Voorschottenbeheer ontwikkelingssamenwerking .1 Inleiding

De Rekenkamer uitte in haar Rapport bij de financie¨le verantwoording 1994 bedenkingen bij de wijze waarop het Directoraat-Generaal Interna-tionale Samenwerking (DGIS) de administratie van voorschotten voor ontwikkelingssamenwerking bijhield. Eind 1994 bedroeg het bedrag aan uitstaande voorschotten circa f 1,3 miljard. DGIS heeft vanaf 1995 een nieuwe voorschottendefinitie toegepast en in de loop van 1995 een

uitgebreide inhaalactie uitgevoerd, gericht op de juistheid en volledigheid van de voorschottenstand. Het bedrag aan uitstaande voorschotten is vooral hierdoor gestegen tot circa f 2,1 miljard eind 1995.

De Rekenkamer onderzocht of de opzet van het beheer van

voorschotten bij DGIS in 1995 zodanig ordelijk en controleerbaar was dat tot een juiste stand van de voorschotten kon worden gekomen.

Voor het boeken als voorschot en het afboeken van voorschotten hanteerde de Rekenkamer de volgende normen:

– de boeking als voorschot dient conform de (juiste) voorschotten-definitie te geschieden;

– de afboeking moet plaatsvinden na de definitieve vaststelling, dus na behandeling van alle vereiste stukken;

– de definitieve vaststelling moet schriftelijk aan de ontvangende instantie bekend worden gemaakt.

2.2.2 Definitie voorschotten en toepassing

DGIS hanteert met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 1995 de volgende definitie van voorschotten:

«Iedere betaling die verband houdt met verrichte en nog te verrichten prestaties waarbij te zijner tijd voor zover van toepassing de door het Rijk definitief verschuldigde bedragen op basis van een afrekening worden vastgesteld.»

Deze definitie sluit aan op de minimumeisen voor de voorschotten-(administratie), die uit de comptabele regelgeving zijn af te leiden.

De nieuwe definitie betekent dat een groot deel van de uitgaven van DGIS bij de betaling als voorschot moet worden beschouwd. Naar de mening van de Rekenkamer wordt op twee punten ten onrechte een uitzondering gemaakt.

In de eerste plaats constateerde zij dat ontwikkelingssamenwerkingsac-tiviteiten, die onder verantwoordelijkheid van DGIS worden uitgevoerd door consultants (modaliteit 4) niet als voorschot worden aangemerkt. In het algemeen krijgen consultants een werkvoorschot, dat gedurende de looptijd van het project blijft openstaan. Daarnaast vindt betaling plaats op basis van driemaandelijks ingediende declaraties. Het standaardcon-tract voorziet in het indienen van een einddeclaratie – bij constandaardcon-tracten boven de f 0,5 miljoen –, waarbij het departement zich uitdrukkelijk het recht voorbehoudt om op eerdere declaraties terug te komen en gedane betalingen terug te vorderen. Daarnaast bepaalt het contract dat het departement ook betalingen kan terugvorderen op basis van informatie uit ander onderzoek, zoals accountantscontrole.

De Rekenkamer meent dat de betaling van de driemaandelijkse declaratie als voorschot moet worden verantwoord, juist omdat deze betalingen pas na beoordeling van de einddeclaratie en ander onderzoek als definitief kunnen worden beschouwd.

De uitgaven op de betrokken activiteiten minus de daarvan reeds geboekte werkvoorschotten bedroegen in 1995 ruim f 190 miljoen. De voorschottenstand was daarom eind 1995 uitgaande van alleen de uitgaven 1995 te laag voor een bedrag van f 190 miljoen. Het financie¨le belang van alle eind 1995 lopende modaliteit 4-activiteiten was circa f 1,4 miljard.

