Beleid van de Belastingdienst ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik

2.2.1 Inleiding

De Rekenkamer streeft ernaar om binnen een termijn van twee jaar een oordeel over het gehele beleid ter voorkoming van misbruik en

oneigenlijk gebruik (M en O-beleid) te verkrijgen. Daar werkt zij op drie manieren naar toe:

– jaarlijks voert zij onderzoek uit naar de opzet en de werking van het M en O-beleid bij verschillende belastingmiddelen, met de verwachting dat haar aanbevelingen een bijdrage leveren aan de verbetering van dit beleid. Zo heeft de Rekenkamer in haar rapport bij de financie¨le verant-woording over 1994 specifieke aandacht besteed aan het M en O-beleid bij de Kansspelbelasting, terwijl over 1995 aandacht werd besteed aan die aspecten bij de Omzetbelasting;

– naar aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek over 1994 heeft zij de Belastingdienst verzocht meer inzicht te verschaffen in de afwegingen die aan het M en O-beleid ten grondslag liggen, onder andere in zijn Beheersverslag;

– ook heeft zij naar aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek over 1994 aan de AD verzocht een uitgebreider onderbouwing bij zijn oordeel over de toereikendheid van het M en O-beleid te geven, zodat de

Rekenkamer dit oordeel beter kan relateren aan haar eigen oordelen. Ee´n van de elementen die in het onderzoek van de AD aandacht moeten krijgen is het systeem van kwaliteitsborging binnen de Belastingdienst (zie ook paragraaf 2.3).

In het verlengde van de onderzoeken naar het M en O-beleid bij specifieke belastingmiddelen gaat de Rekenkamer meer aandacht besteden aan de werking van de planning- en controlcyclus.

2.2.2 Kansspelbelasting

In het rapport bij de financie¨le verantwoording over 1994 concludeerde de Rekenkamer dat de uitvoering van het controlebeleid en de evaluatie van de regeling onvoldoende gestalte hadden gekregen. Met name de

volledigheid van het bestand van belastingplichtigen vormde een risico.

Naar aanleiding hiervan is een evaluatie van de regeling inmiddels vrijwel afgerond. Voorts is de Belastingdienst kort geleden gestart met een onderzoek naar de (honderden) loterijen die verenigingen en winkeliers jaarlijks met toestemming van gemeentebesturen en Kamers van Koophandel houden. Centraal bij dit onderzoek staat de beantwoording van de vraag of kansspelbelasting verschuldigd is.

2.2.3 Omzetbelasting

De opbrengst van de omzetbelasting over 1995 bedroeg ruim f 43 miljard, waarvan ongeveer f 4,2 miljard werd afgedragen aan de Europese Unie.

De Rekenkamer constateerde dat op centraal niveau in de beleids-voorbereiding specifiek aandacht wordt besteed aan M en O-risico’s. Zo werd ten tijde van het onderzoek van de Rekenkamer door het Ministerie van Financie¨n een overzicht opgesteld van knelpunten in de uitvoering van de verschillende belastingwetten, waaronder M en O-risico’s.

Om de uniformiteit van de uitvoering van het beleid voor de omzetbe-lasting te waarborgen is een landelijk portefeuillehouder omzetbeomzetbe-lasting aangesteld. De taak van de portefeuillehouder is adviserend, coo¨rdinerend en signalerend. Hij stelt meerjarige beleidsplannen Omzetbelasting op en formuleert speerpunten voor de controles. Beleidsplannen en speer-punten komen tot stand op basis van signalen uit het door hem georgani-seerde landelijk overleg tussen de coo¨rdinatoren omzetbelasting bij de eenheden Ondernemingen en Grote Ondernemingen.

De Rekenkamer constateerde dat er voor de periode 1994–1997 een meerjarenbeleidsplan was, waarin onder meer de M en O-risico’s worden beschreven. Noch de voor de omzetbelasting benodigde controle-inzet, noch de door de portefeuillehouder aangegeven speerpunten zijn echter in de managementcontracten tussen de eenheden en de directies terug te vinden. Uit het onderzoek bleek dan ook dat deze speerpunten slechts gedeeltelijk waren uitgevoerd.

Het behoort niet tot de taak van de portefeuillehouder om zich te laten informeren over de uitvoering van zijn beleidsplannen en speerpunten door de eenheden. De Rekenkamer acht deze terugkoppeling wel gewenst en beveelt aan dat deze in het takenpakket van de portefeuillehouder wordt opgenomen.

