Belangrijk om te benoemen is dat de specialistische residentiële jeugd-hulpverleningsvormen voor de stelselherziening180 in januari 2015 onder andere wettelijke regimes vielen die de financiering regelden181. Als gevolg
177. In dit onderzoek wordt niet afzonderlijk ingegaan op het aspect drang. Ik volsta er op te wijzen dat de toepassing van ‘drang’ in de jeugdhulpverlening vanuit zowel de praktijk als de wetenschappelijke hoek kritiek ondervindt. Negatieve implicaties worden bijvoorbeeld ge-schetst in de eerste evaluatie van de Jeugdwet. Zie Bruning, De Boer & Verkroost 2018, p. 82 e.v. en Bruning, Rap & Verkroost 2016, p. 256. Zie bijvoorbeeld tevens Nusse 2017, p. 23-25 en de berichtgeving van Follow The Money, waarin ‘het nieuwe product van kinderbeschermers’ wordt omschreven als ‘intimidatie’, aldus Van Ark 2017.
178. Art. 1:255 jo. 1:265a BW.
179. Ik verwijs in het bijzonder naar hoofdstuk 8, paragraaf 8.4 en 8.5 en hoofdstuk 10, para-graaf 10.2.
180. De stelselherziening betreft de transitie van bevoegdheden en verantwoordelijkheden van provincies naar gemeenten. Dit betekent dat zowel de financiering als de uitvoering en toelei-ding naar een decentraal niveau is verplaatst. Het Rijk is systeemverantwoordelijk gebleven.
181. Zie art. 5 lid 2 onder b Wjz (oud). De Wjz maakte een onderscheid tussen ‘zorgaanbie-ders’ die jeugdzorg aanbieden en volledig onder de werking van de Wjz vallen en ‘aanbieders van zorg’ die andere zorg leveren dan die waarop aanspraak bestaan krachtens de Wjz, zoals de jeugd- GGZ en de zorg voor verstandelijk gehandicapte jongeren; art. 1 lid 1 Wjz (oud). Deze zorg werd gefinancierd door de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) of de Zorgver-zekeringswet (Zvw); art. 14 lid 3 Zvw (oud) jo. art. 9b lid 4 AWBZ (oud). Langdurige klinische behandeling (langer dan 1 jaar) werd voor 1 januari 2015 bekostigd op grond van de AWBZ; overige functies vielen onder de Zvw. Zie hierover voorts hoofdstuk 8, paragraaf 8.3.
van de stelselherziening is de specialistische jeugdhulp verhuisd naar de Jeugdwet182, hetgeen betekent dat gemeenten bevoegd zijn om de resi-dentiële jeugdhulpverlening in de jeugd- GGZ en LVB- zorg te financieren (althans: in te kopen) alsook om de aanspraak van desbetreffende jongeren op deze zorgvorm te bepalen.
Toeleiding op vrijwillige titel
Jongeren kunnen – nog steeds – via twee wegen toegang krijgen tot speci-alistische residentiële jeugdhulpverlening. Indien de jongere instemt met de plaatsing kan deze op vrijwillige basis worden bewerkstelligd op indi-catie van de gemeente (‘het college’) zelf (via een wijkteam of basisteam Centrum Jeugd en Gezin) als procesregisseur183, maar ook de huisarts, medisch specialist of jeugdarts zijn bevoegd om door te geleiden.184 In het merendeel van de gevallen wordt er verwezen door de huisarts.185 Dit kan onbedoeld nadelige gevolgen hebben voor de toegedachte regiefunctie en financiële verantwoordelijkheid van de gemeenten, die na de stelselher-ziening een verzwaard takenpakket hebben gekregen.186 Huisartsen zijn bijvoorbeeld sneller geneigd om door te verwijzen naar tweedelijnshulp, terwijl gemeenten op grond van financiële overwegingen tot een andere indicatie zouden kunnen komen. Dit kan tot aanzienlijke demografi-sche187 verschillen in de toeleiding van zorg leiden, hetgeen afbreuk kan
182. Zie bijvoorbeeld <https://www.nji.nl/Decentralisatie- AWBZ> voor een nadere toelichting over de betekenis hiervan voor de residentiële jeugdhulpverlening in de jeugd- GGZ respectie-velijk de LVB- zorg: verder is verblijf overgeheveld maar dan alleen voor ‘verstandelijk beperkte jongeren met een zorgzwaartepakket (ZZP) 1 t/m 3’ of ‘licht verstandelijk beperkte jongeren met een ZZP 1 t/m 5’. Ook verblijf dat werd bekostigd uit de AWBZ in verband met voorgezette behandeling na twaalf maanden van een psychische stoornis is naar de Jeugdwet gegaan
183. Art. 2.3 lid 1 Jeugdwet. NB: van ‘indicatie’ wordt niet meer gesproken, wel van een ‘verle-ningsbeslissing’. Zie noot 111 en 132.
