Vlaams-Belgische leden van criminele netwerken van oudsher zeer hecht, maar zijn er veel minder directe contacten tussen (autoch-toon) Nederlandse en Franse leden van het criminele netwerk.

Het verschil in netwerkdichtheid binnen het criminele milieu heeft directe gevolgen voor de aard van de grensoverschrijdende samenwerking tussen crimi-nelen. Hoewel er theoretisch kan worden gesproken van een wereldwijd crimineel netwerk, vormen zich hierbinnen in de praktijk steeds lokale of regionale clusters waarin de netwerkdichtheid aanzienlijk groter is dan gemiddeld in het wereld-wijde netwerk. De internationale verbindingen in deze meer plaatselijke netwer-ken mogen in het algemeen dan schaarser zijn, zij zijn hierom niet minder essen-tieel voor de ontwikkeling van grensoverschrijdende criminele activiteiten. Het succes van een criminele onderneming draait immers vaak om reeds bestaande directe contacten tussen organisatoren in verschillende landen of om contacten tussen hen die indirect, via intermediairen, tot stand worden gebracht.

Met deze lokale en regionale criminele netwerken in het achterhoofd kan de basisvorm van grensoverschrijdende zware of georganiseerde misdaad worden omschreven als ‘glocaal.’ Met andere woorden: criminele activiteiten worden uit-gevoerd door relatief zelfstandige groepen of groepjes in verschillende landen die slechts via enkele personen met elkaar zijn verbonden. Zij voeren elk een stukje van het criminele bedrijfsproces uit, en dragen het tussen- of eindproduct vervol-gens over aan een volgende groep in het buitenland. Drugshandel en mensen-smokkel zijn daarvan goede voorbeelden. Gewoonlijk hebben slechts organisato-ren en, vanzelfsprekend, intermediaiorganisato-ren directe gorganisato-rensoverschrijdende contacten. In de Europese Unie kan met name in dichtbevolkte grensgebieden, waar sowieso sprake is van een geringe sociale afstand, echter een nieuwe ontwikkeling worden gesignaleerd. In deze gebieden zijn de mogelijkheden voor burgers om zich aan de overzijde van de landsgrens te vestigen, er te werken, bedrijven op te richten et cetera, steeds verder toegenomen. Vooral in dit type grensregio’s is dan ook sprake van een toenemende sociale en economische verwevenheid. Die ver-wevenheid manifesteert zich hier ook meer en meer in criminele netwerken. In plaats van ‘glocale’ grensoverschrijdende criminele samenwerking is in zulke regio’s steeds meer sprake van criminele samenwerkingsverbanden waarvan zowel de leden verspreid over het grensgebied wonen, en ook de criminele bedrijfs-processen al naar het uitkomt over twee of drie landen worden verspreid. Deze ontwikkeling is thans vooral aan de orde in het Limburgse en Brabantse

grensge-Algemene inleiding

16 Intersentia

bied van Nederland en België. Zulke ‘grensregionale’ criminele samenwerkings-verbanden houden zich bezig met uiteenlopende vormen van misdaad, zoals seriematige roofcriminaliteit (autodiefstallen, ladingdiefstallen) drugsproductie (xtc, cannabis), het omkatten van gestolen voertuigen of btw-fraude.

Wanneer men vorenstaand beeld van transnationale misdaad koppelt aan de kwestie van de wederzijdse rechtshulp dan wordt direct het probleem zichtbaar dat de bestaande multinationale organisatorische kaders voor deze vorm van samenwerking bovenal zijn afgestemd op gevallen waarin incidenteel (aanvul-lend) bewijsmateriaal uit het buitenland moet worden verkregen of aldaar nog moet worden verzameld. Ook de transnationale justitiële en politiële samenwer-king is primair gericht op ‘glocale’ criminele activiteiten. Het gevolg van een en ander is dat in opsporingsonderzoeken gewoonlijk eerst en vooral in eigen land bewijsmateriaal wordt verzameld ten aanzien van die criminele activiteiten die ter plekke worden uitgevoerd. Vragen aan het buitenland hebben vervolgens bij-voorbeeld betrekking op subjecten waarmee aldaar (handels)contacten worden onderhouden, of op transporten van goederen of personen in de richting van het eigen land. Naarmate de afstanden groter worden, zal echter de nadruk meer en meer op het onderzoek in eigen land komen te liggen. Zo werd een grootschalig opsporingsonderzoek naar mensensmokkel vanuit China, dat enkele jaren gele-den door de Nationale Recherche werd afgerond, volledig gericht op de dader-groep die zich in ons land bezighield met het laatste deel van de smokkelroute, het stuk van Nederland naar Groot-Brittannië. Hoewel de criminele keten dus bij uitstek internationaal was, bevatte het dossier maar enkele rechtshulpverzoeken. Deze werkwijze is ook verklaarbaar: het leggen van contacten in een ver land kan bijzonder tijdrovend of problematisch zijn vanwege de grote geografi sche afstan-den, de taal- en cultuurproblemen en de onbekendheid met rechtssystemen, of ook de negatieve praktische ervaringen in het verleden. Ook de (vermeende) onbetrouwbaarheid van de politie of justitie ter plekke, of van het regime als zodanig, kan in sommige gevallen een grote (negatieve) rol spelen in het leggen van contacten.29