In de tweede plaats gaat het om algemene jaarbijdragen aan

non-gouvernementele organisaties, die volgens de procedures van DGIS niet als voorschotten behoeven te worden geboekt. De Rekenkamer concludeerde dat deze uitzonderingspositie bij een aantal jaarbijdragen niet terecht is. In de contracten met deze organisaties, onder andere de medefinancieringsorganisaties, is bepaald dat de minister een

jaarverantwoording moet ontvangen en dat de bijdragen lager kunnen uitvallen als de besteding niet conform de overeenkomst heeft plaatsge-vonden. Ook hier meent de Rekenkamer dat pas na beoordeling van de eindverantwoording de hoogte van de bijdrage definitief kan worden vastgesteld. Hierdoor was de voorschottenstand eind 1995 uitgaande van alleen de uitgaven 1995 te laag voor een bedrag van minimaal f 555 miljoen.

2.2.3 Afboeken van voorschotten

De Rekenkamer vindt dat afboeking van een voorschot moet plaats-vinden na vaststelling van het definitieve bedrag. In de praktijk boekt DGIS de voorschotten af als de financie¨le tussen- of eindrapportage van de ontvangende instantie over een activiteit is ontvangen en goedgekeurd.

Indien op een later tijdstip nog een accountantsrapportage wordt ontvangen, wordt niet met afboeken van het voorschot gewacht tot ook die rapportage is beoordeeld.

De Rekenkamer vindt dat DGIS in principe alle vereiste relevante informatie moet beoordelen voor tot definitieve vaststelling en afboeking wordt overgegaan. Bij eerdere afboeking bestaat het gevaar dat aan relevante opmerkingen in latere accountantsrapporten onvoldoende aandacht wordt besteed. Zij acht dit ook in strijd met het begrip voorschottenadministratie uit de comptabele rijksregelgeving, waarin sprake is van een voorschot tot het definitieve bedrag is vastgesteld op basis van de door derden aangeleverde gegevens.

Door de gehanteerde procedure van afboeken is sprake van een te lage voorschottenstand.

Bij het onderzoek constateerde de Rekenkamer verder dat DGIS na interne definitieve vaststelling van de bijdrage geen schriftelijke

mededeling hierover verzendt aan de ontvangende instantie. Hoewel dit in de comptabele rijksregelgeving niet wordt gee¨ist, vindt de Rekenkamer dat de definitieve vaststelling vanuit het oogpunt van ordelijk financieel beheer schriftelijk bekend moet worden gemaakt. Dan weet de ontvan-gende instantie immers zeker of nog iets moeten worden terugbetaald en kan eventueel bezwaar worden gemaakt. Deze zienswijze wordt onder-steund door de Algemene wet bestuursrecht (concept wetsvoorstel derde tranche), waarin staat dat bij de definitieve subsidievaststelling per beschikking het bedrag aan subsidie wordt vastgesteld.

2.2.4 Voorschottenstand

In de saldibalans 1995 is een voorschottenstand van bijna f 2,1 miljard opgenomen. Ten opzichte van 1994 is dit een toename van een kleine f 800 miljoen. Een toename van minimaal f 600 miljoen wordt veroorzaakt door de extra acties die DGIS, in verband met de nieuwe definitie, met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 1995 heeft gevoerd om tot een juiste voorschottenstand te komen.

Verder kon op grond van de in maart 1996 nog niet afgeronde

schoningsactie al circa f 180 miljoen van de uitstaande voorschotten per ultimo 1995 worden afgeboekt. De controle op de volledigheid en de juistheid van de voorschottenadministratie in 1995 is met voldoende diepgang uitgevoerd. In de inhaalactie is echter geen rekening gehouden met de gevolgen voor de voorschotten(stand) van de opmerkingen van de Rekenkamer (zie paragraaf 2.2.2 en 2.2.3). Toepassing van de nieuwe voorschottendefinitie op betalingen van vo´o´r 1995 zou nog een aanzien-lijke verhoging van de voorschottenstand te zien geven.