184. Art. 2.6 lid 1 sub g Jeugdwet; Kamerstukken II 2012/13, 33684, 3, p. 31 (MvT). Zie hierover tevens Bruning, Liefaard & Vlaardingerbroek 2016, p. 751.
185. Dit blijkt ook uit de cijfers die het CBS publiceerde over het jaar 2016. Zie voor de cijfers over 2016 en 2017 CBS 2017a, p. 15 en 2017b en CBS 2018a. Van alle hulptrajecten uit de eerste helft van 2017 zijn er 146 duizend gestart na verwijzing door een huisarts. Daarnaast zijn 108 duizend trajecten via de gemeente gestart en bijna 38 duizend via gecertificeerde instellin-gen. Er waren 36 duizend jeugdhulptrajecten zonder verwijzer. Dit betreft jeugdhulptrajecten waarvoor geen verwijzing nodig is, de zogenaamde vrij toegankelijke jeugdhulp. De gemeente bepaalt zelf welke jeugdhulp vrij toegankelijk is. Dat kan dus per gemeente anders zijn. Daar-naast hadden 37 duizend trajecten een onbekende verwijzer. Dit betreft veelal trajecten die voor 1 januari 2015 zijn begonnen en waarvan de verwijzer niet meer te achterhalen was.
186. Kamerstukken II 2012/13, 33684, 4, p. 2 (Advies en nader rapport).
187. Allochtone jongeren weten de weg naar de zorg bijvoorbeeld kennelijk minder goed te vinden. Ten aanzien van deze groep komt gedwongen ingrijpen door justitie relatief meer voor,
doen aan de rechtsgelijkheid van jongeren met complexe meervoudige problematiek.
Een belangrijke doelstelling van de toeleidingsfunctie sinds de stelselher-ziening is dat er wordt uitgegaan van het terugdringen van zware zorg.188
Door meer aandacht te besteden aan preventie, demedicalisering en eigen kracht heeft de stelselherziening beoogd het beroep op dure gespeciali-seerde hulp te verminderen. Vóór de stelselherziening was er veel kritiek op de verkokerde zorg voor jongeren; verondersteld werd dat deze het gevolg had dat zij niet altijd tijdig de juiste zorg krijgen189, omdat verschil-lende financieringsstromen een snelle en ongecompliceerde samenwer-king zouden belemmeren.190 Door de decentralisatie zouden er volgens de wetgever meer mogelijkheden zijn voor integrale diagnostiek voor en inte-grale zorg aan jongeren met complexe meervoudige problemen.191 Daarbij wordt aangenomen dat wanneer er meer wordt ingezet op preventie en de juiste hulp op maat (zgn. integraal maatwerk192), daarmee voorkomen wordt dat de problematiek verergert en (langdurige) intensieve hulp (in een gedwongen kader) nodig is.193 Specialistische residentiële jeugdhulp is daarom een ‘last resort’: gemeenten zetten bij voorkeur in op preventie en lichte hulp, althans hulp dichtbij huis. Toch blijkt uit de eerste evaluatie van de Jeugdwet dat deze doelstelling slechts ten dele wordt waargemaakt. Het is gemeenten nog niet gelukt het beroep op specialistische hulp te ver-minderen met behulp van meer laagdrempelige en preventieve hulp. Ook
terwijl zij ondervertegenwoordigd zijn in de jeugd- GGZ. Zie bijvoorbeeld Clarijs 2015, p. 33; Wierdsma & Kamperman 2011, p. 857-863 en Baecke e.a. 2009, p. 29.
188. Kamerstukken II 2012/13, 33684, 3, p. 50 (MvT). Zie tevens Friele e.a. 2018, p. 12.
189. Een versnippering en verkokering in de zorg kunnen immers debet zijn aan zorgverlam-ming. Zie hierover Schout 2009, p. 5en Kooijman 2009, p. 8-11.
