Accountantscontrole en administratieve organisatie .1 Accountantscontrole

In 1994 heeft de Rekenkamer een bezwaaronderzoek uitgevoerd naar de accountantscontrole bij het ministerie. Hoewel er zeker nog tekortko-mingen waren, heeft zij uiteindelijk besloten geen bezwaar te maken. Wel kondigde zij aan in 1995 opnieuw aandacht te besteden aan kwaliteits-verbeteringen in de accountantscontrole. Belangrijke ijkpunten daarbij waren de tijdige aansturing van de controle, de invoering van maatre-gelen om de toepassing van de signaleringsnorm van f 10 miljoen op artikelniveau te waarborgen en tijdige rapportering.

De reorganisatie van de accountantsdienst (AD) heeft in 1995 positieve effecten gehad die op langere termijn versterkt kunnen doorwerken.

Tevens trof de AD een aantal kwaliteitsverbeterende maatregelen. Dit heeft er toe geleid dat de aansturing van controle en de tijdigheid van de rapportering zijn verbeterd, hoewel er op beide punten nog tekortko-mingen zijn. Zo is er nog geen goed plannings- en tijdverantwoordings-systeem en werden planningsmemoranda en controleprogramma’s niet tijdig geactualiseerd. Daarnaast is onvoldoende gewaarborgd dat de signaleringsnormen op artikelniveau worden gehaald.

Mede door de reorganisatie van de AD kwam de controle 1995 laat op gang. Ook werd een beroep op de AD gedaan voor advisering over andere reorganisaties van het ministerie. Alhoewel de dienst hiervoor oplos-singen had gezocht, ontstonden er toch knelpunten in de uitvoering van de controle. Zo bleek dat sommige geplande controles niet of niet volledig waren uitgevoerd. Daarbij werden afwijkingen van de gekozen aanpak niet goed gemotiveerd in de dossiers vastgelegd. Ook het proces van

afsluiting van de controle vertoonde nog tekortkomingen. Hierdoor kon de Rekenkamer voor het derde achtereenvolgende jaar niet zonder meer steunen op de accountantscontrole. Over 1995 moest de AD aanvullende werkzaamheden betreffende de salariscontrole verrichten voordat de Rekenkamer oordeelde dat de departementale accountantscontroles voldoende basis vormen voor haar oordeelsvorming over de financie¨le verantwoording.

Aangezien het werk van de AD de basis behoort te vormen voor het oordeel van de Rekenkamer acht zij spoedige verbeteringen dringend gewenst.

2.1.2 Administratieve organisatie

De AD signaleerde een aantal problemen en risico’s op het gebied van de administratieve organisatie (AO). De dienst concludeerde dat in 1995 de noodzakelijke verbeteringen onvoldoende zijn gerealiseerd. Soms was zelfs sprake van lichte achteruitgang. Belangrijke tekortkomingen zijn:

– het voeren van de geı¨ntegreerde verplichtingen-kasadministratie door de departementsonderdelen. Bij het departement en het agentschap Dienst Justitie¨le Inrichtingen is voor ruim f 1200 miljoen gecorrigeerd op de stand van verplichtingoverdracht. De verplichtingenadministratie wordt onvoldoende gebruikt als een plannings- en sturingsinstrument;

– de AO van een aantal diensten rondom de salarisuitgaven. Tekortko-mingen betreffen de functiescheiding tussen opmaken en invoeren van mutaties, het uitvoeren van interne en aanwezigheidscontrole. Ook de betrouwbaarheid en de continuı¨teit van de gegevensverwerking van het salarissysteem zijn onvoldoende gewaarborgd. Door de reorganisatie is achterstand opgelopen in het op niveau brengen van de beheers-maatregelen;

– onvolkomenheden in de AO rond de materie¨le en personele uitgaven bij een aantal arrondissementen. De geconstateerde gebreken leidden tot onrechtmatige uitgaven voor een bedrag van f 3,2 miljoen, onvolledige weergave van de uitgaven voor een bedrag van f 0,2 miljoen en

onzekerheid over de rechtmatigheid voor een bedrag van f 10,9 miljoen.

