In dit paper verkennen we welke stappen genomen moeten worden om tot een normkwaliteit te komen. Daarbij beantwoorden we een vijftal vragen:
1. Naar welke huishoudkenmerken maak je onderscheid bij het bepalen van de normkwaliteit?
7 Ministerie van Financiën, (2020). IBO toeslagen deelonderzoek 2, Eenvoud of maatwerk: Alternatieven voor
het bestaande toeslagenstelsel.
8 Inspectie voor Rijksfinanciën, (2020). Ruimte voor wonen. Brede maatschappelijke heroverweging. 9 CPB, (2020). Kansrijk Woonbeleid.
2. Welke woningkenmerken vormen samen de normkwaliteit? 3. Welke rol speelt locatie bij het bepalen van de normkwaliteit?
4. Hoe vormen de antwoorden op vragen 1 tot en met 3 een samenhangend systeem van huishoudtypes en normkwaliteit?
5. Welke vervolgstappen zijn nodig?
Per vraag schetsen we de dilemma’s die wij zijn tegengekomen. Vervolgens proberen we op elke vraag een antwoord te geven. Niet zozeer omdat we middels dit paper ‘de enige ware normkwaliteit’ willen bepalen, maar omdat we denken dat je met het beantwoorden van deze vragen een goed startpunt hebt voor een discussie.
Bij dit alles is het goed om in het achterhoofd te houden wat het doel is van de zoektocht naar de normkwaliteit. Het doel is om te bepalen welk normkwaliteit door middel van de huurtoeslag betaalbaar zou moeten worden gemaakt. We richten ons dus nadrukkelijk niet op het bepalen van de normhuur en de toepasbaarheid van een onderzoek naar de normkwaliteit is ook breder.
Huishoudkenmerken
De eerste vraag die we zullen beantwoorden is ‘Naar welke huishoudkenmerken maak je onderscheid bij het bepalen van de normkwaliteit?’. Het zal weinig discussie oproepen als je stelt dat een kleiner huishouden een kleinere woning nodig heeft dan een groter huishouden, maar waar ligt de grens? En: bepaal je voor elk denkbaar huishoudtype een aparte normkwaliteit, of maak je categorieën? Indien je dat laatste doet, wat zijn dan de belangrijkste kenmerken op basis waarvan je de categorieën bepaalt? Tot slot is ook van belang welke rol huishoudensdynamiek speelt.
In landen waar al in zekere mate gewerkt wordt met een normkwaliteit, zoals Engeland (bedroom- taks) en Vlaanderen, wordt vooral gekeken naar het aantal kinderen. Zo zijn in Engeland de basisregels als volgt:10
• Een stel heeft recht op een eigen slaapkamer.
• Een volwassene (vanaf 16 jaar) heeft recht op een eigen slaapkamer.
• Kinderen onder 10 jaar kunnen, ongeacht het geslacht samen op een kamer slapen. • Kinderen onder 16 jaar van hetzelfde geslacht kunnen gezamenlijk op een kamer slapen.
In Vlaanderen is het systeem vergelijkbaar. Het onderscheid naar aantal kinderen en daarbij ook naar de leeftijd en het geslacht van kinderen, is op zichzelf niet gek. De vraag is wel hoe specifiek je de richtlijnen moet maken. Als je naar het Engelse voorbeeld kijkt, zal een jong stel een woning krijgen met 1 slaapkamer. Als dat stel vervolgens 2 kinderen krijgt – een jongen en een meisje – krijgen ze recht op een woning met 2 slaapkamers. Maar zodra de oudste 10 wordt krijgt het gezin recht op 3 slaapkamers. Wanneer de kinderen om de beurt weer het huis verlaten, dient het gezin weer in twee stappen twee kamers in te leveren. Als de financiële prikkel ook telkens leidt tot verhuizing, moet dit gezin in een jaar of 20 dus vier keer verhuizen.
Hoewel dit wellicht efficiënt klinkt, zullen velen het toch ook onwenselijk vinden dat een gezin keer op keer moet verhuizen onder financiële druk. Maar aan de andere kant is het ondoenlijk om elk
huishouden een woning te geven dat van A tot Z levensloopbestendig is. Een goede balans is dus nodig: de mogelijkheid om te anticiperen en in enige mate flexibel te zijn, maar ook de mogelijkheid dat mensen bij grotere veranderingen “moeten” verhuizen. Dit is overigens niet nieuw in de corporatiewereld. Bij woningen voor grote gezinnen hanteren sommige corporaties tijdelijke contracten op basis van de gezinsgrootte. Daarnaast leidt normkwaliteit niet direct tot een verplichte verhuizing. Dat is afhankelijk van de hieraan te koppelen normhuur en andere veranderingen. Ook kunnen zij de afweging tussen de wens om te blijven afwegen tegen de financiële situatie.