190. Zie bijvoorbeeld ook Van Leeuwen, De Beer & Buinink 2011, p. 29-36.
191. Kamerstukken II 2012/13, 33684, 3, p. 50 (MvT).
192. Een van de opdrachten aan gemeenten is om integrale hulpverlening te bieden. Door ont-schotting van geldstromen zouden gemeenten beter in staat moeten zijn om integraal beleid te ontwikkelen en maatwerk te bieden; Kamerstukken II 2012/13, 33684, 3, p. 3 (MvT). Een indi-viduele jeugdhulpvoorziening moet bijvoorbeeld worden afgestemd met de andere voorzienin-gen op het gebied van zorg, onderwijs, maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen (art. 2.9 Jeugdwet). NB: De Algemene Rekenkamer en de Raad voor het openbaar bestuur conclude-ren echter dat de verschillende zorgwetten, zoals de Jeugdwet, WMO2015, Participatiewet, en Wet publieke gezondheid niet vanuit een integrale visie en wetgeving zijn opgesteld, waardoor het een complexe opdracht is voor gemeenten om integraliteit te realiseren. ROB 2017 en Alge-mene Rekenkamer 2017. Zie hierover tevens Bruning e.a., p. 58-59.
193. Kamerstukken II 2012/13, 33684, 3, p. 3.en 5 (MvT). Zie hierover tevens Friele e.a. 2018, p. 16-17.
slagen zij er nog onvoldoende in om jeugdhulp te verbinden met andere sociale domeinen, zoals schuldhulpverlening; onderwijs en maatschappe-lijke ondersteuning.194 In sommige gevallen is het echter meteen nodig om specialistische residentiële zorg in te zetten en is directe beschikbaarheid een voorwaarde om escalatie en blijvende zorg te voorkomen of te ver-minderen.195 Bij gebrek aan tijdig ingrijpen zien diverse specialistische residentiële jeugdhulpverleningsinstellingen het aantal aanvragen voor acute specialistische residentiële jeugdhulp groeien, terwijl dit eigenlijk had moeten dalen.196 Het is zorgelijk dat de bezuinigingen – die tegelijker-tijd met de stelselherziening werden doorgevoerd – gemeenten dwingen om kritisch te zijn over de financiering van hulpverleningsvormen. Voor kleinere gemeenten is het een minder makkelijke doelstelling om tot inte-graal maatwerk te komen. Zij lopen door een kosten- baten afweging het risico onvoldoende geëquipeerd te zijn voor de zorg voor jongeren met een complexe hulpvraag als zij die zorg niet hebben ingekocht.197 Met name de specialistische hulp, zoals ggz- hulp, blijkt in de praktijk niet altijd tijdig beschikbaar.198 Jongeren met complexe meervoudige problematiek hebben daar wel belang bij. De regering meent gaten in het aanbod te kunnen ondervangen met een persoonsgebonden budget199, maar een dergelijke benadering heeft het risico dat bepaalde jongeren tussen wal en schip zul-len valzul-len, omdat reeds in een vroeg stadium de kans aanwezig is dat naar de minst kostbare optie wordt gegrepen. Zich bewust van de problematiek is door het kabinet (Rutte III) meer budget beschikbaar gesteld voor de
194. Dit komt nadrukkelijk aan de orde in de eerste evaluatie Jeugdwet van Friele e.a. 2018. Zie tevens TAJ 2017 en TAJ 2018. In het derde rapport ‘Zorgen voor de jeugd’ (TAJ 2017) wijst de Transitie Autoriteit Jeugd op groeiende liquiditeitsproblemen bij een toenemend aantal (bo-ven)regionale aanbieders. In haar vierde rapportage ‘Tussen dromen en daad. Op weg naar een volwassen jeugdstelsel’ (TAJ 2018), wordt geconcludeerd dat nadien (na de aanbevelingen uit de derde rapportage) wel snel geacteerd is bij acute liquiditeitsproblemen, maar dat een structurele oplossing nog ontbreekt.
195. Verstegen 2014, p. 42.
196. Zie bijvoorbeeld Huisman 2017 en Vriesema 2016. De instellingen Pluryn, Yulius, de Hel-dringsstichting, en Horizon Jeugdzorg ervaren een sterke toename van spoedgevallen sinds de decentralisatie. Zie hierover tevens Bruning, De Boer & Verkroost 2018, p. 54.
