M
aatschappelijke problemen en issues worden vaak op een hoop gegooid, als zijn-de izijn-dentieke verschijnselen. Dat is niet terecht. Vandaar dat in dit hoofdstuk een poging gedaan wordt om ze conceptueel van elkaar te onderscheiden. Als issues en maatschappelijke problemen conceptueel van elkaar te scheiden zijn, kan de sa-menhang tussen beide ook beter belicht worden. Om te kunnen (onder)scheiden, is een definitie van issues geen overbodige luxe, maar daar wringt volgens Lane en Ersson de schoen. De wetenschappelijke literatuur geeft geen uitsluitsel over een algemeen aanvaarde definitie van issues: ‘What properties define a problem aspolitically salient enough for it to be labelled an issue? Actually, there is no stand-ard definition of issue in the literature’ (Lane & Ersson, 1991; p. 269; 1999, p.
265). Ook Pilkington (1998, p. 1) is die mening toegedaan. Blijkbaar wordt dat wel als een gemis ervaren omdat het ontbreken van een standaard definitie ook iets zegt over de conceptuele status van issues. Desalniettemin staan zes aspecten steeds centraal in de wetenschappelijke literatuur en dat zijn conflict, controverse, politise-ring, belang, verdeling en (schaarse) bronnen. Deze aspecten plaatsen issues exclu-sief in een politieke context. Vanuit de politicologische gezichtshoek noemt Pil-kington (1998) een drietal in het oog springende aspecten:
1. het gaat om kwesties waarover het publiek (diepgaand) verdeeld is; 2. het gaat om kwesties waarover bij het publiek uitgesproken meningen
be-staan;
3. het gaat er om dat issues opgelost worden, en daar worden politici in ver-kiezingstijd door burgers op afgerekend.
In feite noemt Pilkington slechts twee aspecten van issues (=maatschappelijk con-troversiële kwestie): ‘over kwesties waar het publiek diepgaand over verdeeld is,
hebben ze meestal uitgesproken meningen’. Een ‘diepgaande verdeeldheid’ duidt op
ambiguïteit en onzekerheid en ‘uitgesproken meningen’ op een hoge betrokkenheid: onzekerheid en belang verenigen zich hier.
De drie aspecten die Pilkington noemt, zijn op zich zeker niet onjuist, maar te be-perkt om een issue in zijn volle omvang te doorgronden en te beschrijven. Zo noemt hij bijvoorbeeld het tijdsbestek waarbinnen issues zich afspelen, niet. Het tijdsbe-stek is belangrijk omdat de belangstelling van het publiek een versnelling kan on-dergaan, het zogenoemde momentum van een maatschappelijk probleem. De vraag is waardoor een versnelling in werking wordt gesteld, hoe lang zo’n versnelling duurt en hoe sterk die versnelling is. De drie kenmerken die Pilkington noemt, ver-schaffen bovendien onvoldoende aanwijzingen waarom het publiek verdeeld is over een bepaald maatschappelijke kwestie en hoe en waarom er eigenlijk -binnen heel
korte tijd- uitgesproken meningen onder het publiek over een maatschappelijk pro-bleem kunnen ontstaan.
