D
e werkdefinitie van issues geeft aan dat verondersteld wordt dat issues met maat-schappelijke problemen samenhangen en daar uit voortkomen. Daarom wordt be-gonnen met het beschrijven van een aantal indelingen van maatschappelijke pro-blemen, teneinde een beter beeld te krijgen hoe maatschappelijke problemen wor-den gecategoriseerd. Deze classificaties zijn voor zover zij betrekking hebben op maatschappelijke problemen van toepassing op moderne samenlevingen (zie Lane en Ersson, 1991, 1999; Pilkington, 1998; Beck, 1997). Alleen de classificatie van collectieve problemen van Shweder (1982) heeft in principe betrekking op uiteen-lopende typen samenlevingen, zowel westerse als niet-westerse samenlevingen. Lane en Ersson (1991, 1999) hebben een poging ondernomen om tot een objectieve indeling van maatschappelijke problemen te komen, die volgens hen zo veel moge-lijk recht doet aan de feitemoge-lijke toestand in diverse Europese landen. Op basis van hun onderzoek in Europa maken zij een onderscheid tussen structurele en niet-structurele problemen. Onder niet-structurele problemen scharen zij klassenverschillen (bijv. stakingen, medezeggenschap), religieuze aangelegenheden (verhouding tus-sen staat en kerk en ethische kwesties) en tenslotte regionale thema’s (culturele relaties, de status van minderheden, regionaal economische ontwikkeling en land-bouw). Onder niet-structurele thema’s vallen buitenlandse politiek en defensie (in-ternationale organisaties, ontwikkelingssamenwerking en militaire aangelegenhe-den), de werking van het politieke systeem (de constitutie, regeerstijl en binnen-landse veiligheid), de publieke sector (inflatie en sociale zekerheid) en tenslotte milieuvraagstukken (kernenergie, industriële vervuiling en nul-groei).In de meeste Europese landen treffen we een gemengd beeld aan; er komen zowel structurele als niet-structurele thema’s voor. Thema’s met een religieuze ondertoon, lopend van een discussie over de geldigheid van de evolutietheorie tot en met isla-misering en ritueel slachten, winnen de laatste jaren terrein in het publieke debat, omdat waarden -zaken die mensen persoonlijk belangrijk vinden in hun leven- daarin een centrale rol spelen, bijvoorbeeld de vrijheid van godsdienst (zie Rokeach, 1973).
In Duitsland, Griekenland en Finland komen regelmatig niet-structurele thema’s voor die geen maatschappelijk probleem, maar de politiek zelve tot onderwerp heb-ben. België wordt nog regelmatig geteisterd door de taalstrijd, terwijl in Noord Ierland religieuze tegenstellingen aan de basis liggen van structurele thema’s. Grie-kenland kampt met chronische economische problemen, die verweven zijn met het politieke systeem: ‘Despite positive outcomes of massive EU support Greece has
had to struggle with economic policy problems involving high unemployment, infla-tion and deficits’ (Lane & Ersson, 1999, p. 275)
Pilkington (1998) maakt een onderscheid tussen drie typen maatschappelijke the-ma’s, namelijk ideologische thethe-ma’s, constitutionele thema’s en thema’s die te maken hebben met de kwaliteit van leven (vergelijk Heath, 1997 en Beck, 1997).
Ideologische thema’s hebben betrekking op de vraag hoe de samenleving ‘gerund’
moet worden en waar de prioriteiten moeten liggen wat betreft de aanpak van maat-schappelijke vraagstukken zoals de economie, sociale voorzieningen, openbare orde, defensie en buitenlandse zaken. Dit zijn de thema’s die volgens Pilkington bepalend zijn voor het stemgedrag van burgers, omdat zij in niet onbelangrijke mate het dagelijkse leven en de levensstandaard van mensen beïnvloeden. Het gaat daar-bij ook om een keuze tussen de korte- en langetermijn (zie Hofstede, 1994).
