Begrotingsvoorbereiding Rijksgebouwendienst .1 Algemeen

De Rekenkamer onderzocht de voorbereiding van twee onderdelen van de begroting 1995 van de Rijksgebouwendienst, te weten:

– artikel 01.09 «Onderhoud en exploitatie»;

– artikel 01.10 «Investeringskosten rijkshuisvesting».

Het betreft twee belangrijke artikelen binnen de begroting van de Rijksgebouwendienst. De begrote uitgaven en verplichtingen op beide artikelen samen bedroegen voor 1995 respectievelijk f 594,6 miljoen en f 759,2 miljoen (respectievelijk 38% en 49% van het totale uitgaven- en verplichtingenbedrag op de begroting van de Rijksgebouwendienst).

Ministeries hebben weliswaar eigen budgetten voor huisvesting, maar kunnen deze gelden alleen besteden via de Rijksgebouwendienst. In 1995 kwam bijna de helft van de gerealiseerde uitgaven van de Rijksgebouwen-dienst voort uit overboekingen van andere ministeries.

De Directie Financie¨n en Economie (DFE) van de Rijksgebouwendienst is onder meer belast met de samenstelling van de jaarlijkse begroting van de dienst en met de budgetbewaking. Hiertoe stelt zij in samenwerking met de zes uitvoerende directies van de Rijksgebouwendienst bestedings-programma’s op, met behulp waarvan de beschikbare gelden worden verdeeld over de programma’s (artikel 01.09) en projecten (artikel 01.10).

Programma’s en projecten worden vervolgens na een beoordeling van de toereikendheid van de budgetten door de uitvoerende directies ingevoerd in het geautomatiseerde bestedingsprogrammasysteem (BPS). Aan de hand van zogeheten mutatievoorstellen worden in dit systeem ook mutaties in de bestedingsprogrammas verwerkt.

2.3.2 Begrotingsuitputting

Een belangrijke overweging bij het inruimen van een apart onderdeel van de VROM-begroting voor de Rijksgebouwendienst was de steeds weer optredende eindejaarsproblematiek.

De Rekenkamer constateerde dat de Rijksgebouwendienst ook in 1995 een tegenvallend uitgavenverloop kende, waardoor aan het einde van het jaar een ree¨le dreiging ontstond van een onderuitputting van de

begroting. Vooral de bouwstaking in het voorjaar van 1995 was volgens de Rijksgebouwendienst een belangrijke oorzaak. Daarnaast speelde nog een aantal andere oorzaken. In de eerste plaats geleidden de uitvoerende directies van de Rijksgebouwendienst bestedingsverzoeken van minis-teries soms traag door naar de hoofdzetel van de Rijksgebouwendienst.

Hierdoor zag de Rijksgebouwendienst geen kans meer deze gelden in 1995 daadwerkelijk te besteden. In de tweede plaats werden begrotings-gelden in 1995 tot het moment van de tweede suppletore begroting niet volledig ter beschikking gesteld aan de uitvoerende directies. Ten derde accepteerde de Rijksgebouwendienst in de laatste vier maanden van 1995 circa f 50 miljoen aan overboekingen (vergezeld van bestedingsverzoeken) van andere ministeries. Op dat moment was al bekend dat dit geld niet meer volledig in 1995 kon worden uitgegeven.

Door het nemen van diverse maatregelen in de laatste maanden van

1995 werd een daadwerkelijke onderuitputting voorkomen. De maatre-gelen betroffen het intensiveren van uitgaven door het eerder uitvoeren van projecten, de versnelling van de geplande aankoop van panden en het hanteren van een aangepaste eindejaarsmarge van f 70 miljoen.

Het uitgavenverloop van de Rijksgebouwendienst kende hierdoor een zeer forse stijging in de periode vanaf eind november tot en met 31 december 1995. Zo is circa 23% van het totaal aan uitgaven van de Rijksgebouwendienst gedaan in de tweede helft van december. Uitein-delijk is sprake van een overschrijding waarvoor bij slotwetmutatie een voorstel is ingediend.

2.3.3 Begrotingsadministratie

In de Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften van 21 december 1993 bepaalde de minister van Financie¨n dat in de artikelsgewijze toelichting informatie diende te zijn opgenomen over de efficiency en effectiviteit van het beleid in de vorm van kengetallen en volume- en prestatiegegevens. De Rekenkamer stelde vast dat over 1995 geaggre-geerde informatie ontbrak over de geraamde en gerealiseerde

bouwvolumina. Wel zijn in de ontwerpbegroting 1995 de

volume-wijzigingen in locaties van kantoorgebouwen aangegeven. Voor 1996 is de Rijksgebouwendienst een stap verder gegaan door in de

ontwerp-begroting een overzicht van de gebruikte vloeroppervlakte en het aantal volledige banen per ministerie op te nemen.

