Controlebeleid Kunstenfondsen .1 Inleiding

In de bundels Rechtmatigheidsonderzoek 1993 (Tweede Kamer,

vergaderjaar 1993–1994, 23 825, nrs. 1–2, blz. 239) en 1994 (Tweede Kamer 1994–1995, 24 275, nrs. 1–2, blz. 248–249) rapporteerde de Rekenkamer over de ontoereikendheid van het controlebeleid voor de subsidie-verstrekking aan de zes Kunstenfondsen. Zij constateerde de volgende problemen:

– de reglementen op grond waarvan de fondsen financie¨le bijdragen verlenen bieden een onvoldoende basis voor een toereikend controle-beleid;

– rechtmatigheidsoordelen van de fondsaccountants ontbreken. De accountants van de fondsen toetsen de besluiten van de fondsbesturen niet zelf aan de regelgeving en besteden maar beperkte aandacht aan het subsidiebeheer van het fonds.

De problemen leidden ertoe dat er onzekerheid bestond over de rechtmatige en doelmatige besteding van de verstrekte subsidies. In 1994

merkte de Rekenkamer de rechtmatigheid van de totale uitgaven aan subsidies ad f 98,4 miljoen als onzeker aan.

Omdat de problemen in twee opeenvolgende jaren waren gesignaleerd, kondigde de Rekenkamer in het rapport bij de financie¨le verantwoording 1994 aan opnieuw een onderzoek naar het controlebeleid voor de subsidieverstrekking aan de Kunstenfondsen te zullen verrichten. Bij onvoldoende verbetering zou zij overwegen bezwaar te maken als bedoeld in artikel 55 eerste lid van de Comptabiliteitswet.

In 1994 werd de verantwoordelijkheid voor de Kunstenfondsen nog waargenomen door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Met ingang van 1995 is deze verantwoordelijkheid overgedragen aan de minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen.

2.2.2 Aanpak van knelpunten

Op een vraag van de Tweede Kamer gesteld naar aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek 1993 deed de regering de toezegging dat de fondsen per 1995 aan alle vereisten die uit oogpunt van doelmatigheid en beheersmatigheid aan het subsidiebeleid kunnen worden gesteld, zouden voldoen.

Op 1 december 1995 bood de directie Kunsten een «Plan van aanpak Cultuurfondsen» aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Weten-schappen aan. Doel van dit plan was het wegnemen van de bezwaren door de Rekenkamer geuit. Het plan van aanpak had als kernpunten:

– het aanpassen van de fondsreglementen, zodat deze voldoen aan de eraan te stellen eisen;

– de fondsaccountant bij zijn controle speciale aandacht te laten besteden aan de juiste uitvoering van de door de minister goedgekeurde fondsreglementen.

De Rekenkamer constateerde dat het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen vooral in het vierde kwartaal van 1995 veel energie heeft gestoken in de aanpassing van de fondsreglementen. Voor alle zes fondsen zijn adequate reglementen tot stand gebracht. Inmiddels zijn deze ook door de minister goedgekeurd.

Tevens zijn de controleprotocollen voor de fondsaccountants gewijzigd.

Met ingang van 1995 dient de fondsaccountant bij zijn controle speciale aandacht te besteden aan de juiste uitvoering van de door de minister goedgekeurde fondsreglementen. Ook is vastgelegd dat de accountant aandacht dient te besteden aan het subsidiebeheer van de fondsen. Over de werking van deze maatregelen kan nog niets worden gezegd, omdat de aanvraag voor subsidievaststelling 1995 door het fonds pas in de loop van 1996 bij het ministerie moet worden ingediend.

2.2.3 Subsidiecyclus

Om een beeld te krijgen van de werking van de subsidiecyclus bij de directie Kunsten heeft de Rekenkamer alle fondsdossiers beoordeeld aan de hand van het «Bekostigingsbesluit cultuuruitingen» en de «Regeling subsidies en uitkeringen cultuuruitingen». Bij deze beoordeling was de aandacht gericht op de subsidie-aanvraag 1995, de subsidieverlening en bevoorschotting 1995 en de subsidievaststelling 1994.

Zij constateerde dat de subsidie-aanvragen van de zes fondsen te laat waren ingediend, waardoor de minister bij geen enkel fonds dertien weken voorafgaande aan de subsidieperiode 1995 een onderbouwde beslissing kon nemen over de toekenning. Ee´n fonds had de

subsidie-aanvraag 1995 niet onderbouwd met een activiteitenplan, maar verwees naar de statuten en het fondsreglement.

