Wet verontreiniging oppervlaktewateren .1 Algemeen

Reeds een aantal jaren heeft de Rekenkamer tekortkomingen gesigna-leerd in het controlebeleid voor de heffingen in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (WVO). In het Rapport bij de

financie¨le veantwoording 1994 heeft de Rekenkamer aangekondigd dat zij in het rechtmatigheidsonderzoek 1995 opnieuw een onderzoek zou uitvoeren naar het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O) voor de WVO. Indien het controlebeleid wederom niet aan de eisen zou voldoen, zou zij overwegen bezwaar te maken als bedoeld in artikel 55 eerste lid van de Comptabiliteitswet.

In het kader van de WVO dient een ieder die verontreinigde stoffen op rijkswateren loost daarvoor een vergunning te hebben en een heffing te betalen. De heffingen dienen ter bestrijding van de kosten die zijn gemoeid met het tegengaan en voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren. De vergunningen worden verstrekt door de regionale directies van de Rijkswaterstaat.

De grondslag voor de heffing is de hoeveelheid en/of hoedanigheid van de schadelijke stof die op het oppervlaktewater wordt geloosd.

Aangezien de hoogte van de aanslagen afhankelijk is van de eigen opgaven van de heffingsplichtigen, is M en O mogelijk. Om dit te

ondervangen heeft Rijkswaterstaat in de loop der jaren een controlebeleid ontwikkeld en vastgelegd. Het bureau Verontreinigingsheffing van

Rijkswaterstaat voert zelf controles uit. Deze hebben onder meer betrekking op de volledigheid van het bestand heffingsplichtigen.

Daarnaast verrichten de regionale directies van de Rijkswaterstaat

periodieke inventarisaties en nemen zij monsters bij de lozers, die worden geanalyseerd door het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (RIZA). Het bureau Verontreinigingsheffing controleert de juistheid van de aangiften van de heffingsplichtigen. Het past zonodig de aanslagen op basis hiervan aan.

Op artikel 02.36 worden de ontvangsten verantwoord van de heffingen als bedoeld in artikel 19 van de WVO, voor de lozingen van zuurstof-bindende en andere stoffen in oppervlaktewateren in beheer van het Rijk.

Voor 1995 gaat het om f 98 miljoen.

2.2.2 Controle-actie

Reeds in 1991 kwamen de AD en het bureau Verontreinigingsheffing van Rijkswaterstaat tot de conclusie dat de controledichtheid van de door de regionale directies van Rijkswaterstaat uitgevoerde metingen te gering was. De minister deed in de toelichting bij de rekening 1993 de toezegging dat zij in 1994 een kosten/baten-analyse voor een intensivering van de controles zou laten uitvoeren.

Tijdens het begrotingsonderzoek 1995 op 27 oktober 1994 heeft de minister naar aanleiding van vragen van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat van de Tweede Kamer wederom toegezegd dat zij het effect van aanvullende controle-inspanningen op de heffingsopbrengst zou nagaan.

Ter uitvoering van deze toezegging is in het voorjaar van 1995 een op de heffingsaanslag gerichte aanvullende controle-actie uitgevoerd. Men koos daarbij voor een bedrijfstak met een naar verwachting hoog M en O-risico:

de tankop- en overslagbedrijven. In deze bedrijfstak zijn zestien bedrijven als heffingsplichtig geregistreerd. Uit logistieke overwegingen beperkte men de aanvullende controle-inspanningen tot zeven dicht bij elkaar gelegen bedrijven in Zuid-Holland. Deze bedrijven werden gedurende twee maanden dagelijks (ook in de weekeinden en avonduren) bezocht door medewerkers van het RIZA en de regionale directie Zuid-Holland.

Metingen van deze medewerkers werden geconfronteerd met de periodieke opgaven van de bedrijven zelf.

De uitkomsten van de aanvullende controle-inspanningen werden gerapporteerd in de tussenrapportage Actie Opslag van 31 augustus 1995.

