BETROKKENEN BIJ DE UITVOERING VAN EEN AMBTELIJKE OPDR ACHT
VIII. BESLUIT BIJ DEEL II
In dit deel werd het formele kader geanalyseerd waarbinnen Nederlandse rechts-hulpverzoeken door België, Duitsland en Frankrijk worden afgehandeld. Naast de verdragsrechtelijke regeling, werd met name ook de nationale wet- en regelgeving van deze landen beproken. Hierbij is gebleken dat er op het vlak van de vorm en de inhoud van rechtshulpverzoeken een soepele regeling geldt, die in essentie slechts vereist dat aan de aangezochte Staat een schrift elijk stuk wordt overge-maakt, waarin een aantal voor de adequate afh andeling van de zaak noodzake-lijke gegevens moeten worden opgenomen. In dit perspectief is de in het Protocol bij de EU-Rechtshulpovereenkomst opgenomen regeling inzake de aanvullende rechtshulpverzoeken voor de praktijk overigens bijzonder nuttig. De verzoekende autoriteit die bij de uitvoering van het rechtshulpverzoek in de aangezochte lid-staat aanwezig is, kan daar ter plaatse immers meteen een aanvullend verzoek formuleren. Zodoende kan niet alleen kostbare tijd worden bespaard, maar wordt ook een rechtstreeks overleg tussen de autoriteiten van de betrokken lidstaten gefaciliteerd.
De bevoegde Nederlandse rechterlijke autoriteit kan haar rechtshulpverzoek in beginsel rechtstreeks richten aan de bevoegde instantie in België, Duitsland of Frankrijk. De beantwoording van het verzoek en de overmaking van de uitvoe-ringsstukken kan op dezelfde wijze gebeuren. Deze rechtstreekse communicatie tussen de betrokken autoriteiten komt de snelheid en de eff ectiviteit van de rechts-hulpverlening zonder meer ten goede. Daar staat tegenover dat het zodoende voor de aangezochte Staat moeilijk wordt om een globaal beeld te krijgen van de in omloop zijnde rechtshulpverzoeken en van de voortgang van hun afh andeling. De ontwikkeling op centraal niveau van een beleid dat gesteund is op betrouw-bare empirische gegevens wordt op deze wijze ook ernstig gehypothekeerd. In die optiek is de Belgische regeling, die inhoudt dat de aangezochte autoriteit een kopie van elk rechtshulpverzoek aan de Federale Overheidsdienst Justitie overmaakt, zeer verdedigbaar. In Duitsland is een dergelijke informatieplicht niet voorzien en blijkt het niet mogelijk om standaardstatistieken aan te maken inzake de inko-mende rechtshulpverzoeken. Het is overigens opmerkelijk dat de Duitse overheid meent dat het opzetten en beheren van een systeem van registratie van inkomende (en uitgaande) rechtshulpverzoeken te veel werk zou vragen en niet in verhouding staat tot de te verwachten voordelen. De Franse CPP bevat evenmin een systema-tische informatieplicht ten aanzien van het Ministerie van Jusititie. Hier moet echter voor ogen worden gehouden dat de belangrijke, doch vertrouwelijk
gehou-Deel II. Het formele kader voor de afh andeling van Nederlandse rechtshulpverzoeken door België, Duitsland en Frankrijk
156 Intersentia
den Circulaire-mémento sur l’entraide pénale internationale mogelijkerwijze wel in een dergelijke verplichting voorziet.
De wijze van beslissen over de tenuitvoerlegging van rechtshulpverzoeken wordt in hoofdzaak bepaald door het nationale recht. In vergelijking met België en Frankrijk geldt in Duitsland op dit punt een vrij complexe – en tot op zekere hoogte per deelstaat verschillende – regeling, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen het Bewilligungsverfahren en het Vornahmeverfahren.