Voor Lane en Ersson (1991; 1999) verandert een maatschappelijk probleem in een issue, zodra het doelwit wordt van parlementaire activiteit en media-aandacht en daardoor gepolitiseerd raakt en geagendeerd kan worden. Impliciet geven zij daar-mee te kennen dat maatschappelijke problemen een noodzakelijke voedingsbodem vormen voor het ontstaan van issues en dat een onderscheid aangebracht kan wor-den tussen issues en maatschappelijke problemen. Waardoor iets doelwit van par-lementaire activiteiten en media-aandacht wordt, laten Lane en Ersson echter in het midden. Hun zienswijze zou veronderstellen dat conform de agendasetting theorie (Weaver et al., 1981), issues willens en wetens zouden worden veroorzaakt door de politiek en/of de media. Die opvatting is voor wetenschappelijke twijfel vatbaar (zie Rogers & Dearing, 1988; Shaw, 1977). Lane en Ersson (1991, 1999) vragen zich vervolgens af wat er voor nodig is om een maatschappelijk probleem te politiseren, zodat het als een (politiek) issue aangemerkt kan worden. Het typerende van issues is volgens hen, dat het ofwel onderwerp van uiteenlopende en conflicterende oriën-taties van politieke partijen is of een probleem van maatschappelijk belang, waarbij het sociale systeem in het geding is. En als dat laatste het geval is, dan hebben waarden ook hun betekenis voor issues. Een van de weinige definities die deze opvatting bevestigt, luidt als volgt: 'those social, cultural, economic or political
concerns or ideas which are, at any given time considered important and which are the source of debate, controversy or conflict' (Watson & Hill, 1984). Een min of
meer gelijkluidende definitie wordt door Cobb en Elder gegeven (1983, p. 82): ‘An
issue is a conflict between two or more identifiable groups over procedural or sub-stantive matters relating to the distribution of positions or resources’. Sjöblom
(1968, p. 123) ziet een issue als iets dat zich vrijwel exclusief afspeelt in het poli-tieke domein: ‘issue in this context refers to a matter of dispute between the parties
in the electoral arena’. Deze definitie oogt tijdgebonden en lijkt daarom
achter-haald gezien de vervagende scheidslijnen tussen politiek en maatschappij en het veranderende domein van issues.
Cobb en Elder (1983) zien een issue als een verdelingsvraagstuk en als een -politiek- conflict tussen groepen. Hoewel zij ‘trigger events’ (onverwachte gebeur-tenissen) noemen als potentieel belangrijke oorzaak van issues, laten zij na dat as-pect in hun definitie van issues op te nemen. Echter, niet ieder verdelingsvraagstuk wordt een issue en niet ieder issue gaat over een verdelingsvraagstuk -bijvoorbeeld criminaliteit- terwijl ieder issue wel altijd als een risico beschouwd kan worden (zie Devereaux-Ferguson, 1999). Sommige verdelingsvraagstukken kunnen een maat-schappelijk probleem gaan vormen, maar blijven een non-issue, bijvoorbeeld omdat
incidenten uitblijven. Op de keper beschouwd worden relatief weinig verdelings-vraagstukken een issue. De sociale geschiedenis laat daar tal van voorbeelden van zien. De ongelijkheid in kansen, inkomen, tussen sexen en de toegang tot instituties is nog steeds groot in de wereld. De definitie van Cobb en Elder lijkt ook minder geschikt om issues te omschrijven, omdat zij in hun definitie een accent leggen op een specifieke manifestatie van issues en niet op hun ontstaan, hun maatschappelij-ke werking en hun dynamiek. In de definitie van maatschappelijmaatschappelij-ke problemen van Henshel (1990, p. 3) staat de veranderbaarheid van een ongewenste situatie veel meer centraal: ‘A social problem is a collective object of concern, a condition felt to
pertain to society as a whole or to important parts of it, and believed to be both undesirable and changeable’.
Voordat Eyestone met een definitie op de proppen komt, omschrijft hij issues met een ondertoon van dynamiek, als volgt (1974, p. 1): ‘Issues are the fuel of politics,
sustaining the fires of conflict and controversy; or when tamed and transmuted to bureaucratic responses, providing the energy for the day-to-day business of gov-ernment. The customary image of political issues is that of transitory events or con-troversies arising rapidly, reaching a peak of public interest and involvement, and subsiding again’. Het is een impliciete beschrijving van de Issues activation cycle
en van issues. Zonder het expliciet te benoemen is het begrip momentum daarin van belang, hoewel dit begrip weer niet opgevoerd wordt in de definitie die Eyestone geeft voor issues. In de definitie van Eyestone (1974, p. 3) staan evenals in de definitie van Cobb en Elder (1983) conflict en controverse centraal: ‘An issue arises
when a public with a problem seeks or demands governmental action, and there is public disagreement over the best solution to the problem’.