De aanvullende controle-inspanningen wezen uit dat bij de onderzochte bedrijfstak aanzienlijke verhogingen van de WVO-ontvangsten te verwachten zijn, namelijk 46% extra heffingsinkomsten op jaarbasis.

Tevens kwamen door de aanvullende controles leemten in de kennis over de bedrijfsactiviteiten van de heffingsplichtigen aan het licht. Dit laatste is opvallend, temeer daar de geselecteerde berijfstak een hoog M en O-risico heeft. Dit wijst op mogelijke gebreken in de handhaving¹.

De minister bracht de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat in november 1995 schriftelijk op de hoogte van de voorlopige resultaten van de aanvullende controle-inspanningen. De voorlopige resultaten gaven haar aanleiding de uitvoering van het controlebeleid door middel van een beperkt aantal gerichte acties te intensiveren en de resultaten daarvan te

1In haar rapport Vergunningen van 29 maart 1996 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 656, nrs. 1–2) ging de Rekenkamer onder meer in op de handhaving van vergunningen door de rijksoverheid.

implementeren in de heffingencontroles van RIZA en de regionale directies, zo deelde zij mede.

2.2.3 Plan van aanpak

In de rapportage Actie Opslag is een groot aantal aanbevelingen opgenomen ter verbetering van de controle. In mei 1996 stelde de directeur-generaal Rijkswaterstaat een plan van aanpak vast, dat een nadere uitwerking van deze aanbevelingen omvatte.

In hoofdlijnen omvat het plan van aanpak de volgende onderdelen:

– Tijdens controle-acties dienen bedrijven eigen monsters aan de Rijkswaterstaat te leveren. Deze dienen vergelijkbaar te zijn met de monsters die de Rijkswaterstaat neemt. Deze maatregel zou per 1 januari 1997 worden ingevoerd.

– Om te waarborgen dat monsternemingen en metingen onder de juiste condities worden verricht, wordt een interne richtlijn opgesteld en wordt zo nodig het desbetreffende Uitvoeringsbesluit aangepast. Deze maatregel zou per 1 januari 1997 worden ingevoerd.

– Verbetering van de voorlichting aan de handhavers in het veld. Een concrete uitwerking hiervan en een tijdpad ontbraken nog.

– Verbetering van de samenwerking tussen RIZA, bureau Verontreinigingsheffing en regionale directies. Ook hier ontbraken concrete uitwerking en tijdpad.

– Extra controles in twee bedrijfstakken in het najaar van 1996. Concrete uitwerking hiervan ontbrak nog.

2.2.4 Conclusie

De Rekenkamer stelde vast dat het ministerie een toereikende aanvul-lende controle-actie heeft uitgevoerd. Het plan van aanpak dat op basis van de rapportage over de controle-actie is opgesteld, bood in beginsel voldoende bouwstenen voor een betere controle. De concrete uitwerking en een planning in de tijd ontbraken echter nog op de meeste punten.

Hierdoor was het niet goed mogelijk de feitelijke betekenis van de voorgestelde aanpak te beoordelen.

Overigens liet het tempo waarin de Rijkswaterstaat de tekortkomingen aanpakte te wensen over. Al in september 1991 kwamen bureau

Verontreinigingsheffing en AD tot de conclusie dat de controles verbe-tering behoefden. Pas in mei 1996 kwam een plan van aanpak gereed, dat bovendien op het punt van uitwerking en invoering onvoldoende concreet was. De Rekenkamer was van mening dat de minister de problemen onvoldoende voortvarend heeft aangepakt. Over 1995 had de Rekenkamer nog geen zekerheid over de volledigheid van de ontvangsten uit de heffingen (f 98 miljoen) die zijn verantwoord op artikel 02.36 (Wet verontreiniging oppervlaktewateren).