Waar de wijze van uitvoering van rechtshulpverzoeken traditioneel werd beheerst door het recht van de aangezochte Staat – locus regit actum –, is in de EU-Rechtshulpovereenkomst voorzien dat de verzoekende autoriteit formalitei-ten en procedures kan aangeven die door de aangezochte lidstaat in acht zullen worden genomen. Enerzijds komt deze forum regit actum-regel de bruikbaarheid van de door rechtshulp verkregen gegevens als bewijsmateriaal in de verzoekende Staat zonder meer ten goede. Anderzijds moet wel voor ogen worden gehouden dat de aangezochte autoriteiten doorgaans niet vertrouwd zijn met de toe te pas-sen buitenlandse regels. In die optiek kan het dan ook bijzonder nuttig zijn dat een vertegenwoordiger van de verzoekende Staat aanwezig is bij de uitvoering van het rechtshulpverzoek. De verplichting tot het toepassen van formaliteiten en procedures uit het recht van de verzoekende Staat geldt volgens de EU-Rechts-hulpovereenkomst slechts voor zover aldus geen afb reuk wordt gedaan aan de fundamentele beginselen van het recht van de aangezochte Staat. Wat hier precies onder verstaan moet worden, zal logischerwijze door deze Staat zelf moeten wor-den bepaald. In dat perspectief is het betreurenswaardig dat de Belgische, Duitse en Franse wetgeving ter zake geen echte verduidelijking biedt. De Wetgever schuift hier als het ware zijn verantwoordelijkheid door naar de bij de rechtshulp betrokken justitiële actoren. In combinatie met de rechtstreekse overdracht van rechtshulpverzoeken kan dit er echter toe leiden dat zeer diverse interpretaties van de grenzen van de forum regit actum-regel ontstaan, hetgeen vanzelfsprekend de transparantie ten aanzien van de verzoekende Staat geenszins ten goede komt.
De uitvoering van rechtshulpverzoeken binnen een redelijke termijn is van oudsher een teer punt. Op dat vlak voorzien de verdragen niet in een sluitende regeling. Op grond van de EU-Rechtshulpovereenkomst dient de aangezochte lidstaat wel zo spoedig mogelijk aan het verzoek te voldoen, waarbij ook zoveel als mogelijk rekening moet worden gehouden met door de verzoekende lidstaat aan-gegeven termijnen. Uiteindelijk gaat het hier echter wezenlijk om een loutere intentieverklaring, die niet formeel afdwingbaar is. Dit is overigens ook moeilijk denkbaar, aangezien de rechtshulpverdragen precies voorbijgaan aan de priorite-ring van rechtshulpverzoeken en aan de daarbij in acht te nemen beleidsoverwe-gingen. In die zin is het ook niet verwonderlijk dat de Duitse en Franse rechts-hulpwetgeving niets bepaalt over de in acht te nemen uitvoeringstermijnen. De
VIII. Besluit bij deel II
Belgische wet bepaalt ter zake overigens ook slechts dat de verzoekende autoriteit moet worden geïnformeerd ingeval een in het rechtshulpverzoek gestelde termijn niet kan worden nageleefd.
De reeds in het ERV en BUV voorziene mogelijkheid voor autoriteiten van de verzoekende Staat om aanwezig te zijn bij de uitvoering van een rechtshulpver-zoek in de aangezochte Staat is voor de praktijk van bijzonder belang. Deze auto-riteiten kunnen immers het best beoordelen welke zaken precies relevant zijn voor het onderzoek – bijvoorbeeld bij een huiszoeking – en welke vragen zij in het kader van een verhoor aan een verdachte of getuige willen (laten) stellen. Zij kun-nen er daarnaast over waken dat bij het verzamelen van het bewijsmateriaal en het opstellen van processen-verbaal aandacht wordt besteed aan de eisen die het strafprocesrecht van hun Staat ter zake stelt. In die optiek is het wel aangewezen dat de ontvangende autoriteiten van de aangezochte Staat in voldoende mate ken-nis hebben van de wijze waarop strafprocedures in de verzoekende Staat verlopen en dat zij daarover met de aanwezige functionarissen van laatstgenoemde Staat ook kunnen communiceren.
De gronden waarop de gevraagde rechtshulp kan worden geweigerd, steunen qua systematiek nog steeds hoofdzakelijk op de reeds in het ERV van 1959 voor-ziene regeling, zij het ook dat er sindsdien wel op een aantal punten belangrijke versoepelingen werden aangebracht en dat de ruimte tot weigeren aldus gevoelig werd beperkt.