Constitutionele thema’s hebben betrekking op de vraag hoe burgers geregeerd
wil-len worden: wel of geen gekozen burgemeester, de Europese Grondwet of de natio-nale Grondwet, direct of indirect belasting betalen aan Europa, de positie van een koningshuis in een samenleving, de vernieuwing van het kiesstelsel en het al of niet invoeren van referenda; kortom welke structurele gezagsverhoudingen tussen over-heid en burger moeten geïnstitutionaliseerd zijn en welke zijn voor verandering vatbaar?
Thema’s met betrekking tot de kwaliteit van leven tenslotte gaan over zaken als het
milieu en de leefomgeving, rassenrelaties, veiligheid, vrouwenrechten en de inte-gratie van minderheden. In deze thema’s staan de kwaliteit van leven van individu-en individu-en het vermijdindividu-en van discriminatie, exploitatie individu-en onveiligheid cindividu-entraal, dat wil zeggen maatschappelijke problemen die de realisering van belangrijke waarden en de bevrediging van behoeftes in de weg kunnen staan. Het gaat bij dit soort thema’s ook om vragen betreffende de rolverdeling tussen mannen en vrouwen, om gezags-verhoudingen en de tegenstelling tussen individualisme en collectivisme, kortom collectieve problemen (Shweder, 1982; Hofstede, 1994). Over thema’s die betrek-king hebben op de kwaliteit van leven, zoals gezondheids- en milieurisico’s zegt Pilkington (1998, p. 256) het volgende: ‘By their nature those events which cause
most public concern are unforseen and unplanned. Some persist in the public mind and become long-lived political issues’. Pilkington preludeert hier op de rol van
onverwachte gebeurtenissen in het ontstaan van issues en op diffusie- en adoptie-processen, waardoor die thema’s beklijven.
De Duitse socioloog Beck (1997) spreekt over de wording van de risicosamenle-ving. Zijn waarneming stemt overeen met de opvattingen van Pilkington (1998, 256) die veronderstelt dat het ontstaan van issues die betrekking hebben op de kwa-liteit van leven onvoorzien en onbedoeld is. Inherent aan dergelijke issues is dat zij met onzekerheid omgeven zijn. Volgens Beck gaan sociale conflicten steeds minder over de verdeling van welvaart, zoals Cobb en Elder (1983) veronderstelden, maar in toenemende mate over de verdeling van risico’s, wie verantwoordelijk is voor de
gevolgen die met risico’s samenhangen, wie het meest blootgesteld wordt aan de gevolgen van risico’s en over de vraag wie mag beslissen welke groepen in de sa-menleving welke risico’s mogen lopen (Beck, 2001, p. 10). In de risicosasa-menleving zullen issues steeds vaker betrekking hebben op de verdeling van risico’s binnen samenlevingen in sociaal en geografisch opzicht èn tussen samenlevingen (Beck, 2001). Risico’s worden vanwege de globalisering steeds meer grensoverschrijdend. Aangezien er nauwelijks activiteiten zijn te bedenken zonder risico, bestaat er in aanleg een groot reservoir aan maatschappelijke thema’s die risico’s met zich mee-brengen. Risico’s zorgen voor onzekerheid en leveren maatschappelijk ongenoegen op, die zich op intra-idividueel niveau kunnen uiten in gevoelens van onveiligheid. Veiligheid is één van de meest saillante waarden die in het geding zijn als het om risico’s gaat. Hoe risico’s rechtvaardig verdeeld worden in een samenleving, is een kwestie van maatschappelijke solidariteit die geïnstitutionaliseerd kan zijn in de vorm van collectieve verzekeringen.