Zij maakte daarom op grond van artikel 55 van de Comptabiliteitswet bezwaar tegen het in 1995 gevoerde financieel beheer rondom de ontvangsten uit hoofde van de WVO en verzocht de minister haar in kennis te stellen van hetgeen tot opheffing van het bezwaar zou kunnen leiden.

2.2.5 Reactie minister en nawoord Rekenkamer

De minister schreef in haar reactie dat al enige jaren gesproken wordt over mogelijke tekortkomingen in de controle op de juistheid van de aangiften voor de heffing in het kader van de WVO. In de periode 1991 tot 1994 had volgens haar de vraag gespeeld in hoeverre een verdere

intensivering van de heffingscontrole een kosteneffectief middel is om de volledigheid van de opbrengst van de heffing vast te stellen of dat langs de weg van intensivering en verbetering van de handhaving een wezenlijke verbetering verwacht mocht worden.

Verder meldde de minister dat in het kader van het plan van aanpak inmiddels belangrijke stappen zijn genomen.

– Nog dit jaar dienen bedrijven bij controle-acties eigen monsters aan de Rijkswaterstaat te leveren.

– Het reeds opgestelde gewijzigde Uitvoeringsbesluit zal in september aan de ministerraad worden voorgelegd, zodat de wijziging per 1 januari 1997 in werking kan treden.

– Begin juli 1996 zijn voorlichtingsbijeenkomsten gehouden voor handhavers in het veld. Op 1 oktober 1996 zullen een handboek en een cursus in concept klaar zijn.

– De monsternemingen door de Rijkwaterstaat en de bedrijven zijn op elkaar afgestemd.

– In Zuid-Holland en Zeeland is een aantal gezamenlijke bedrijfs-bezoeken van RIZA, bureau Verontreinigingsheffing en regionale directie afgelegd. Meer gezamenlijke bezoeken zijn gepland.

– Voor extra controlebezoeken in twee bedrijfstakken dit najaar is inmiddels een projectplan uitgewerkt.

De Rekenkamer stelt vast dat de minister aan haar bezwaren tegemoet is gekomen door, na een aanvankelijk weinig voortvarende aanpak, nu in haar reactie duidelijkheid te verschaffen over de concrete inhoud en het tijdstip van invoering van de maatregelen uit het plan van aanpak. Zij besluit daarom haar bezwaar tegen het financieel beheer met betrekking tot de ontvangsten uit hoofde van de WVO niet te handhaven. Wel zal zij in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 nagaan of de toegezegde maatregelen daadwerkelijk zijn genomen. Wanneer de toezeggingen niet worden nagekomen zal zij wederom overwegen bezwaar te maken als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabili-teitswet.

2.3 Contractuitgaven

2.3.1 Grond-, water- en wegenbouwcontracten

Alle Grond-, water- en wegenbouwcontracten (GWW) van het Rijkswe-genfonds en een deel van de GWW-contractuitgaven van Verkeer en Waterstaat zijn per 1 januari 1994 overgeheveld naar het Infrastructuur-fonds. Het Rapport bij de financie¨le verantwoording van het

Infrastructuurfonds in deze bundel bevat onder meer een specifiek onderzoek naar het contractbeheer bij de directie Noord-Brabant van de Rijkswaterstaat.

De Rekenkamer constateerde dat het totaalbedrag aan GWW-uitgaven vallend onder Verkeer en Waterstaat en het Infrastructuurfonds waarbij onzekerheid over de rechtmatigheid bestond, gedaald is van f 453,3 miljoen in 1994 tot f 332,2 miljoen in 1995.

De Rekenkamer stelde vast dat over 1995 verbeteringen zijn opgetreden in zowel opzet als werking van de administatieve organisatie rond de contractuitgaven. Vanwege de overgebleven tekortkomingen in de

administratieve organisatie heeft de Rekenkamer bij Verkeer en Waterstaat (hoofdstuk XII) geen zekerheid over de rechtmatigheid van de uitgaven voor een bedrag van in totaal f 37,8 miljoen (artikelen 02.12 Onderhoud waterkeringen en 02.33 Onderhoud waterhuishouding). Verder was f 0,3 miljoen aan uitgaven onrechtmatig vanwege onverschuldigde betalingen (artikel 02.33 Onderhoud waterhuishouding). Op de overige onzekerheden

over de rechtmatigheid met betrekking tot GWW-uitgaven, wordt ingegaan in het Rapport bij de financie¨le verantwoording van het Infrastructuurfonds.