197. Zie bijvoorbeeld ook het advies van de Raad voor de Rechtspraak bij het conceptwetsvoor-stel Jeugdwet die zich ten tijde van de advisering afvroeg of in de gemeenten wel een toereikend zorgaanbod zal zijn voor specialistische jeugdhulp. Raad voor de Rechtspraak 2012, p. 3.
198. Brief van de staatssecretaris van VWS aan de Tweede Kamer, ‘Commissiebrief Tweede Kamer acute Jeugd GGZ’, 20 juni 2017, kenmerk: 1151080-165136-J. Zie hierover tevens Bru-ning, De Boer & Verkroost 2018, p. 54 e.v.; ROB 2017 en Bröcking 2017.
199. Kamerstukken II 2013/14, 33684, 45, p. 29 (Nota naar aanleiding van het nader verslag). Zie thans art. 8.1.1 Jeugdwet.
transformatie van de jeugdhulp.200 Dat is een bemoedigende ontwikke-ling. Daarnaast is er door middel van een wetswijziging voor gezorgd dat de in art. 2.8 Jeugdwet bedoelde samenwerking tussen gemeenten niet vrijblijvend kan zijn.201
Een andere belemmering in de toeleiding naar de specialistische resi-dentiële jeugdhulpverleningsvormen is dat deze slechts kan worden gerealiseerd tot het achttiende jaar. Vanaf achttien jaar is de Jeugdwet niet langer van toepassing en vallen de jeugd- GGZ en LVB- zorg onder andere wettelijke kaders.202 Dit betekent dat jongeren bij het bereiken van de meerderjarigheid een beroep kunnen doen op, ofwel het maatschappe-lijke vangnet203, ofwel – indien deze door een ander wettelijk kader204 en bij gebreke hiervan de Jeugdwet205 wordt gefinancierd – de verlengde zorg in specialistische residentiële jeugdhulpverlening. Onduidelijk is echter of en hoe die zorg wordt vergoed.206 Omdat het bij jongeren met complexe meervoudige problematiek op hun achttiende vaak nog lastig is te bepa-len welke wet of combinatie van wetten van toepassing is – gegeven de aanwezige problematiek –, kunnen zij ook in de volwassenzorg van de jeugd- GGZ of LVB- zorg terecht komen.
200. Regeerakkoord 2017-2021, Vertrouwen in de toekomst, 10 oktober 2017, p. 15.
201. Art. 2.8 lid 2 Jeugdwet regelt nu dat per AMvB nadere regels kunnen worden gesteld indien gemeenten niet voldoende samenwerken. Zie hierover ook Brief van de staatssecretaris van VWS aan de Tweede Kamer, ‘Commissiebrief Tweede Kamer acute Jeugd GGZ’, 20 juni 2017, kenmerk: 1151080-165136-J.
202. Jeugd- GGZ en LVB- zorg vallen na het achttiende jaar onder de Zvw of Wlz.
Vanaf achttien jaar is de Zorgverzekeringswet (Zvw) van toepassing en valt de jeugd- GGZ on-der de basisverzekering van de zorgverzekeraar Voor langdurige onon-dersteuning dient een be-roep te worden gedaan op de Wet langdurige zorg (Wlz). In andere gevallen is de WMO2015 van toepassing. Voor LVB- zorg geldt dat de begeleiding van mensen met ernstige beperkingen in het dagelijkse functioneren niet langer onder de AWBZ, maar onder de WMO2015 valt en er evenals de jeugd- GGZ voor langdurige ondersteuning een beroep dient te worden gedaan op de Wet langdurige zorg (Wlz). Zie hierover tevens hoofdstuk 8, paragraaf 8.3.
203. Op basis van de WMO2015.
204. Op basis van de Zvw of Wlz. Zie hiervoor noot 202.
205. Jeugdhulp die wordt verstrekt in verband met een psychische stoornis of een verstan-delijke beperking (jeugd- GGZ en LVB- zorg) is, indien zij na het achttiende jaar zou worden geaccepteerd, uitgezonderd van de doorloopregeling. Als de hulp niet onder een ander wettelijk kader kan worden gegarandeerd dient deze te worden ondervangen door de Jeugdwet. Zie hier-over hoofdstuk 8, paragraaf 8.3.1.