Gezien de resultaten van de eenmalige schoningsactie en het nog ontbreken van aanvullende maatregelen blijkt structurele bewaking van

de voorschottenstand ook in 1995 niet te zijn gegarandeerd. Deze zwakte in de administratieve organisatie brengt extra risico mee voor de door DGIS gehanteerde procedure om voorschotten af te boeken, terwijl de definitieve administratieve afwikkeling nog moet plaatsvinden.

In de toelichting bij de saldibalans 1995 is niet de in de regelgeving voorgeschreven ouderdomsanalyse van de voorschotten opgenomen.

Deze kan volgens het ministerie met het huidige begrotingsadministratie-systeem niet worden gemaakt en een handmatige analyse wordt minder doelmatig geacht. Overigens vindt het ministerie dat door de diversiteit van de voorschotten de ouderdom slechts een beperkt inzicht geeft. Het departement geeft daarom, ingaande 1995, op een andere wijze inzicht in de openstaande voorschotten door een splitsing te maken tussen de openstaande voorschotten met en zonder «achterstand» en vervolgens naar jaren van achterstand. Van achterstand is sprake als de einddatum van een activiteit is verstreken en het voorschot nog openstaat. De Rekenkamer merkt hierbij op dat de informatie over de achterstanden zinvol is als (deel)verklaring voor de ouderdom van de openstaande voorschotten, maar de voorgeschreven ouderdomsanalyse niet vervangt.

De ouderdom van de verstrekte voorschotten zal namelijk veelal hoger zijn gezien de soms lange looptijden van de activiteiten.

Informatie over de looptijd van voorschotten en over de oorzaak van de achterstanden ontbreekt nog in de toelichting.

2.2.5 Conclusies en aanbevelingen

De Rekenkamer concludeerde dat de opzet van het beheer van

voorschotten bij DGIS in 1995 voldoende ordelijk en controleerbaar was.

Er wordt een toereikende definitie van het begrip voorschotten gehan-teerd en het ministerie heeft een uitgebreide actie ondernomen om de interne regelgeving aan te passen aan die definitie en de opzet daadwer-kelijk in te voeren. Een en ander heeft geleid tot een aanzienlijk hoger bedrag aan uitstaande voorschotten per 31 december 1995.

Op enkele punten voldoen het beheer en de uitvoering nog niet aan alle eisen. Zo worden ten onrechte de uitgaven voor modaliteit 4-activiteiten en bepaalde jaarbijdragen niet als voorschot aangemerkt. Mede hierdoor was de voorschottenstand eind 1995 minimaal f 745 miljoen te laag.

Daarnaast worden in een aantal gevallen voorschotten afgeboekt voordat alle relevante gegevens, in het bijzonder de resultaten van de accountantscontrole, beschikbaar zijn.

Tot slot acht de Rekenkamer het niet juist dat de ontvangende instantie niet schriftelijk wordt geı¨nformeerd over de definitieve vaststelling van de bijdrage.

Hoewel de Rekenkamer waardering heeft voor de inhaalactie moeten nog structurele maatregelen worden genomen om tijdige bewaking van voorschotten te garanderen.

Verder is de toelichting bij de voorschottenstand in de saldibalans 1995 ten opzichte van 1994 verbeterd, maar deze geeft geen informatie over de onvolledigheid van de stand. Dit betreft bijvoorbeeld uitgaven van voor 1 januari 1995 die volgens de oude definitie niet als voorschot hoefden te worden geregistreerd, maar volgens de nieuwe wel. Ook de relatie tussen achterstand en ouderdom en de oorzaken van de achterstand zijn nog niet toegelicht.

De Rekenkamer beveelt de minister aan om zijn interpretatie van de regels te heroverwegen. Eventuele onvermijdelijke uitzonderingen moeten gemotiveerd in de interne regelgeving worden opgenomen.