Het meerjarenbeleidsplan 1994–1997 van de portefeuillehouder omzetbelasting is in 1996 vervangen door het centraal opgestelde Sectorplan Fiscale en Douane rechtstoepassing 1996–2000. De Reken-kamer constateerde dat in dit sectorplan de M en O-risico’s in de

omzetbelasting niet expliciet tot uitdrukking komen. Zij beveelt aan om de M en O-risico’s alsnog in het Sectorplan rechtstoepassing op te nemen.

Uit het onderzoek bleek dat het aantal boekenonderzoeken bij onderne-mingen waarbij de omzetbelasting aandacht kreeg in 1995 verder was afgenomen (Beheersverslag 1995). Volgens de coo¨rdinatoren omzetbe-lasting werd die verminderde aandacht voor de omzetbeomzetbe-lasting vooral veroorzaakt door het feit dat er minder mensen voor die controle beschikbaar waren. De Belastingdienst heeft in zijn Beheersverslag 1995 reeds aangekondigd dat het aantal gerichte boekenonderzoeken zal toenemen, waarbij een afgewogen verdeling van aandacht over de verschillende belastingmiddelen een belangrijk aandachtspunt is.

2.2.4 Beheersverslag

De Belastingdienst heeft de Rekenkamer een globaal inzicht verschaft in de wijze waarop de M en O-problematiek binnen de Belastingdienst wordt

benaderd. De Belastingdienst hanteert een besturingsfilosofie waarin de doelgroepbenadering e´e´n van de belangrijkste uitgangspunten is.

Daarbinnen bepaalt het fiscale risico en het fiscale belang de mate van aandacht die belastingplichtigen krijgen. De aandacht voor de aan de belastingheffing inherente M en O-problematiek vormt een integraal onderdeel van de door de Belastingdienst gekozen aanpak.

De Rekenkamer stelde vast dat in het Beheersverslag 1995, als

toelichting bij de financie¨le verantwoording, expliciet aandacht is besteed aan het door de Belastingdienst gevoerde M en O-beleid. Ter verdere verbetering beveelt de Rekenkamer aan in het Beheersverslag meer inzicht te geven in de samenhang tussen de gemaakte beleidskeuzes (zoals verwoord in het Bedrijfsplan) en in de realisatie van het beleid.

Voorts zou in het Beheersverslag aandacht moeten worden besteed aan een evenwichtiger opbouw van de rapportage van de diverse portefeuille-houders. Tevens zou meer inzicht kunnen worden gegeven in de maatre-gelen die de Belastingdienst nam naar aanleiding van de resultaten van beleidsevaluaties. De Rekenkamer vraagt specifieke aandacht voor verantwoording over de effecten van nieuw beleid.

Tenslotte achtte de Rekenkamer het noodzakelijk dat de Belastingdienst inzicht geeft in de afwegingen die leiden tot de keuze van bepaalde controle-inspanningen, bijvoorbeeld aan de hand van kosten/baten-analyses. Ook dient onderzoek naar de effecten van deze inspanningen speciale aandacht te krijgen.

Inmiddels heeft de Belastingdienst toegezegd in het Beheersverslag meer aandacht te zullen geven aan de afwegingen die aan gemaakte keuzen ten grondslag liggen. Daarbij past de door de Belastingdienst voorgenomen verdere ontwikkeling van onder meer kengetallen en macro-analyses, om nader inzicht te geven in de realisatie van de planning en de bereikte resultaten.

2.2.5 Accountantscontrole

Ten behoeve van de toegezegde uitgebreidere onderbouwing van het oordeel hebben de AD en de Interne Accountantsdienst Belastingen (IAB) een apart M en O-dossier aangelegd, getiteld Niet Evident Ontoereikend (NEO)-dossier. Hierin wordt vanaf juni 1996 de verantwoording

opgenomen van die controlewerkzaamheden die (in samenhang met de overige controlewerkzaamheden) leiden tot het oordeel niet evident ontoereikend over het M en O-beleid. Dit dossier geeft de Rekenkamer een goed beeld van de elementen die de AD/IAB in de beoordeling van het M en O-beleid heeft betrokken. Het dossier biedt de Rekenkamer een goede basis om vast te stellen of het AD-oordeel niet evident ontoereikend strookt met wat de Rekenkamer verstaat onder een toereikend M en O-beleid. Naar het oordeel van de Rekenkamer dient het NEO-dossier in de komende periode op de volgende onderdelen nog te worden

aangevuld:

– verdere verbetering van de onderbouwing van de conclusie (inhoud, diepgang, systeemgerichte aanpak, uitvoering en resultaten van de beoordeling);

– het leggen van een relatie tussen het oordeel en de verschillende middelen, omdat per middel verantwoording dient te worden afgelegd;

– een toelichting op de taakverdeling tussen AD en IAB in het dossier;

– controle op het systeem van kwaliteitsborging, inclusief een meting van de effecten van dit systeem ( zie ook paragraaf 2.3).

Daarnaast dienen de AD en de IAB te beoordelen of de Belastingdienst in het Beheersverslag voldoende inzicht biedt in het M en O-beleid.

Over de wijze waarop de controles het beste vorm kunnen krijgen zal de Rekenkamer met de AD en de IAB blijven overleggen. Zij gaat ervan uit dat dit in de komende twee jaar zijn beslag moet kunnen krijgen.

2.2.6 Conclusies

De Rekenkamer concludeerde dat het inzicht in de wijze waarop het M en O-beleid bij de Belastingdienst gestalte krijgt in 1995 verbeterd is. Het Beheersverslag geeft meer informatie over het gevoerde M en O-beleid en verdere verbeteringen staan nog op stapel.

De onderbouwing van de oordelen van de AD en de IAB over de toereikendheid van het M en O-beleid is verbeterd door de aanleg van het zogenoemde NEO-dossier.

Met de AD en IAB zijn afspraken gemaakt over de verbetering van het NEO-dossier, opdat uiteindelijk kan worden vastgesteld of de Rekenkamer de accountantscontrole voldoende acht. Ook de komende jaren zal dit een punt van overleg tussen de Rekenkamer en de accountantsdiensten blijven.

Bij de Kansspelbelasting is de in 1994 aanbevolen evaluatie van de regeling inmiddels bijna afgerond. Ook aan de toen tekort schietende volledigheid van het bestand van belastingplichtigen wordt gewerkt.

Bij de omzetbelasting bleek dat het M en O-beleid weliswaar op centraal niveau en bij de landelijke portefeuillehouder omzetbelasting de nodige aandacht kreeg, maar dat de uitvoering van dit beleid in de plannen en de managementcontracten van de eenheden niet terugkeerde. De door de portefeuillehouder opgestelde beleidsspeerpunten bleken dan ook slechts gedeeltelijk uitgevoerd te zijn. Verbetering op deze punten zal bijdragen aan een verdere ontwikkeling van het M en O-beleid.

2.2.7 Reactie staatssecretaris

De staatssecretaris van Financie¨n schreef in zijn reactie dat hij zich in hoofdlijnen kon vinden in de Rekenkamerbevindingen, maar dat hij bij het onderdeel omzetbelasting enige kanttekeningen had. Volgens hem is de uitvoering van het M en O-beleid niet terug te vinden in de management-contracten, omdat zaken als bijvoorbeeld controle-inzet aan de orde komen in de behandelplannen van de eenheden. Bij de opstelling van die behandelplannen krijgen de beleidsspeerpunten en de specifieke M en O-risicos bijzondere aandacht. Het opnemen van deze risico’s in het Sectorplan rechtstoepassing lijkt hem dan ook minder opportuun.

Als reactie op de Rekenkamersuggestie dat de portefeuillehouder zich over de uitvoering van beleidsplannen en speerpunten door de eenheden zou moeten laten informeren merkt de staatssecretaris op dat het

portefeuillehouderschap berust bij de directeuren van de doelgroep-directies. Daardoor is er wel degelijk een voortdurende informatie-uitwisseling over de beleidsuitvoering tussen de portefeuillehouders en de lijn.

Ten slotte wijst de staatssecretaris erop dat besloten is tot een aantal maatregelen die gericht zijn op de versterking van het portefeuille-houderschap, waaronder het instellen van een centrale ondersteunings-groep die wordt aangestuurd door een coo¨rdinator

portefeuille-houderschap.

2.2.8 Nawoord Rekenkamer

De Rekenkamer zal de ontwikkelingen op dit terrein nauwlettend blijven volgen.

2.3 Kwaliteitsborging