In het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 zal de Reken-kamer opnieuw aandacht besteden aan het financieel beheer rond de contractuitgaven. Dit onderzoek zal zich richten op de vraag of de

toezeggingen die de minister in oktober 1994 aan de Tweede Kamer heeft gedaan, zijn nagekomen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 23 825, nr. 3). Deze toezeggingen behelsden een aantal acties gericht op:

– uiterlijk over 1996 een goedkeurende accountantsverklaring bij de financie¨le verantwoording van het Infrastructuurfonds (deze is over 1995 al verkregen);

– verbetering van het financieel beheer (dit is de afgelopen jaren weliswaar sterk verbeterd, maar nog niet voldoende in de organisatie verankerd).

In het onderzoek zal de Rekenkamer de balans opmaken van de genomen maatregelen ter verbetering van het financieel beheer rond de contractuitgaven. Daarbij zal tevens de effectiviteit van de controle-inspanningen, die omvangrijk zijn, worden betrokken. Wanneer het financieel beheer over 1996 niet aan de daaraan te stellen eisen blijkt te voldoen, zal de Rekenkamer overwegen bezwaar te maken als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet.

2.3.2 Overige contracten

Reeds enkele jaren maakt de Rekenkamer in haar Rapporten bij de financie¨le verantwoording melding van tekortkomingen in het financieel beheer van de onderzoeks- en overige (niet-GWW) contracten. Als gevolg van een tekortschietende administratieve organisatie kon onder meer de relatie tussen uitgaven en geleverde prestaties niet altijd worden vastgesteld.

Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1994 bleek dat het ministerie in 1994 en 1995 diverse maatregelen had genomen ter verbetering van de opzet en werking van de administratieve organisatie en interne controle van de onderzoeks- en overige contracten. Het resultaat hiervan zou pas in de tweede helft van 1995 toetsbaar zijn. De Rekenkamer kondigde toen aan het onderwerp in het rechtmatigheidsonderzoek 1995 opnieuw te zullen onderzoeken. Bij onvoldoende aantoonbaar effect van de genomen maatregelen, zou zij overwegen bezwaar te maken als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet.

De Rekenkamer stelde vast dat er gedurende 1995 verdere maatregelen zijn genomen om tot een betere beheersing van de onderzoeks- en overige contracten te komen. In het algemeen voldeed per einde 1995 de administratieve organisatie en interne controle ten aanzien van deze uitgaven aan de eraan te stellen eisen.

Wel vertoonde de naleving van procedures nog steeds tekortkomingen, waardoor de werking van het financieel beheer nog niet in alle opzichten toereikend was. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het niet nakomen van de offerte-procedure en het onvoldoende (laten) toetsen van concept-contracten door de financie¨le afdeling.

Het bedrag aan uitgaven waarvoor de Rekenkamer onzekerheid over de rechtmatigheid heeft, is al met al ten opzichte van 1994 sterk gedaald, namelijk van f 13,2 miljoen tot f 1,5 miljoen, verspreid over verschillende artikelen.

Samenvattend oordeelde de Rekenkamer dat zij kon afzien van het maken van bezwaar.

De minister antwoordde dat het door de Rekenkamer geschetste beeld door het ministerie in het algemeen kon worden onderschreven. Daar de naleving van de procedures van uren- en onderzoekscontracten met name in de pre´-contractuele fase hier en daar nog onvolkomenheden vertoont, meende de minister dat deze contractvormen expliciet punt van aandacht binnen het departement moeten blijven.