Misbruik en oneigenlijk gebruik .1 Inventarisatie van regelingen

De Rekenkamer besteedt al enige jaren aandacht aan het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O) van regelingen. De Rekenkamer noemt uitgaven gevoelig voor M en O wanneer de aanspraak op een uitkering of de hoogte daarvan wordt vastgesteld met behulp van gegevens van een belanghebbende.

Het Ministerie van Financie¨n heeft in november 1994 in een brief aan alle hoofden van de afdelingen Financieel Economische Zaken van de departementen laten weten dat ieder ministerie een overzicht zou moeten hebben van alle regelingen waar misbruik en oneigenlijk gebruik zou kunnen optreden en van de maatregelen die genomen zijn om het optreden van misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen en te bestrijden.

De directie FEZ en de AD van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen stelden in december 1995 een plan van aanpak op voor de inventarisatie van alle regelingen per beleidsterrein. Het voornemen was de inventarisatie voor een belangrijk deel in de eerste helft van 1996 uit te voeren. De Rekenkamer constateerde evenwel dat inmiddels nog weinig actie is ondernomen.

Gezien het gebrek aan voortgang van dit project beval de Rekenkamer aan een onderbouwd en strak tijdpad voor de realisatie van de vereiste inventarisatie te maken.

De minister schreef in zijn reactie dat de inventarisatie meer tijd kost dan aanvankelijk werd verondersteld. Een uitgevoerde pilot voor e´e´n beleidsterrein had geleid tot een andere aanpak. Alvorens met het

vervolgtraject wordt begonnen, zou een concreet plan van aanpak worden opgesteld, inclusief tijdsplanning.

De Rekenkamer acht het zeer gewenst dat dit plan van aanpak op korte termijn gereed komt.

2.4.2 Regeling voor de bekostiging van Basiseducatie

In het Rapport bij de financie¨le verantwoording 1994 heeft de Reken-kamer de Regeling voor de bekostiging van Basiseducatie beoordeeld op de toereikendheid van het beleid ter voorkoming en bestrijding van M en O. De Rekenkamer concludeerde toen dat de M en O-gevoeligheid onvoldoende aandacht had gekregen. Bovendien bleek een door de minister genoemd recht van gemeenten op minimaal 80% van het verstrekte voorschot geen wettelijke basis te hebben.

In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1995 ging de Reken-kamer na of de tekortkomingen op deze punten waren opgeheven.

De basiseducatie wordt uitgevoerd door de gemeenten, die voor de bekostiging daarvan middelen van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen ontvangen. De hoogte van het bedrag, dat als voorschot wordt verstrekt, wordt bepaald aan de hand van het aantal volwassenen, het aantal volwassenen met een educatieve achterstand en het aantal volwassenen van culturele en etnische minderheden in de gemeenten. Definitieve afrekening van de voorschotten vindt plaats aan de hand van de door de gemeenten gedane opgaven van het aantal

gerealiseerde deelnemerscontacturen. Deze opgaven moeten voorzien zijn van een accountantsverklaring.

De uitgaven voor basiseducatie waren voor 1995 begroot op f 180 miljoen (artikel 20.01).

De Rekenkamer stelde vast dat de garantie waarbij gemeenten recht hebben op minimaal 80% van het verstrekte voorschot nog steeds niet formeel was vastgelegd in de regelgeving. Overigens is deze garantie in 1996 vervallen in verband met het besluit van het ministerie de wijze van afrekening te veranderen. Met ingang van 1 januari 1996 is niet langer het aantal deelnemerscontacturen bepalend, maar een verantwoording van de gemeente, waaruit moet blijken dat de gemeente de verstrekte middelen daadwerkelijk heeft ingezet.

In het voorlichtingsmateriaal aan de gemeenten werd geen aandacht besteed aan mogelijk M en O bij de registratie van deelnemers aan basiseducatie.