Als gevolg van het ontbreken van afdoende waarborgen voor een goede invoer van gegevens in het BPS, voerden de uitvoerende directies in 1995 onjuiste gegevens in. Deze fouten kwamen aan het licht bij de driemaandelijkse vaststelling van de bestedingsprogramma’s en de verantwoording van de uitvoerende directies aan DFE.

In zogeheten afstootprogramma’s zijn de opbrengstramingen

vastgelegd van overtollige onroerende zaken. Deze ramingen (die door de Dienst der Domeinen worden bepaald) leiden tot verhoging van de begrotingsruimte voor de artikelen 01.10 en 01.11 (Justitie/JR). Zodoende kunnen deze gelden worden aangewend voor herinvestering, een en ander op grond van de zogenoemde middelenafspraak met het kabinet.

In 1995 bestond geen aansluiting tussen de afstootprogramma’s van de Rijksgebouwendienst en de begrotingsstukken 1995. Hierdoor bestond op het moment van begroten onzekerheid over de budgettaire dekking van de aan deze programma’s gerelateerde nieuwbouwprojecten.

2.3.4 Voorafgaand toezicht

De Inspectie der Rijksfinancie¨n (IRF) gaf in een brief van 15 december 1994 namens de minister van Financie¨n nadere bepalingen met betrekking tot het voorafgaand toezicht. In deze brief bepaalde de IRF op grond van artikel 36 van de Comptabiliteitswet dat de bestedingsprogramma’s met betrekking tot de artikelen 01.09 en 01.10 van de Rijksgebouwendienst aan haar moesten worden voorgelegd. In 1995 mochten geen verplichtingen worden aangegaan, voordat deze programma’s door de Minister van Financie¨n waren goedgekeurd. Deze goedkeuring kwam af op 28 februari 1995.

Zolang de goedkeuring ontbrak, moest de Rijksgebouwendienst incidentele kredietopening bij Financie¨n vragen voor alle nieuwe

verplichtingen vanaf f 1 miljoen. Over de voorwaarden voor verlening van een dergelijk krediet bestond geen duidelijkheid. Mede hierdoor ging de Rijksgebouwendienst in januari en februari 1995 voorafgaand aan de goedkeuring van de bestedingsprogrammas door de minister van Financie¨n – verplichtingen groter dan f 1 miljoen aan zonder dat

incidentele kredietopeningen waren aangevraagd bij de IRF, zoals met het Ministerie van Financie¨n was afgesproken. Deze verplichtingen bedroegen circa f 12,6 miljoen (artikel 01.09) respectievelijk circa f 26,1 miljoen (artikel 01.10). Voor e´e´n onderhoudsverplichting ad circa f 4,2 miljoen verleende de IRF telefonisch medeparaaf.

Bij het in 1994 ingevoerde terughoudend verplichtingenbeleid werden door de Rijksgebouwendienst ook verplichtingen in strijd met de richtlijnen van het Ministerie van Financie¨n aangegaan (Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 275, nrs 1–2, blz. 166). Toen waren echter geen specifieke begrotingsartikelen genoemd, terwijl artikel 36, lid 2 wel betrekking heeft op specifieke begrotingsartikelen.

Financie¨n stelde bij de goedkeuring van de bestedingsprogramma’s als voorwaarde dat in de bestedingsprogramma’s bij de eerste suppletore begroting niet vooruit mocht worden gelopen op de verwachte uitkomsten van de Miljoenennota 1996 en de Najaarsnota 1995.

De Rekenkamer stelde evenwel vast dat de Rijksgebouwendienst ten tijde van de eerste suppletore begroting in de bestedingsprogramma’s voor een bedrag van f 113 miljoen rekening hield met deze uitkomsten.

2.3.5 Informatie bij ramen en toetsen

Essentie¨le informatie over projecten in het kader van artikel 01.10 wordt niet altijd meegenomen bij de beoordeling door DFE van de toerei-kendheid van de desbetreffende budgetten. Zo werden bij twee projecten de BTW over de aankoopsom van een pand respectievelijk de nadere wensen van de rijksbouwmeester inzake een ingrijpende restauratie van een monumentaal pand pas in tweede instantie meegenomen. Dit leidde tot aanpassing van de projectbudgetten van circa f 24,3 miljoen naar circa f 30,9 miljoen.

Volgens de Rijksgebouwendienst was in dergelijke situaties sprake van voortschrijdend inzicht.

Uit een onderzoek van de Rijksgebouwendienst, uitgevoerd in januari en februari 1995, bleek dat van 26 projecten in het kader van artikel 01.10 met een gezamenlijke kasraming 1995 van circa f 208,8 miljoen, deze raming circa f 32,2 miljoen (15,4%) te hoog was. Dit bedrag werd gecorrigeerd bij de eerste suppletore begroting 1996.

De vertragingen in het kasritme kenden diverse oorzaken, zoals discussies met de gebruikers als gevolg van wijzigingen in de

programma’s, procedures in het kader van de Wet Ruimtelijke Ordening, aanbestedingsproblemen en het niet volgens planning beschikbaar komen van de grond.

