Dienst Uitvoering Ontslaguitkeringsregelingen .1 Inleiding

De Dienst Uitvoering Ontslaguitkeringsregelingen (DUO) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken was tot 1996 belast met de toekenning en betaling van pensioenen, wachtgelden en uitkeringen aan voormalig overheidspersoneel. Daarna is de DUO, samen met enkele andere uitkeringsinstanties, opgegaan in de nieuwe Stichting Uitvoeringsin-stelling Sociale Zekerheid voor Overheid en onderwijs (USZO).

De Rekenkamer heeft de minister op 4 december 1995 erop gewezen dat de knelpunten in het financieel beheer die zij bij de fusiepartners in 1994 signaleerde, nog niet waren opgelost. Afschriften van deze correspon-dentie zijn aan de Eerste en Tweede Kamer gezonden en bij de besluit-vorming over het wetsvoorstel betrokken (Zie punt 4.1 van het Algemeen Gedeelte). Het financieel belang van de met het DUO-uitkeringen

administratie systeem (DUAS) in 1995 betaalbaargestelde uitkeringen bedroeg f 936 miljoen. De AD constateerde onjuistheden en onzekerheden voor een bedrag van circa f 42 miljoen. Dit bedrag heeft slechts voor een gering deel betrekking op de rekening van Binnenlandse Zaken, omdat de door DUO betaalde uitkeringen worden doorberekend aan een groot aantal opdrachtgevende instanties waaronder de departementen. De Rekenkamer heeft eind 1995/begin 1996 een vervolgonderzoek ingesteld.

Daarbij heeft zij een aantal dossiers van uitkeringsgerechtigden nader onderzocht.

2.2.2 Controle op verrekening van neveninkomsten

De DUO voerde een beleid dat erop was gericht controle uit te oefenen op het bestaan en de omvang van nieuwe inkomsten tijdens het recht op uitkering om zo uitkeringsfraude te voorkomen en te bestrijden. De Rekenkamer rapporteerde al jaren dat er achterstand bestond in de uitvoering van dit beleid. Naar aanleiding van het rechtmatigheids-onderzoek 1993 heeft de Rekenkamer overeenkomstig artikel 55 van de Comptabiliteitswet bezwaar gemaakt. In verband hiermee bood de minister de Tweede Kamer in oktober 1994 een tijdschema aan om de achterstanden in te lopen. Ten opzichte van dit tijdschema ontstond echter weer vertraging (zie rapporten bij de financie¨le verantwoording 1994). De minister gaf toen aan maatregelen te hebben genomen om het tijdschema toch nog te kunnen halen. Eind augustus 1995 deelde hij de Tweede Kamer mee dat hij verwachtte dat:

– eind 1995 de achterstand met betrekking tot de uitkeringsjaren 1991 en 1992 geheel zou zijn weggewerkt;

– eind 1995 de achterstand voor de uitkeringsjaren 1993 en 1994 voor het grootste deel zou zijn weggewerkt;

– de resterende achterstanden vo´o´r medio 1996 konden zijn wegge-werkt.

De Rekenkamer constateerde in het vervolgonderzoek dat ook deze verwachtingen niet waren uitgekomen. De belastingcontrole op neven-inkomsten over 1991 en 1992 was pas in april 1996 afgerond. Van de wachtgelden 1993 moest eind 1995 nog 53% en van de uitkeringen nog 21 % worden gecontroleerd. De controle over 1994 was nog maar pas begonnen.

Ondanks de vertraging ging men er vanuit dat de achterstanden volgens planning zouden worden weggewerkt, vooral omdat de USZO een belangrijk deel van de controle inmiddels met behulp van het Neveninkomsten Controlesysteem (NICOS) kon uitvoeren, waardoor de gegevens van de Belastingdienst op eenvoudige wijze konden worden vergeleken met die van het DUAS. Controle op uitkeringsgerechtigden met neveninkomsten uit eigen bedrijf kon echter niet met het NICOS worden uitgevoerd.

Verder constateerde de AD dat de DUO in negatieve zin van het

vastgestelde controlebeleid was afgeweken bij de toezending, archivering en onderbouwing van informatieformulieren, jaarverklaringen en

jaarafrekeningen. Een belangrijke groep uitkeringsgerechtigden was daardoor in 1995 niet verzocht om een jaaropgave van de

neven-inkomsten. De Rekenkamer plaatste verder kanttekeningen bij de kwaliteit en beschikbaarheid van met name de oude dossiers. Het raadplegen

hiervan kostte veel tijd en het risico bestond dat voor verrekening

relevante stukken over het hoofd werden gezien. In e´e´n geval leidde dit er zelfs toe dat twee afdelingen van de DUO met elkaar strijdige besluiten aan een clie¨nt schriftelijk hadden medegedeeld. Verder wees de Reken-kamer op de handmatige aanpassingen van de tolerantie-marges die in 1995, zonder overleg met de AD, hadden plaatsgevonden om zo het aantal te controleren dossiers te beperken. Ook plaatste zij kanttekeningen bij het besluit om de controle op uitkeringen 1993 geheel te staken en uitke-ringen 1994 slechts beperkt te controleren, terwijl het foutpercentage dat uit de steekproef naar voren kwam onaanvaardbaar werd geacht. Tot slot gaf zij aan dat terugvordering van te verrekenen neveninkomsten, gelet op de achterstanden, als gevolg van verjaring niet altijd meer mogelijk zou zijn.