Voor de controle door de gemeentelijke accountants heeft het ministerie inmiddels een controleprotocol Basiseducatie opgesteld. Hierin staat onder andere dat de accountant moet vaststellen dat de administratieve organisatie en interne controle rond de registratie van de contacturen aan de eisen voldoen. Dit betekent dat een deelnemers-administratie met persoonsdossier per deelnemer en presentielijsten (die door de docent zijn ondertekend en door de cursuscoo¨rdinator voor akkoord zijn getekend) aanwezig moeten zijn. Ook moet de accountant vaststellen dat het aantal gerealiseerde deelnemerscontacturen juist is.

Over de wijze waarop dit zou moeten gebeuren, heeft het ministerie geen duidelijkheid gegeven.

Zowel het ministerie als de gemeenten hebben de mogelijkheid subsidie in te houden als niet wordt voldaan aan de bekostigings-voorwaarden. Wanneer daarvan sprake is, is niet gespecificeerd in de regelgeving.

In 1995 heeft het ministerie de regeling gee¨valueerd. Aspecten van M en O-gevoeligheid waren niet meegenomen in deze evaluatie.

De Rekenkamer concludeerde dat de maatregelen die getroffen zijn niet van dien aard zijn dat gesproken kan worden van een toereikend M en O-beleid voor de Regeling voor de bekostiging van Basiseducatie. Zij heeft dan ook geen zekerheid over de rechtmatigheid van de afrekeningen voor de Regeling voor de bekostiging van Basiseducatie voor zover geschied in 1995 (circa f 2 miljoen).

De definitieve vaststelling van de subsidies 1994 (circa f 170 miljoen) zal, in verband met andere prioriteiten, in 1996 geschieden. Zonder nadere maatregelen zal de Rekenkamer dan tot dezelfde negatieve beoordeling komen.

De minister liet in zijn reactie weten het niet eens te zijn met de conclusie van de Rekenkamer dat de door hem getroffen maatregelen onvoldoende waren.

In het kader van de «single audit»-gedachte is de verantwoordelijkheid voor de controle van de uitvoering van de regelingen gelegd bij de gemeenten. Het is de taak van de gemeenten om daarvoor aan de accountant van de betreffende instellingen goede richtlijnen voor de controle te verstrekken, dit mede op basis van het door het ministerie op te stellen controleprotocol. Verder schreef de minister dat indien nodig door zijn ministerie een correctie op de vergoeding kan worden toegepast.

Gezien de instellingsgarantie waardoor gemeenten recht hebben op minimaal 80% van het verstrekte voorschot, kan de onzekerheid over de rechtmatigheid van de vastgestelde subsidies over 1995 hooguit f 0,4 miljoen en over 1996 hooguit f 34 miljoen bedragen, aldus de minister.

De minister had er begrip voor dat er bijzondere aandacht aan het gebruik van de basiseducatie moet worden geschonken nu het geld hiervoor op de begroting van zijn ministerie staat, maar de uitvoering aan gemeenten en instellingen wordt overgelaten. Hij zou de komende tijd bezien op welke wijze met de opmerkingen van de Rekenkamer rekening kan worden gehouden.

De Rekenkamer merkt hierbij nog het volgende op. Uit het controle-protocol blijkt niet op welke wijze de accountants moeten vaststellen dat het aantal gerealiseerde deelnemerscontacturen juist is en het aanwezige sanctiebeleid geeft niet aan wanneer sprake is van het niet voldoen aan de bekostigingsvoorwaarden. Op grond hiervan is de Rekenkamer van mening dat er nog geen sprake is van een toereikend M en O-beleid voor deze regeling. Als gevolg van het ontbreken van een formele regeling voor de garantie in de regelgeving, acht de Rekenkamer, net als in 1994, de rechtmatigheid van het gehele bedrag aan vastgestelde subsidies onzeker.