De Rekenkamer stelde vast dat de Rijksgebouwendienst bij de raming van de uitgaven over 1995 geen rekening hield met deze exogene factoren, waardoor ook dit punt bijdroeg aan een tegenvallend uitgaven-verloop (zie punt 2.2.2 van dit rapport).

Ramingen van opbrengsten van af te stoten onroerende zaken werden door de uitvoerende directies ingevoerd of verwijderd uit het BPS zonder dat zij deze behoefden te onderbouwen. Mede hierdoor beschikte de Rijksgebouwendienst niet over een analyse van de in 1995 opgetreden verschillen tussen ramingen en realisaties van de opbrengsten van de afzonderlijke onroerende zaken. Een eigen vergelijking op pandniveau door de Rekenkamer bracht een aantal opvallende verschillen aan het licht. Zo werd in sommige gevallen een verschil van meer dan 40% tussen de geraamde en gerealiseerde opbrengsten geconstateerd.

Overigens gaat de Rijksgebouwendienst uit van mondelinge medede-lingen van de Dienst der Domeinen over de taxaties van onroerende zaken. De Dienst der Domeinen verstrekte geen schriftelijke taxaties.

De normen die de basis vormen van de budgetten voor projecten in het kader van artikel 01.10, werden in 1995 niet aangepast naar aanleiding van projectevaluaties. Bovendien waren ze niet gedifferentieerd naar omvang en vorm van het project. Hierdoor werd de nauwkeurigheid bij de toetsing van de projectbudgetten onnodig verkleind.

2.3.6 Conclusies en aanbevelingen

De Rekenkamer concludeerde dat de begrotingsvoorbereiding 1995 met betrekking tot artikel 01.09 (Onderhoud en exploitatie) over het algemeen voldeed aan de eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid.

De begrotingsvoorbereiding 1995 met betrekking tot artikel 01.10 (Investeringskosten rijkshuisvesting) voldeed niet aan alle eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid. Op de volgende punten was volgens de Rekenkamer verbetering nodig.

– In de begrotingsadministratie ontbrak geaggregeerde informatie over geraamde en gerealiseerde prestaties. Verder was een scherpere controle nodig op de gegevens die in het BPS worden ingevoerd.

– Om onderuitputting te voorkomen, zouden begrotingsmiddelen vanaf de eerste suppletore begroting volledig ter beschikking moeten worden gesteld aan de uitvoerende directies. Tevens zou de Rijksgebouwendienst bij de raming van de uitgaven rekening moeten houden met exogene factoren.

– Er zou een aansluiting moeten komen tussen de afstootprogramma’s van de Rijksgebouwendienst en de begrotingsstukken.

– Om een oordeel over de kwaliteit van de ramingen van de

opbrengsten van de af te stoten onroerende zaken mogelijk te maken, zou de Rijksgebouwendienst een analyse dienen te maken van de verschillen tussen de ramingen en de realisaties van deze opbrengsten.

– De instantie die de budgetten toetst op toereikendheid, zou eerder de beschikking moeten krijgen over de benodigde informatie.

– De Rijksgebouwendienst zou bij de Dienst der Domeinen moeten aandringen op schriftelijke taxaties die Domeinen volgens de Rekenkamer zou moeten afgeven.

Verder concludeerde de Rekenkamer dat de Rijksgebouwendienst in strijd handelde met de door de IRF gegeven bepalingen betreffende het voorafgaand toezicht. De Rekenkamer oordeelde derhalve dat verplich-tingen ad circa f 38,7 miljoen onrechtmatig zijn.

De Rekenkamer baseerde zich hierbij op de huidige regelgeving.

Denkbaar is dat bij de toepassing van deze regelgeving door de IRF onvoldoende rekening is gehouden met de dynamiek van de bouw- en onderhoudsprocessen van de Rijksgebouwendienst, met name waar het gaat om meerjarige bouwprojecten. Zij beval aan in overleg met de minister van Financie¨n te komen tot de opstelling van richtlijnen met betrekking tot het voorafgaand toezicht die meer aansluiten bij de omstandigheden waarin de Rijksgebouwendienst opereert.

2.3.7 Reactie minister

De minister schreef in haar reactie dat de Rijksgebouwendienst een eigen onderzoek ingesteld had naar de oorzaken van de omvangrijke onderuitputting van zijn begroting 1995. Deze analyse had geleid tot een aantal deelprojecten die het volgende beogen:

– het verbeteren van de planningen;

– het voorkomen van niet-realistische realisatietermijnen;

– het verbeteren van de begrotingsoverboekingen;

– het verbeteren van processen en procedures;

– het beschikken over concrete stuurmaatregelen.

Verder gaf de minister aan dat overleg tussen

VROM/Rijksgebouwendienst en Financie¨n in het najaar van 1996 ertoe zou strekken de precieze uitwerking van de regelgeving met betrekking tot het voorafgaand toezicht af te stemmen.