In de eerste plaats gaat het om de mogelijke aantasting van de soevereiniteit, de veiligheid, de openbare orde of andere wezenlijke belangen van de aangezochte Staat. Zo deze ordre public-exceptie raakt aan de fundamenten van de rechtsorde van de aangezochte Staat en aldus zonder meer verdedigbaar is, mag zij er niet toe strekken dat aan de eigen rechtsorde een te absolute waarde wordt toegekend. Een voldoende strikte toepassing van deze weigeringsgrond dringt zich dan ook op. In die optiek is het positief dat de EU-Rechtshulpovereenkomst ter zake uitgaat van een voorafgaandelijk overleg tussen de betrokken Staten, waarin wordt getracht om een voor beide partijen aanvaardbare oplossing te vinden. Ten aan-zien van aan België en Duitsland gerichte Nederlandse rechtshulpverzoeken zal de ordre public-exceptie echter slechts zelden aan de orde zijn en stellen zich ter zake geen bijzondere problemen. Frankrijk huldigt daarentegen een bredere inter-pretatie, waarbij rechtshulp met name ook kan worden geweigerd indien de ten-uitvoerlegging van het rechtshulpverzoek zou leiden tot het bekend geraken van geheimen die betrekking hebben op de militaire, economische, ecologische of sociale belangen van Frankrijk.
Rechtshulp kan ten tweede worden geweigerd indien het verzoek betrekking heeft op politieke delicten. Het bereik van deze weigeringsgrond is de laatste decennia evenwel sterk beperkt. Waar dit in een eerste fase gebeurde in rechts-hulpverdragen die betrekking hebben op specifi eke domeinen – met name de
Deel II. Het formele kader voor de afh andeling van Nederlandse rechtshulpverzoeken door België, Duitsland en Frankrijk
158 Intersentia
bestrijding van terrorisme en drugshandel – werd in het Protocol bij de EU-Rechtshulpovereenkomst in algemene zin bepaald dat voor de wederzijdse rechts-hulp tussen de lidstaten geen enkel strafb aar feit door de aangezochte lidstaat mag worden beschouwd als een politiek delict, een met een politiek delict samen-hangend feit of een feit ingegeven door politieke motieven. Daarbij dient echter wel voor ogen te worden gehouden dat Frankrijk het toepassingsgebied van deze regel heeft beperkt tot de strafb are feiten als bedoeld in de artikelen 1 en 2 van het ETV enerzijds en tot de samenspanning of deelneming met het oogmerk één van deze strafb are feiten te plegen anderzijds.
Het fi scaal karakter van het aan het rechtshulpverzoek ten grondslag liggende strafb aar feit vormt de derde traditionele weigeringsgrond. Ook hier geldt even-wel dat het toepassingsgebied van deze weigeringsgrond doorheen de jaren werd beperkt. Ten aanzien van de aan België, Duitsland en Frankrijk gerichte Neder-landse rechtshulpverzoeken is deze weigerinsgrond thans niet meer aan de orde.
De geanalyseerde rechtshulpverdragen voorzien geen mogelijke weigering van de gevraagde rechtshulp op grond van het oogmerk van discriminatoire behande-ling. Dit neemt nochtans niet weg dat de tenuitvoerlegging van Nederlandse rechtshulpverzoeken eventueel wel om deze reden kan worden geweigerd. Voor België vloeit dit voort uit een voorbehoud bij artikel 2 ERV. Ten aanzien van aan Duitsland en aan Frankrijk gerichte verzoeken is dit een gevolg van een door Nederland zelf gemaakt voorbehoud bij artikel 2 ERV, dat er gezien het beginsel van wederkerigheid toe kan leiden dat de Duitse of Franse autoriteiten op deze grondslag de uitvoering van een Nederlands rechtshulpverzoek weigeren.
Aan België, Duitsland of Frankrijk gerichte Nederlandse rechtshulpverzoeken kunnen vervolgens ook worden geweigerd in geval er sprake is van zogenaaamde gelijklopende strafvervolgingen. Waar dit voor België voortvloeit uit het BUV, kan de toepassing van deze weigeringsgrond voor Duitsland en Frankrijk aan de orde zijn als gevolg van een door Nederland geformuleerd voorbehoud bij arti-kel 2 ERV.
Tot slot werd ingegaan op het ne bis in idem-beginsel, waarbij met name de recente rechtspraak van het Hof van Justitie inzake de interpretatie van artikel 54 SUO – en de hierbij ontwikkelde ruime invulling van dit beginsel – werd geana-lyseerd. De uniforme betekenis die aldus aan artikel 54 SUO wordt gegeven, dient immers ook bij de wederzijdse rechtshulp in strafzaken te gelden.