206. Voor een beknopte toelichting vanuit juridisch perspectief zie hoofdstuk 8, paragraaf 8.3.2.
Opmerkelijk vanuit praktisch perspectief is dat de disciplines zelf een hogere leeftijdsgrens lijken te hanteren, die is gelegen rond de drieën-twintig jaar.207
Toeleiding op gedwongen titel
In paragraaf 3.4.3 is reeds besproken op welke gedwongen titels specia-listische residentiële jeugdhulpverlening kan worden verleend; dit betreft normaliter een door de jeugdrechter uitgesproken ondertoezichtstelling en verleende machtiging uithuisplaatsing of, in uitzonderlijke gevallen, de rechterlijke machtiging op basis van de Wet BOPZ.208 De toeleiding verschuift zich in het gedwongen kader van gemeenten naar rechterlijke macht, maar de uitvoering blijft het terrein van de gecertificeerde instel-lingen (GI)209 respectievelijk gemeenten. De GI bepaalt of en, zo ja, welke jeugdhulp is aangewezen bij de uitvoering van de jeugdbeschermings-maatregel of jeugdreclassering. Daartoe overlegt zij met het college van de gemeente waar de jongere zijn woonplaats heeft.210 De gemeente is ver-volgens verplicht de noodzakelijke jeugdhulp te leveren.211
In de eerste evaluatie van de Jeugdwet worden breed gedragen zorgen geconstateerd over de feitelijke toegang tot voorzieningen in het gedwon-gen kader. De jeugdhulp die in het kader van jeugdbescherming nood-zakelijk wordt geacht, blijkt niet altijd (tijdig) beschikbaar.212 Volgens de
207. In de jeugd- GGZ is dat bijvoorbeeld het geval voor enkele orthopsychiatrische instel-lingen. Ik noem als voorbeeld Mondriaan (uitloopmogelijkheid tot 23 jaar), Lucertis (uitloop-mogelijkheid t/m 19 jaar) en De Catamaran (uitloop(uitloop-mogelijkheid t/m 23 jaar). In de LVB- zorg bieden DelaSalle en Idris bijvoorbeeld zorg tot de leeftijd van 23 jaar. Ook diverse MFC’s lijken een andere leeftijdsgrens te hanteren, die varieert tussen de achttien en drieëntwintig jaar. Geraadpleegd via de deelnemende MFC’s: <www.kenniscentrumlvb.nl/mfc/multifunctionele- centra/deelnemers>.
208. Zie noot 97-99.
209. Op 1 januari 2015 zijn de Bureaus Jeugdzorg opgeheven. Sinds de decentralisatie worden jeugdbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering uitsluitend uitgevoerd door Gecertifi-ceerde Instellingen die door gemeenten zijn gecontracteerd.
210. Zie art. 3.5 Jeugdwet.
211. Indien de gemeente tekortschiet in deze verplichting kan hiervan nakoming worden gevorderd op grond van art. 3:296 BW. In Rb. Noord- Nederland 22 december 2017, ECLI:N-L:RBNNL:2017:4989 deed een bijzondere curator namens de minderjarige in kort geding een geslaagd beroep op deze regel. De verplichting van de gemeente om in een passend zorgaanbod voor minderjarigen te voorzien, geldt immers onverkort. Zie tevens Kamerstukken II 2012/13, 33684, 3, p. 68-69 (MvT).
212. Friele e.a. 2018, p. 552-553 en Bruning, De Boer & Verkroost 2018, p. 55. Zie bijvoorbeeld ook het bericht in de Volkskrant d.d. 1 augustus 2017, ‘Bevel rechter leidt niet tot snellere hulp jongere’.
VNG is het problematisch dat jeugdrechters niet altijd op de hoogte zijn van de contracten die gemeenten hebben afgesloten en van mogelijke wachtlijsten. Evenals ten aanzien van de verwijzingen door huisartsen zijn er zorgen over het gebrek aan invloed door gemeenten op verwijzingen door GI’s en jeugdrechters naar jeugdhulp.213 In reactie op Kamervragen over de te lange wachtlijsten in de jeugdhulp antwoordde (de toenmalige) staatssecretaris Dijkhoff van Veiligheid en Justitie (thans: J&V) destijds, dat als een rechter jeugdhulp oplegt buiten het aanbod, gemeenten deze jeugdhulp alsnog moeten inkopen. Daarnaast is het volgens de staatsse-cretaris belangrijk dat de Raad en de GI in hun advies aan de rechter het lokale aanbod betrekken.214 Evenals Bruning e.a. benadruk ik dat daar-voor een goede samenwerking tussen gemeenten en de justitiepartners essentieel is.215
3.5.3