De AD stelde bovendien vast dat de aanpassing van de AO aan de in 1995 veranderde departementale structuur niet tijdig heeft plaatsge-vonden. Dit leidde tot extra administratieve en controlelasten. In 1996 zal de topstructuur van het ministerie opnieuw worden herzien. Ook dit zal leiden tot ingrijpende wijzigingen in de verantwoordingsstructuur en de rapportagelijnen.

De Rekenkamer onderzocht of op deze punten inmiddels actie is ondernomen. Zij stelde vast dat het Audit Committee begin 1995 besloot

dat bij de reorganisatie meer aandacht moest worden besteed aan de AO.

In juni 1995 heeft de directie Financieel Economische Zaken (DFEZ) een plan van aanpak opgesteld. In maart 1996 had DFEZ de beschrijvingen van de risicovolle processen afgerond. Door achterstallig onderhoud waren de wijzigingen ingrijpender geweest dan verwacht. De beschrijving van de overige processen liep vertraging op omdat door de reorganisatie de werkprocessen ingrijpend waren gewijzigd. Bovendien besloot de minister tot herinrichting van de topstructuur van het departement, wat gevolgen kan hebben voor de AO. In juni 1996 besloot het Audit Committee de planning aan te passen aan de fasering van die herin-richting. DFEZ stelde vast dat het ministerie onvoldoende capaciteit heeft om de nieuwe planning (afronding vo´o´r 1 november 1996) te halen. DFEZ heeft verder een inzichtelijke inventarisatie gemaakt van de te beschrijven processen en de te ondernemen acties naar aanleiding van het

Accountantsrapport 1995. Er is echter nog een grote inspanning vereist voor de uitvoering van de plannen.

De Rekenkamer achtte de situatie met betrekking tot de AO een punt van zorg. Juist in een tijd van veranderende omstandigheden is het van belang hiervoor aandacht te hebben.

2.1.3 Conclusies

De extra inspanningen voor de AD die de verschillende reorganisaties meebrengen e´n de extra werkzaamheden door onvolkomenheden in de opzet en werking van de AO/IC werken belemmerend op de mogelijk-heden om de AD-controle goed en tijdig te verbeteren. Omdat de AO en de AD-controle voor de minister de basis vormen voor haar verantwoor-delijkheid voor een rechtmatige uitvoering van de begroting vroeg de Rekenkamer haar indringend aandacht te besteden aan de kwalitatieve verzwakking die zich aftekent.

De Rekenkamer wees er met nadruk op dat zij voor 1996 het op orde brengen van de AO/IC e´n een kwaliteitsverbetering van de accountants-controle noodzakelijk acht. De beperkte vooruitgang in het afgelopen jaar, het belang van een goede AO/IC zeker in een veranderende organisatie en de verwachting dat er het komende jaar door de ontwikkelingen bij het ministerie weer veel van de AD wordt gevraagd, stelde haar op deze punten voor het komende jaar niet gerust. Zij meent dat de verbetering van de AO/IC een grote inspanning vereist en dat het departement de voorgenomen plannen met hoge prioriteit moet uitvoeren, opdat de verworvenheden van de Operatie Comptabel Bestel behouden blijven.

Ook dienen er heldere prioriteiten gesteld te worden voor de kwaliteits-verbeteringen in de accountantscontrole, resulterend in een plan van aanpak met een daarbij behorend tijdpad. Verder acht de Rekenkamer het wenselijk dat de departementsleiding zich van de voortgang van de verbeteringen op de hoogte houdt en ook de Rekenkamer daarvan in kennis stelt.