Shweder (1982) heeft een typologie van collectieve problemen ontworpen. Collec-tieve problemen worden hier genoemd omdat ze evenals maatschappelijke proble-men ten grondslag kunnen liggen aan issues. Een collectief probleem kan omschre-ven worden als de voortdurende uitdaging waarvoor individuen en groepen zich geplaatst zien om hun identiteit en belangrijke waarden als culturele eigenheid, persoonlijke ontplooiing, privacy, autonomie, vrijheid, veiligheid, macht, status en prestige te kunnen uiten en te waarborgen in een samenleving. Het verschil tussen collectieve en maatschappelijke problemen is, dat ieder individu dat deel uitmaakt van een bepaalde samenleving vroeg of laat met collectieve problemen te maken krijgt. In veel gevallen kan een adequate socialisering er voor zorgen dat collectieve problemen waar individuen tegen aanlopen in goede banen worden geleid. Een van de vele uitzonderingen daarop vormen bijvoorbeeld de Arabische landen waarin de relatief goed opgeleide populatie die jonger dan 25 jaar is de meerderheid van de bevolking vormt. Jongeren krijgen geen kansen om een maatschappelijke positie in te nemen en hun rol in de samenleving te spelen, door het tekort aan werkgelegen-heid, onvoldoende huisvesting en het ontbreken van vrijheid en democratische rech-ten. Als samenlevingen in dat opzicht te kort schieten, kunnen collectieve proble-men manifest worden en zich in maatschappelijke probleproble-men vertalen of in een politieke crisis ontaarden.
Shweder (1982) identificeert tien collectieve problemen die voor ieder persoon op verschillende momenten in zijn leven existentiële en persoonlijke dilemma’s kun-nen oproepen. Ieder individu wordt ermee geconfronteerd bij het vervullen van een maatschappelijke rol en het vinden van een positie in de samenleving die een identi-teit verschaft, betekenisvol is, behoeften bevredigt en menselijke betrekkingen
re-gelt. Samenlevingen kunnen onderling sterk verschillen in de wijze waarop collec-tieve problemen worden opgelost, bijvoorbeeld omdat in iedere samenleving waar-den en verwachtingen weer anders ingevuld worwaar-den en vanwege religieuze, econo-mische, demografische, culturele of politieke verschillen. Eigenheid als collectief probleem (4), kan ten grondslag liggen aan het homohuwelijk en de positie en ac-ceptatie van homo’s in een samenleving. Etniciteit (5) als collectief probleem kan leiden tot het issue minderheden en de multi-culturele samenleving. Shweder (1982) noemt de volgende tien collectieve problemen:
1. het probleem van de grenzen van het individu (wat is van mij, behoort tot mijn
persoonlijke identiteit en heb ik geïnternaliseerd en wat is collectief? In welke mate mogen instanties de opvoeding van kinderen van de ouders overnemen? Wat behoort tot het publieke domein en wat tot het private domein?)
2. het probleem van de seksuele identiteit (ben ik man of vrouw; transgenders? In
hoeverre kan een man van oudsher vrouwelijke eigenschappen uitbaten om op-timaal te kunnen functioneren in diverse levenssferen? Homofobie en het mas-keren van de seksuele identiteit door de politiek of door de godsdienst in diver-se landen, waaronder sommige Oost-Europediver-se landen, Amerika en Rusland.
3. het probleem van de (overgang naar) volwassenheid (op welke leeftijd is een
persoon handelingsbekwaam? De puberteit als speerpunt van overheidsbeleid)
4. het probleem van eigenheid (wie behoort tot mijn soort qua levensstijl, status en
religie? Mogen christenen een homohuwelijk afsluiten en met een ander aan-gaan?).
5. het probleem van etniciteit (wie hebben dezelfde culturele afkomst en wie niet?
Moeten mensen van een andere etnische afkomst volledig opgaan in een sa-menleving of slechts gedeeltelijk integreren met behoud van culturele en etni-sche identiteit?)
6. het hiërarchieprobleem (hoe en waarom delen mensen ongelijkheid; behoor ik
tot de bevoorrechte maatschappelijke laag? Welke mensen mogen qua inkomen boven de Balkenende-norm zitten?)