2.2.3 Achterstanden in vorderingenbeheer en incasso

Eind 1995 schreef de Rekenkamer de minister van Binnenlandse Zaken dat er onzekerheid bestond over de volledigheid en de waarde van de aan de USZO over te dragen vorderingen als gevolg van forse achterstanden bij de incasso van vorderingen op de uitkeringsgerechtigden. Medio maart 1996 bestond er overigens nog geen volledige duidelijkheid over de vraag wie de vorderingen moest afwikkelen nu de DUO op 1 januari 1996 was opgegaan in de USZO en wat er met de te ontvangen bedragen zou gebeuren. Volgens het Directoraat Generaal Management en Personeels-beleid (DGMP) waren er principe-afspraken met de USZO gemaakt. Het saldo aan debiteuren van de DUO in de administratie van de directie Financieel Economische Zaken (FEZ) zou worden overgedragen aan de USZO. Die zou voor de verdere afwikkeling van de vorderingen zorgen. De ontvangsten zouden terugvloeien naar de verschillende opdrachtgevers, waaronder de departementen. Het risico voor oninbaarheid van oude vorderingen kwam daarmee voor rekening van de opdrachtgevers. Gezien deze afspraken achtte de Rekenkamer het van groot belang dat het ministerie waarborgde dat de USZO aantoonbaar een aktief vorderingen-beleid zou voeren.

Eind 1995 stond nog circa f 8 miljoen aan extra-comptabele vorderingen van de DUO in de departementale administratie open (4000 vorderingen).

Van meer dan 43 000 automatisch door het DUAS gegenereerde vorde-ringen (circa f 18 miljoen) moest worden nagegaan of ze in rechte afdwingbaar waren. Een deel van deze nog te beoordelen vorderingen was ontstaan in 1993. Deze achterstand in de incasso is voor een belangrijk deel ontstaan doordat de uitvoerende produktbureaus veelvuldig invoerfouten maakten. Medewerkers van de DUO moesten daarom grote aantallen vorderingen per maand afzonderlijk op hun realiteitsgehalte beoordelen.

De achterstand bemoeilijkte de incasso, temeer daar de DUO niet steeds in staat bleek tijdig en inhoudelijk op bezwaarschriften van clie¨nten te reageren.

Naast deze knelpunten onderkende de DUO nog een fors aantal problemen rondom het vorderingen- en debiteurenbeheer. Hierdoor bestond binnen de organisatie geen eenduidig invorderingsbeleid.

Begin 1996 was op initiatief van het (nieuwe) management van de USZO een project van start gegaan waarin de problemen integraal werden aangepakt. Met het Ministerie van Binnenlandse Zaken werd overleg gevoerd over verstrekkende maatregelen om de aanwas en de voorraad van vorderingen op beheerste wijze te verminderen. De USZO gaf aan hiertoe al een aantal organisatorische maatregelen te hebben genomen.

2.2.4 Verwerkingsomgeving van het DUAS

In 1994 constateerde de Rekenkamer dat er in en om de uitkeringen-administratie van de DUO sprake was van een onordelijk en deels oncontroleerbaar financieel beheer. In verband met de totstandkoming van de USZO vond zij dat het DUAS per 1 januari 1996 goed moest functioneren. De minister gaf aan dat het DUAS slechts tot 1 januari 1998 in stand werd gehouden. Nieuwe investeringen in de aanpassing van de programmatuur lagen daarom niet in de rede.

Door de aanpassingen in de regelgeving en door de negatieve gevolgen die uitkeringsgerechtigden en medewerkers van de tekortkomingen van het systeem ondervonden, was echter in 1995 een groot aantal wijzi-gingen in de programmatuur doorgevoerd. Het DUAS ondersteunde met name de verificatiefunctie onvoldoende. Opvallend hierbij was dat het systeem dat eind 1993 in gebruik was genomen begin 1996 niet eens beschikte over de mogelijkheid om voorlopige opgaven van neven-inkomsten te onderscheiden van definitieve. Hierdoor vond onvoldoende bewaking plaats van de juiste verrekening van neveninkomsten bij de maandelijkse betalingen aan 3000 uitkeringsgerechtigden. Investering in verdere aanpassing kon volgens de Rekenkamer niet worden vermeden.