De benadering van issues door Pilkington (1998, p. 4) heeft evenals bij Eyestone een dynamische ondertoon. Hij veronderstelt dat issues een variabele levensduur hebben: ‘Issues have variabele lifespans. Some, particularly the ideological, are
always with us although they may fluctuate in importance. Others suddenly appear out of nowhere, become very important for a time, and then fade away again’. De
definitie van Hallahan (2001; p. 28) sluit aan op die van Cobb en Elder. Hallahan definieert issues als volgt: ‘an issue is a dispute between two or more parties over
the allocation of resources, which might be natural, financial, political, or symbol-ic’. Daarnaast is Hallahan (2001; p. 29) ook van mening dat issues sociale
construc-ties zijn die onafhankelijk van waarneembare maatschappelijke problemen waaraan zij hun bestaan ontlenen tot wasdom kunnen komen. Issues ontstaan volgens hem zodra mensen problemen met anderen delen en daarover met elkaar (kunnen) com-municeren. De visie van Hallahan op issues wijst er op dat diffusie een belangrijke factor kan zijn in het ontstaan van issues. Diffusie zorgt voor massa. Er moet zich in de publieke opinie volgens Neuman (1990) eerst een kritische massa gevormd
heb-ben, met voldoende probleembesef, vooraleer een issue tot politieke agendering kan leiden. Daaraan zou de veronderstelling ten grondslag kunnen liggen dat agendering de uitkomst van een issue is en niet de aanzet voor een issue.
Volgens Cobb en Elder (1983) neemt de kans op het ontstaan van issues toe, indien maatschappelijke problemen aan een aantal van de onderstaande kenmerken kunnen voldoen:
1. de thematiek ervan maatschappelijk gezien belangwekkend is; 2. ze meer implicaties op lange termijn hebben;
3. ze sneller getransformeerd kunnen worden in een emotioneel issue; 4. ze dubbelzinnig gedefinieerd kunnen worden;
5. ze uniek zijn, dat wil zeggen zonder precedent zijn;
6. ze momentum ontwikkelen, waardoor ze publieke aandacht kunnen trekken; 7. ze minder in technische termen of in jargon gecommuniceerd hoeven te
wor-den, maar in eenvoudige en begrijpelijke termen over het voetlicht gebracht kunnen worden.
Tegen de meeste definities en opvattingen over issues kan, met uitzondering van Neuman (1990), Pilkington (1998) en Hallahan (2001) aangevoerd worden, dat issues te veel beschouwd worden als statische verschijnselen, die zich exclusief in het politieke domein afspelen en betrekking hebben op belangenconflicten. Dat is slechts één kant van de medaille. Een statische benadering van issues sluit onvol-doende aan bij het momentum van maatschappelijke problemen en het proces van adoptie en diffusie. Issues spelen zich in de samenleving af, waarbij de publieke opinie dankzij de vorming van een kritische massa (Neuman, 1990) in beweging komt en dynamiek geeft aan controverses over maatschappelijke problemen. In het vervolg zal vanuit meerdere invalshoeken naar issues gekeken worden. Niet alleen de statische zienswijze, waarin conflict, controverse, politisering, belang, verdeling en (schaarse) bronnen centrale concepten zijn (Eystone 1974; Cobb & Elder, 1983; Pilkington, 1998; Lane & Ersson, 1999; Hallahan, 2001) zal aandacht krijgen. Vooral wordt gekeken naar de meer dynamische en procesmatige kanten van issues (Downs, 1972; Rogers, 1983, 1995; Neuman, 1990), zoals adoptie- en diffusiepro-cessen en de rol die onverwachte gebeurtenissen spelen in het ontstaan van issues.