2.1.4 Reactie minister en nawoord Rekenkamer

De minister liet weten de zorg voor het in stand houden van een adequate en actuele AO te delen. Zij wees erop dat de accountants-controle, hoewel er nog tekortkomingen zijn, in vergelijking met vorig jaar wederom is verbeterd.

Met betrekking tot de AO gaf zij aan dat de als gevolg van de reorgani-satie in 1995 veranderde, risicovolle processen tijdig beschreven zijn. De beschrijving van de veranderde werkprocessen als gevolg van de herinrichting van de topstructuur van het ministerie in 1996 kan pas plaatsvinden nadat beslissingen over taken, bevoegdheden en

verant-woordelijkheden zijn genomen. Zij verwacht de beschrijving die nadruk-kelijk deel uitmaakt van de herinrichtingsoperatie begin 1997 af te kunnen ronden. Voorts ging de minister in op de volgens haar door de Reken-kamer geconstateerde tekortkomingen aangaande het vastleggen van verplichtingen, functiescheiding bij salarisuitgaven en de uitgaven bij arrondissementen.

Met betrekking tot de accountantscontrole stelde de minister de Rekenkamer voor om over de wijze waarop kwaliteitsverbeteringen gestalte zullen worden gegeven, op ambtelijk niveau nadere afspraken te maken. Hierbij zullen de externe adviseur van het Audit Committee en het Ministerie van Financie¨n worden betrokken. Voorts meende zij dat de aanvangsproblemen die zich in 1995 voordeden zich niet in die mate in 1996 zullen voordoen omdat de controle een maand eerder van start is gegaan bij een (met inachtneming van de verplichte vacatureruimte) volledige bezetting van de Departementale Accountantsdienst. De minister achtte aanvullende controlewerkzaamheden een normaal verschijnsel in het licht van een controleproces dat, gezien de dynamiek en continuı¨teit, wordt gekenmerkt door afwijkingen van het controleplan en de planningsmemoranda en door de aanpassing van de controlemix aan de aangetroffen omstandigheden. Over de, volgens de Rekenkamer, niet tijdig geactualiseerde planningsmemoranda en controleprogramma’s die te laat zijn vastgesteld om de controle 1995 goed te kunnen aansturen merkt de minister op dat voorbijgegaan wordt aan het feit dat deze formeel nog niet vastgestelde planningsmemoranda en dergelijke, als concept bij de controle worden gehanteerd.

De Rekenkamer wijst erop dat de gesignaleerde tekortkomingen in de AO zijn gebaseerd op bevindingen van de departementale accountants-dienst die soms zelfs een lichte achteruitgang heeft vastgesteld. De Rekenkamer wijst er bovendien op dat de minister de geplande afronding van de beschrijving van de herziene werkprocessen wederom naar achteren heeft geschoven.

Voorts merkt de Rekenkamer op dat de reactie van de minister ten aanzien van de accountantscontrole de indruk wekt alsof het door de Rekenkamer bepleite plan van aanpak reguliere, lopende kwaliteits-verbeteringen in de bedrijfsvoering van de accountantsdienst zou betreffen. De Rekenkamer heeft echter willen wijzen op een structurele tekortkoming bij de accountantsdienst tot uiting komend in het niet halen van de ijkpunten voor kwaliteitsverbetering. Voorts merkt de Rekenkamer op dat zij met het begrip aanvullende werkzaamheden niet de van de oorspronkelijke planning afwijkende controlewerkzaamheden voor ogen heeft gehad. Het ging voor het derde achtereenvolgende jaar om werkzaamheden die door de accountantsdienst in aanvulling op reeds door hen afgesloten controles verricht moeten worden eer de Rekenkamer op deze controles kon steunen.

De Rekenkamer zal in 1996, mede op basis van het door de minister voorgestelde ambtelijke overleg, bijzondere aandacht schenken aan de noodzakelijke verbetering in de administratieve organisatie en de accountantscontrole en zonodig overwegen bezwaar te maken.

2.2 Ontvangsten