De Rekenkamer heeft gedurende twee opeenvolgende jaren tekortko-mingen gesignaleerd in het M en O-beleid voor de Regeling voor de bekostiging van Basiseducatie. Gezien de ontwikkelingen in de regel-geving, waardoor de bekostiging van basiseducatie geschiedt op basis van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs, zal zij in haar rechtmatigheids-onderzoek 1996 nagaan of er sprake is van een toereikend M en O-beleid voor de bekostiging van de volwasseneneducatie onder deze wet.

Wanneer dat niet het geval is, zal zij overwegen bezwaar te maken als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet.

2.4.3 Regelingen Culturele minderheden en Onderwijs eigen taal

De Rekenkamer heeft onderzoek verricht naar het beleid ter voorkoming en bestrijding van M en O voor de regelingen:

– Formatierekeneenheden culturele minderheden en anderstalige leerlingen WVO (hierna te noemen Regeling culturele minderheden), en

– Onderwijs eigen taal voorbereidend wetenschappelijk onderwijs, algemeen voortgezet onderwijs, voorbereidend beroepsonderwijs (hierna te noemen Regeling onderwijs eigen taal).

Op grond van beide regelingen ontvangen scholen extra formatie-ruimte. Bij het berekenen van deze formatieruimte wordt uitgegaan van de informatie die door belanghebbenden (de scholen) wordt opgeleverd.

Deze moeten een aantal gegevens leveren over de doelgroepleerling, zoals onder andere het land van herkomst en de datum van binnenkomst in Nederland.

De uitgaven voor de Regeling culturele minderheden waren voor 1995 begroot op f 68,3 miljoen; voor de Regeling onderwijs eigen taal op f 3,8 miljoen.

In het Rapport bij de financie¨le verantwoording 1994 constateerde de Rekenkamer dat het controlebeleid gericht op de controle van gegevens van belanghebbenden bij de Regeling culturele minderheden in opzet voldoende was. Over de Regeling onderwijs eigen taal had de Reken-kamer een negatief oordeel. In haar rechtmatigheidsonderzoek 1995 ging

de Rekenkamer na welke maatregelen de minister heeft getroffen ter verbetering van het controlebeleid.

Zij constateerde dat de opzet van het controlebeleid voor de Regeling culturele minderheden verder is verbeterd. Zo is in de leidraad voor de externe accountant expliciet als aandachtspunt opgenomen dat vastge-steld dient te worden of de basis waarop een aanvraag voor extra faciliteiten is gebaseerd, juist is.

Verder is met ingang van 1 augustus 1996 een regeling in werking getreden die bepaalt welke gegevens in de leerlingenadministratie van de school aanwezig moeten zijn met het oog op de uitvoering van zowel de Regeling culturele minderheden als de Regeling onderwijs eigen taal. De leerlingenadministratie dient een document te bevatten aan de hand waarvan de juistheid van de gegevens kan worden vastgesteld. Welke documenten dat mogen zijn is vastgelegd in de toelichting bij de regeling.

De inspectie van het Onderwijs ging in 1995 steekproefsgewijs na of het aantal leerlingen dat zij als ingeschreven en werkelijk schoolgaand aantrof, overeenstemde met de opgave van de school aan het ministerie.

De inspectie stelde vast dat de opgave van de school over de herkomst en verblijfsduur van de leerlingen vrijwel overeen kwam met de bevin-dingen van haar eigen controle. Ten aanzien van het aantal in Nederland gevolgde schooljaren bleek dat van 75 % van de betreffende leerlingen de opgave overeenstemde met haar eigen bevindingen.

De betrouwbaarheid van de informatie over de leerlingen en hun ouders/verzorgers, noodzakelijk voor de toewijzing en de berekening van de hoogte van de faciliteiten, liet te wensen over.

De Rekenkamer concludeerde dat de opzet van het controlebeleid voor beide regelingen met het in werking treden van de nieuwe voorschriften per 1 augustus 1996 voldoende is. Over de werking kon zij nog geen conclusie trekken.