Wanneer de criminele activiteiten zich weliswaar over grote afstanden afspe-len, maar toch veelvuldig voorkomen, moeten aanvullende maatregelen worden getroff en om de justitiële en politiële samenwerking op een proportionele manier intensiveren. Dit was bijvoorbeeld in de tweede helft van de jaren negentig aan de orde toen vanuit Nederland op grote schaal xtc naar de Verenigde Staten werd gesmokkeld. Dit leidde bijvoorbeeld tot bilaterale afspraken tussen de beide lan-den om de samenwerking te verbeteren. Doorgaans wordt in zulke gevallen ook gekozen voor de uitwisseling van verbindingsambtenaren.

29 Vergelijk P. TAK, “Bottlenecks in international police and judicial cooperation in the EU”,

Algemene inleiding

In grensregio’s waar het criminele netwerk hecht is, worden echter nog hogere eisen gesteld. Het gaat dan niet alleen maar om een vlotte uitvoering van rechts-hulpverzoeken, maar ook om het verwerven van een gemeenschappelijk inzicht in de criminaliteitsproblematiek, om afstemming van opsporingsprioriteiten en om de beschikbaarheid van een substantiële hoeveelheid menskracht en midde-len bij de opsporingsdiensten zodat, wanneer nodig, gezamenlijke of parallelle opsporingsonderzoeken kunnen worden uitgevoerd. In eerder onderzoek hebben wij reeds geconstateerd dat juist het stellen van prioriteiten en de beschikbaarheid van uitvoeringscapaciteit bij de recherchediensten de belangrijkste knelpunten in de internationale politie- en justitiesamenwerking zijn.30

Het mag dan ook niet verbazen dat bijvoorbeeld in de Euregio Maas-Rijn (het grensgebied van Limburg met België en Duitsland) sedert jaren initiatieven wor-den genomen tot verbetering van de bestrijding van grensoverschrijwor-dende mis-daad in het gebied. Om te beginnen hebben de maatregelen betrekking op het verbeteren van de informatiehuishouding, bijvoorbeeld om (rondtrekkende) dadergroepen die zich aan beide zijden van de landsgrens bezighouden met vor-men van roofcriminaliteit sneller te kunnen signaleren. Mede met het oog hierop is een gemeenschappelijk politiecentrum ingericht waarin politiemensen uit de drie landen dagdagelijks informatie uitwisselen tussen medewerkers van de onderscheiden politiediensten in de regio. Voorts zijn gezamenlijke opsporings-prioriteiten in het grensgebied benoemd, waaraan werkgroepen zijn gekoppeld die analyses maken om te bezien of het nodig is om bepaalde (opsporings)acties te ontplooien. Om opsporing en vervolging in de drie landen – ook wat betreft de in te zetten menskracht en materiële middelen – beter op elkaar af te stemmen is, op het niveau van de openbare ministeries, het Bureau Euregionale Samenwer-king (BES) opgericht. Dit bureau organiseert regelmatig bijeenkomsten waarop politie en openbaar ministerie uit de drie landen elkaar op de hoogte brengen en houden van lopende opsporingsonderzoeken met (mogelijk) grensoverschrij-dende aspecten.

In deel IV van deze studie wordt het verloop van de politiële en justitiële samenwerking tijdens concrete opsporingsonderzoeken beschreven. Daarbij wordt uiteraard vooral ingegaan op de praktische samenwerkingsproblemen die zich tijdens de uitvoering van die onderzoeken hebben voorgedaan. De in deze paragraaf beschreven samenwerkingsvraagstukken spelen daarbij echter nadruk-kelijk een rol.

30 Zie T. SPAPENS EN C. FIJNAUT, Criminaliteit en rechtshandhaving in de Euregio Maas-rijn;

deel 1: de problemen van transnationale (georganiseerde) criminaliteit en de grensoverschrij-dende politiële, justitiële en bestuurlijke samenwerking, Antwerpen, Intersentia, 2005.

Algemene inleiding

18 Intersentia