Drie fondsen hadden in hun activiteitenplan behorend bij de aanvraag onvoldoende aangegeven wat de doelstelling, de aard en de omvang van de activiteiten waren.

Ge´e´n van de zes fondsen had binnen vier maanden na afloop van de subsidieperiode 1994 een aanvraag voor subsidievaststelling 1994 ingediend (e´e´n fonds deed dat zelfs pas in oktober 1995). Vier fondsen hadden evenmin binnen vier maanden na afloop van de subsidieperiode 1994 een jaarrekening ingediend. Eind 1995 had de subsidievaststelling 1994 van drie van de zes fondsen nog niet plaatsgevonden.

De beoordelingen van de betrokken afdelingen op het ministerie in verband met subsidietoekenning, bevoorschotting en afrekening waren niet vastgelegd. Een dergelijke vastlegging is wel voorgeschreven. Van de achttien beoordelingen door het bureau Financieel Economische

Aangelegenheden ontbraken er zes.

Op basis van het Bekostigingsbesluit cultuuruitingen kan de minister sancties opleggen indien de fondsen zich niet aan de voorwaarden voor subsidieverlening houden. Hij kan de subsidie intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen. Van deze mogelijkheden heeft de minister in het kader van de subsidie-toekenning 1995, de subsidieverlening/

bevoorschotting 1995 en de subsidievaststelling 1994 geen gebruik gemaakt.

2.2.4 Conclusies

Door de totstandkoming van adequate reglementen en controle-protocollen waarin speciale aandacht is voorgeschreven voor de juiste uitvoering van de reglementen, zijn de problemen die aanleiding gaven tot het bezwaaronderzoek van de Rekenkamer in opzet verholpen. Of deze maatregelen de beoogde werking hebben, kon de Rekenkamer nog niet vaststellen.

Tegenover verbeteringen zijn echter nieuwe tekortkomingen geconsta-teerd. Zo voldeed de subsidiecyclus eind 1995 nog niet aan de regelingen.

Ook waren de uitkomsten van de beoordelingen van subsidie-aanvragen en dergelijke door de betrokken afdelingen op het ministerie onvoldoende schriftelijk vastgelegd. Dit betekent dat sprake was van een onvoldoende ordelijk en controleerbaar financieel beheer.

De toezegging van de regering aan de Tweede Kamer dat de fondsen per 1995 aan alle vereisten die uit oogpunt van doelmatig- en beheers-matigheid aan het subsidiebeleid kunnen worden gesteld, zouden voldoen, is dan ook niet tijdig ingelost. De Rekenkamer had geen zekerheid over de rechtmatigheid van de afrekeningen van 1994 en eerdere jaren ad f 73,6 miljoen. Een bedrag van f 0,7 miljoen was onrechtmatig (artikel 27.01 «Kunsten»).

Omdat belangrijke vooruitgang is geboekt door de totstandkoming van adequate fondsreglementen en een adequaat controleprotocol heeft de Rekenkamer afgezien van het maken van bezwaar. Wel zal zij in het volgende jaar opnieuw een bezwaaronderzoek uitvoeren naar de werking van de genomen maatregelen ter verbetering van het controlebeleid voor subsidieverstrekking aan de Kunstenfondsen.

2.2.5 Reactie minister en nawoord Rekenkamer

De minister schreef in zijn reactie dat de uitvoering van de subsidie-cyclus weliswaar verbetering behoeft, maar dat de rechtmatigheid

hierdoor niet wezenlijk wordt beı¨nvloed. Daarnaast ging de minister in op de conclusie van de Rekenkamer dat sprake is van een onvoldoende ordelijk en controleerbaar financieel beheer. Hij gaf aan dat dit wordt beweerd naar aanleiding van de bevinding dat beoordelingen van subsidietoekenning, -bevoorschotting en afrekening meestal niet worden vastgelegd. Dit was volgens hem een miskenning van het feit dat de neerslag van deze beoordelingen, voorzien van de benodigde parafen, terug te vinden is in de formele stukken naar de fondsen. Hij achtte de conclusie van de Rekenkamer dan ook formalistisch van aard.

De Rekenkamer merkt op dat de voorgeschreven vastleggingen van de beoordelingen veelal ontbraken. In combinatie met de conclusie dat de subsidiecyclus eind 1995 niet voldeed aan de eisen betekende dit dat sprake was van onvoldoende ordelijk en controleerbaar financieel beheer.

2.3 Begrotingscyclus van de uitgaven voor Primair Onderwijs