In 1995 concludeerde de EDP-auditpool van Financie¨n dat de taak- en functie-inhoud van de afdeling Infrastructuurbeheer weliswaar was verbeterd maar nog onvoldoende was ingevuld. Ook stelde zij vast dat de integriteit en exclusiviteit van de gegevens onvoldoende gewaarborgd waren door het ontbreken van toereikende interne controles op het gegevensverwerkingsproces, het bestandsbeheer en het programma-beheer. Dit werd toegeschreven aan een kwantitatieve en kwalitatieve onderbezetting van de afdeling Interne Controle.

De AD gaf aan dat de gebreken gevolgen hebben voor alle systemen die in de onderzochte verwerkingsomgeving functioneren. Ook de integriteit van de gegevens in het NICOS zou dus niet voldoende gewaarborgd kunnen zijn. Mede omdat de afdeling Interne Controle onvoldoende aan haar reguliere taken toekwam, stelde het hoofd eind 1995 voor om het takenpakket aan te passen. Gelet op de ernst van de opmerkingen van de EDP-auditpool en de verstrekkende gevolgen die de AD daaraan verbond, was het van belang dat dit op korte termijn gebeurde en dat de afspraken binnen de USZO zo spoedig mogelijk werden bekrachtigd.

2.2.5 Conclusie

In december 1995 schreef de Rekenkamer aan de minister dat reeds sprake had moeten zijn van een ordelijk en controleerbaar financieel beheer. Omdat dit per 1 januari 1996 niet haalbaar leek mocht worden verwacht dat er toereikende plannen van aanpak zouden zijn waarin was aangegeven hoe en volgens welk tijdpad de huidige knelpunten moesten worden opgelost. Medio maart 1996 waren dergelijke plannen nog niet beschikbaar.

Het wegwerken van de achterstanden in 1994 en 1995 verliep niet volgens de aangepaste planning en bovendien was bij de uitvoering op een aantal punten in negatieve zin afgeweken van het vastgestelde controlebeleid. De Rekenkamer achtte dit teleurstellend. Ondanks de onbevredigende situatie besloot zij niet wederom bezwaar tegen het financieel beheer te maken omdat per januari 1996 het financieel beheer rond deze ontslaguitkeringen tot de verantwoordelijkheid van de USZO behoort. Ook bij de incasso van vorderingen was sprake van aanzienlijke achterstanden. Volgens de Rekenkamer was de situatie hier zorgelijk. Zij

drong er dan ook op aan dat op zeer korte termijn adequate maatregelen werden getroffen om de problemen op te heffen. Dit klemt temeer daar een aantal van de knelpunten verstrekkende gevolgen kan hebben voor de uitkeringsgerechtigden.

Andere knelpunten waren de onduidelijke taaken functie-inhoud van de afdeling Interne Controle en de ontoereikende programmatuur van het DUAS. Het in bedrijf houden van dit geautomatiseerde systeem zou noodzakelijkerwijs met investeringen in programmatuur gepaard gaan.

2.2.6 Antwoord minister en nawoord Rekenkamer

De minister gaf aan dat de verantwoordelijkheid voor het financieel beheer sinds 1 januari 1996 weliswaar bij de USZO lag, maar dat hij nog steeds over voldoende mogelijkheden beschikte om invloed uit te oefenen op de kwaliteit van het financieel beheer rond ontslaguitkeringen. Deze mogelijkheden vloeien voort uit de (deels tijdelijke) functies van het ministerie als moederorganisatie en als opdrachtgever voor de operatie Overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen en voor de uitvoering van de diverse uitkeringsregelingen. Hij gaf aan dat het niet zijn bedoeling was om per 1 januari 1996 van zijn betrokkenheid en verant-woordelijkheid bij de USZO af te zien. In dit verband wees hij erop dat hij nog onlangs schriftelijk was ingegaan op diverse toekomstgerichte maatregelen en dat hij voorts een extra investering aan de USZO had toegezegd voor het wegwerken van de huidige achterstanden. De minister liet verder weten dat de bedragen van de intra- en extracomptabele vorderingen die ultimo 1995 openstonden in de departementale admini-stratie de reguliere overloop betroffen.

De minister had het rapport van de Rekenkamer voor commentaar voorgelegd aan de USZO. Hij kon zich in grote lijnen vinden in haar reactie. De USZO was het op hoofdlijnen eens met de conclusies van de Rekenkamer.

Zij liet verder weten dat zij de vorderingenproblematiek als speerpunt had gedefinieerd. Over de investeringen in het DUAS merkte de USZO op dat doorlopend zal worden bezien welke investeringen noodzakelijk zijn en hoe een goede uitvoering van de processen kan worden bereikt. Ten aanzien van de herziening van het takenpakket van de afdeling Interne Controle liet de USZO weten dat de desbetreffende taken inmiddels zijn overgedragen aan de Gemeenschappelijke Accountantsdienst en aan diverse afdelingen binnen de USZO. De afdeling Interne Controle is nu opgesplitst in onderdelen.

De Rekenkamer stelt vast dat de situatie rond het financieel beheer nog steeds zorgelijk is. In het Algemeen gedeelte van deze bundel wordt verder ingegaan op de stand van zaken rond het financieel beheer bij USZO.