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen schreef in zijn reactie de bevindingen van de Rekenkamer te kunnen onderschrijven.

2.4.4 Besluit Rijkssubsidie¨ring Restauratie Monumenten

In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1993 en 1994 heeft de Rekenkamer onderzoek uitgevoerd naar het beleid ter voorkoming en bestrijding van M en O van het Besluit Rijkssubsidie¨ring Restauratie Monumenten (BRRM; financieel belang in 1995: circa f 96 miljoen). Zij stelde toen onder meer vast dat het risico van het subsidie¨ren van het BTW-gedeelte van restauratiekosten dat door eigenaar-ondernemers kon worden verrekend, niet door controlemaatregelen was afgedekt. Hierdoor zou een te hoge subsidie kunnen worden toegekend. De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen zegde vorig jaar toe de mogelijk-heden te zullen onderzoeken om het al dan niet BTW-plichtig zijn van de subsidie-ontvanger te verifie¨ren. De Rekenkamer ging na of de minister deze toezegging gestand heeft gedaan.

Zij constateerde dat de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (RDMZ) had volstaan met e´e´n verzoek om informatie aan de Belastingdienst in e´e´n individueel geval. Toen de Belastingdienst op dat verzoek reageerde met de vraag of de RDMZ de benodigde inlichtingen al aan de belasting-plichtige ze´lf had gevraagd en hoe de geheimhouding bij de informatie ontvangende instelling was gewaarborgd, staakte de RDMZ alle verdere acties.

Op grond van dat ene verzoek trok de RDMZ de algemene conclusie dat van de Belastingdienst weinig medewerking viel te verwachten. De dienst

achtte het weinig zinvol over te gaan tot aanvullende controle van de BTW-verklaring.

De Rekenkamer concludeerde dat:

– de minister onvoldoende actie heeft ondernomen om zijn toezegging van vorig jaar gestand te doen;

– het controlebeleid ten aanzien van het subsidie¨ren van het

BTW-gedeelte van restauratiekosten dat door eigenaar-ondernemers kan worden verrekend geen verbetering heeft ondergaan, waardoor de rechtmatigheid van de uitgaven in het kader van de BRRM wat betreft het BTW-gedeelte als onzeker beschouwd moeten worden. Het gaat om een bedrag van circa f 14,0 miljoen (artikel 27.03, Cultuurbeheer).

De minister schreef in zijn reactie het met de Rekenkamer eens te zijn dat de inspanningen om de mogelijkheden tot verificatie van de BTW-verklaring bij de Belastingdienst te onderzoeken, summier waren geweest. Het door de Rekenkamer genoemde bedrag waarover

onzekerheid zou bestaan, kwam de minister echter niet realistisch voor.

Uit statistieken van het CBS blijkt dat circa 3% van de susbsidieverzoeken in het kader van de BRRM betrekking heeft op eigenaar-ondernemers. Als wordt uitgegaan van de veronderstelling dat een op de twee ondernemers de vraag over BTW foutief invult, dan bedraagt de omvang van het bedrag waarover onzekerheid zou bestaan f 0,4 miljoen. De minister schreef te zullen nagaan of screening van de aanvragen van particulieren te

realiseren is, waarbij zijn uitgangspunt is dat de opbrengsten daarvan ten minste in evenwicht moeten zijn met de kosten.

De Rekenkamer merkt op dat het M en O-risico wordt gevormd door subsidie-ontvangers die ten onrechte niet opgeven dat zij in aanmerking komen voor verrekening van BTW (eigenaar-ondernemers die verklaren particulier te zijn). De groep subsidie-ontvangers bestaat nagenoeg geheel uit particulieren. Het bedrag waarover de Rekenkamer geen zekerheid heeft is derhalve circa f 14 miljoen.

2.5 Voorrangsbenoemingen wachtgelders