2.2.6 Reactie minister en nawoord Rekenkamer

De minister deelde de conclusie dat de opzet van het voorschotten-beheer in 1995 voldoende ordelijk en controleerbaar was. Hij was het echter niet met de Rekenkamer eens dat de ontwikkelde en geı¨mplemen-teerde procedures niet aan de eisen voldoen en dat sommige uitgaven-categoriee¨n ten onrechte niet als voorschot worden geboekt.

Bij het boeken van voorschotten vindt de minister dat bij modaliteit 4-projecten correcte toepassing van de procedures redelijke zekerheid over de geleverde prestaties geeft. Bij de jaarbijdragen geldt dat die in feite vooraf zijn vastgesteld. De bepaling in de overeenkomst met de medefinancieringsorganisaties over terugvordering is een ultieme sanctie bij beleidsmatige onregelmatigheden en maakt de bijdragen nog niet tot voorschot. Bovendien vindt de minister dat bij modaliteit 4-projecten en jaarbijdragen accountantscontrole niet het enige instrument hoeft te zijn om de zekerheid over de rechtmatigheid van uitgaven te bepalen. Mede van belang is het moment waarop de prestatie is geleverd.

De minister gaat volgens de Rekenkamer voorbij aan het belang van de contractueel voorgeschreven eindverantwoording over de ter beschikking gestelde gelden en mogelijkheid tot terugvordering van betalingen. Deze eindverantwoording dient, al dan niet voorzien van een accountants-verklaring, naar de mening van de Rekenkamer om vast te stellen of alle prestaties zijn geleverd. Om te waarborgen dat daaraan daadwerkelijk invulling wordt gegeven acht de Rekenkamer het nodig dat de ter beschikking gestelde gelden als voorschot worden geboekt.

Verder is de Rekenkamer van mening dat de tussentijds afgegeven prestatieverklaringen bijdragen aan het uiteindelijk verkrijgen van zekerheid, echter pas na beoordeling van de eindverantwoording kan de bijdrage definitief worden vastgesteld.

De minister merkt in zijn reactie op dat bij het afboeken van

voorschotten zekerheid over de rechtmatige besteding wordt bereikt door een complex aan maatregelen, waarvan selectieve toepassing van de accountantscontrole er e´e´n is. Het moment van afgeven van de prestatie-verklaring bij de rapportages van de uitvoerende instantie door de ambassades en het departement is volgens hem het juiste tijdstip voor het afboeken. Additionele toetsing gebeurt dan door accountantscontrole en andere instrumenten.

De Rekenkamer onderkent het belang van de door de minister genoemde prestatieverklaringen. Echter daar waar accountantscontrole op de eindafrekening is voorgeschreven, acht zij het van belang te waarborgen dat bij het opstellen van de prestatieverklaring ook de resultaten van de accountantscontrole worden betrokken.

De minister acht het niet nodig belanghebbenden schriftelijk te

informeren over de definitieve vaststelling van een bijdrage. Hierbij voert hij aan dat uit de civielrechtelijke overeenkomsten voortvloeit dat normen van redelijkheid en billijkheid van toepassing zijn en dat afrekening volgens contractvoorwaarden plaatsvindt. Schriftelijke bekendmaking past niet in deze systematiek. Dit treedt volgens de minister in de plaats van een definitieve vaststelling. Bovendien levert het additioneel werk op zonder toegevoegde waarde.

De Rekenkamer meent dat de toegevoegde waarde is gelegen in het geven van duidelijkheid aan de belanghebbende over de hoogte van het definitief vastgestelde bedrag.

De minister schrijft tot slot dat de uitkomsten en aanbevelingen van de Rekenkamer telkens van groot nut zijn geweest om het financieel beheer bij ontwikkelingssamenwerking te verbeteren. Hij acht echter de voorge-stelde maatregelen voor discussie vatbaar en wil hierover nader van gedachten wisselen.

De Rekenkamer is bereid tot nader overleg over de wijze waarop de eisen die aan het financieel beheer worden gesteld doelmatig kunnen worden gee¨ffectueerd.