7. het probleem cultuur versus natuur (wat is humaan en wat is dierlijk? Zijn
mensen en dieren gelijk? Hoe humaan zijn dierproeven? En weegt het door re-ligies opgelegde ritueel slachten op tegen het dierenleed dat daardoor veroor-zaakt wordt?)
8. het probleem van persoonlijke autonomie (hoe on/afhankelijk ben ik van
ande-ren? Hoe groot is mijn persoonlijke vrijheid om andere mensen, religies, ge-zagsdragers of instituties te mogen beledigen?)
9. het probleem van de staat (wat wil ik dat de overheid voor mij doet en wat
verwacht de overheid van mij? Welke rechten en plichten heb ik als staatsbur-ger? Welke rol heeft de staat; hoever mag de staat gaan om zaken dwingend
voor te schrijven aan individuele personen? President John F. Kennedy schreef in zijn inaugurele rede in 1961: ‘Ask not what your country can do for you; ask
what you can do for your country!’)
10. het probleem van de persoonlijke veiligheid (hoe vermijd ik een oorlog van
allen tegen één, zoals Hobbes in gedachten had? Harmonie of conflict?) Alle collectieve problemen die hierboven genoemd worden, roepen de vraag op wat voor een individu en voor het collectief een maatschappelijk gewenste toestand is en in hoeverre een gewenste toestand divergeert met hun waarneming van die toe-stand. Collectieve problemen roepen ook de vraag op waar de grens loopt tussen individuele voorkeuren en collectieve verwachtingen. In hoeverre covergeren of divergeren ze? In ieder collectief probleem zit het vraagstuk van grenzen in dubbel opzicht verdisconteerd: de grens tussen individuele voorkeuren en collectieve ver-wachtingen in zijn algemeenheid, die zich op concrete wijze ook manifesteert in de grens tussen de overgang van jeugd naar volwassenheid, in de grens tussen etnische groepen, in de grens tussen individu en groep en in de grens tussen individu en de staat. Het trekken van grenzen roept sociale dilemma’s en maatschappelijke contro-verses op, omdat het raakt aan de belangen van individuele personen en collectie-ven.
Janda (1980) heeft maatschappelijke problemen ingedeeld in 13 categorieën. Tus-sen haakjes worden de nummers van de collectieve problemen die Shweder (1982) noemt, gegeven:
het (staats)eigendom van productiemiddelen (9), de rol van de overheid in de sturing en planning van de economie, de verdeling van de welvaart (1, 6), de secularisatie van de samenleving (4), welzijnsvraagstukken (3), steun van het leger, de positie van een natie in de internationale verhoudingen (8), (anti) kolonialisme, supra-nationale integratie, nationale integratie (1, 9), electorale participatie, bescherming van de grondrechten van burgers (10), inmenging in burgerlijk vrijheden (9).
Wat deze indeling duidelijk maakt is dat er een nauwe relatie bestaat tussen de col-lectieve problemen die Shweder (1982) noemt en de indeling van maatschappelijke problemen in 13 categorieën door Janda (1980).
Hofstede (1994) brengt collectieve problemen (Shweder, 1982) waarmee samenle-vingen in het reine moeten komen èn waarmee individuen worstelen tot een vijftal dilemma’s terug. Hij heeft in verschillende landen over de hele wereld onderzoek gedaan naar waarden en concludeert dat ondanks het feit dat waarden (cq. gewenste manieren van bestaan) per land sterk kunnen verschillen, zich toch de zelfde collec-tieve problemen voordoen die in al die landen met uiteenlopende waardeoriëntaties
voor de zelfde dilemma’s zorgen. De ene samenleving kent een grote machtsafstand en de andere een kleine; de ene samenleving is veel meer individualistisch ingesteld en de andere veel meer collectivistisch; de ene samenleving is veel meer masculien en de andere veel meer feminien georiënteerd; de ene samenleving gaat anders met onzekerheid om dan de andere en in de ene samenleving wordt meer op korte mijn gedacht, zoals in de AngelSaksiche landen en in de andere meer op lange ter-mijn, zoals in Japan (Hofstede, 1994). Ook voor de collectieve problemen die Hof-stede noemt, geldt dat een kloof tussen een gewenste en een waargenomen toestand een maatschappelijk probleem kan opleveren. Hofstede (1994; p. 26 en 143) noemt vijf collectieve problemen, die in alle samenlevingen spelen. De dimensies van deze collectieve problemen drukken verschillen tussen landen uit:
1. maatschappelijke ongelijkheid, waaronder de houding tegenover het gezag: de in een maatschappij geldende machtsafstand tussen burgers;
2. de verhouding tussen individu en groep: individualisme versus collectivisme; 3. de gewenste rolverdeling tussen mannen en vrouwen: welke zijn de
maatschap-pelijke gevolgen van het geboren worden als jongen of meisje? Masculiniteit versus feminiteit;
4. manieren van omgaan met risico’s en onzekerheid, zoals de maatschappelijk gewenste beheersing van agressie en de sociaal aanvaarde uiting van emoties: sterke versus zwakke onzekerheidsvermijding;
5. de mate waarin een samenleving op de korte- of op de langetermijn gericht is (en sociale dilemma’s een grote rol spelen in het maatschappelijk gebeuren). De conclusie kan getrokken worden dat het indelen van een variëteit aan maat-schappelijke problemen in categorieën een schijn van duidelijkheid suggereert. Die duidelijkheid zou bijvoorbeeld ontleend kunnen worden als categorisering moge-lijkheden aangeeft voor wetenschappelijke of beleidsmatige toepassingen. Dergelij-ke toepassingsmogelijkheden dienen zich vooral aan als aan een categorisering van maatschappelijke problemen een bepaald criterium ten grondslag ligt, dat zich leent voor instrumentalisering. Vooralsnog ontbreekt bij de meeste categorieën een der-gelijk criterium. Dat is een goede reden om in de volgende paragraaf vanuit een subjectieve invalshoek naar maatschappelijke problemen te kijken. Niet de feitelijke toestand, maar de waarneming van de feitelijke toestand en met name het al of niet overeenstemmen van de verwachtingen met de waarneming van de feitelijke toe-stand vormen criteria om te bepalen of er al of niet sprake is van een maatschappe-lijk probleem. Bij de keuze van een subjectieve invalshoek wordt gekeken naar de factoren die bepalen of er sprake is van een maatschappelijk probleem. Gegeven de definitie van maatschappelijke problemen zijn dat de waarneming van een toestand,
de maatschappelijk gewenste toestand, verwachtingen en waarden13. Een maat-schappelijk probleem wordt primair geactiveerd vanuit waarden en verwachtingen, vanuit de waarneming van toestand of vanuit de gewenste toestand. Meestal is er sprake van een specifiek, primair activeringsmechanisme, soms kan er naast een primair activeringsmechanisme ook sprake zijn van een secundair activeringsme-chanisme. Als duidelijk is welke activeringsmechanisme een rol spelen, ontstaan ook mogelijkheden voor het formuleren van beleid. Is er sprake van een perceptie-probleem, waarbij de waargenomen toestand divergeert van de gewenste toestand, of zijn er primair waarden in het geding of divergeert de gewenste toestand dankzij hoog gespannen verwachtingen van de waargenomen (feitelijke) toestand. In ieder van deze situaties is sprake van een ander activeringsmechanisme, waardoor een andere beleidsmatige aanpak vereist kan zijn. In hoofdstuk 4 zal nagegaan worden of maatschappelijke problemen op basis van de hier genoemde activeringsmecha-nismen in categorieën ingedeeld kunnen worden.