Een goede vraag om naar te kijken is: bij welke ‘life-events’ is het logisch om te verhuizen? Onderstaande afbeelding laat zien dat met name mensen tot 34 jaar vaak verhuizen. Ongeveer de helft van de leeftijdsgroep 17 tot 34 jaar is in de afgelopen 2 jaar verhuisd. Hiervoor zijn een paar logische life-events te noemen. Allereerst: samenwonen. Hoewel het ook vaak voorkomt dat de een bij de ander intrekt, zullen veel mensen samen op zoek gaan naar een woning. Het is niet ondenkbaar dat ze daarbij ‘alvast’ een woning huren of kopen waar gezinsuitbreiding mogelijk is.
Afbeelding 1 Percentage huishoudens dat in de afgelopen 2 jaar is verhuisd naar leeftijd. Hierbij zijn alle woningen meegenomen (Bron: WoON2018)
Als er vervolgens na een eerste kind ook een tweede kind komt, ontstaat gevoelsmatig een logisch moment om eens om je heen te gaan kijken. Maar: dan kijk je vaak voor de langere termijn. Een woning waar je echt voor jaren kunt blijven wonen, ook als er bijvoorbeeld nog een derde kind komt. Naarmate mensen ouder worden, verhuizen ze minder vaak. Kennelijk is het feit dat kinderen het huis uit gaan geen reden om te verhuizen. Bij de vertaling van normkwaliteit naar normhuur – en de huur die betaalbaar gemaakt moet worden door de huurtoeslag - ontstaat wel een dilemma: hoe lang vinden we dat mensen ‘recht’ houden op een ‘te grote’ woning? Een mogelijke oplossing zou kunnen zijn dat mensen een x aantal jaar nadat de kinderen het huis uit zijn, recht houden op een hogere normkwaliteit en hogere normhuur. Zo kunnen ze rustiger aan het idee wennen dat ze op een zeker moment wel moeten verhuizen. In de bedroomtax wordt een leeftijdsgrens gehanteerd waarna minder personen geen verandering meer teweeg brengt.
We zullen nu eerst kijken naar de woningkenmerken die een rol kunnen spelen bij de normkwaliteit, waarna we in de paragraaf ‘Koppeling van huishoudtypes en normkwaliteit’ in zullen gaan op de manier waarop je de huishoudtypes het best kunt definiëren.
Woningkenmerken
De volgende vraag is: ‘Welke woningkenmerken vormen samen de normkwaliteit?’. Het is daarbij goed om te beginnen met de notie, dat normkwaliteit nadrukkelijk iets anders is dan minimumkwaliteit. Elke woning in Nederland moet voldoen aan een bepaalde minimumkwaliteit. Van iets zo basaal als een waterdicht dak, tot een keuken en een badkamer.
Er zijn ook een aantal zaken die misschien niet tot de pure minimumkwaliteit behoren, maar die we niet meenemen bij het bepalen van de normkwaliteit. Neem het energielabel. Je kunt – en dat moeten we als sector ook zeker doen – hele discussies voeren over wat de gewenste energieprestatie van woningen is. Maar de vraag is of deze norm moet variëren naar huishoudtype. Wij denken dat het antwoord ‘nee’ is. Daarom zal een zekere energieprestatie onderdeel zijn van de normkwaliteit van elk huishoudtype. Dat dit wel relevant is om uiteindelijk de normhuur te bepalen, zullen we toelichten bij de laatste vraag.
Ook zaken als een buitenruimte, de aanwezigheid van een bad of douche, de precieze grootte van een aanrecht, zijn weliswaar van belang, maar niet zo van belang voor de normkwaliteit in deze context. Deze zaken zijn namelijk maar beperkt van invloed op de huurprijs. Ook is het de vraag in hoeverre dit soort aspecten (sterk) verschillen naar huishoudtype.
We hebben dus al veel zaken weggestreept en dan blijft er één belangrijk aspect over: de woninggrootte. Daarbij kun je nog kijken naar vierkante meters en aantal kamers. Het lijkt ons logischer om te kiezen voor aantal kamers, om een aantal redenen. Allereerst is het aantal kamers van een woning uiteindelijk belangrijker dan het aantal vierkante meters. Met andere woorden: in een grote loft met één enorme slaapkamer is het ingewikkelder een gezin te huisvesten dan in een bescheiden appartement met drie slaapkamers. Daarnaast is het aantal kamers relatief makkelijk te tellen en relatief makkelijk te koppelen aan huishoudtypes. Tot slot zijn kamers ‘schaalbaar’ naar regio. We zullen op dit aspect in het volgende hoofdstuk ingaan, maar in de kern komt het er op neer dat een gezin in zowel Amsterdam als Terneuzen een x-aantal slaapkamers nodig heeft. Hoe groot die kamers precies zijn, kan dan variëren.
Locatie
De volgende vraag die we onszelf hebben gesteld is ‘Welke rol speelt locatie bij het bepalen van de normkwaliteit?’. In feite zijn er twee opties: je vindt dat de normkwaliteit per regio moet verschillen – een woning in Amsterdam kan kleiner zijn dan in Terneuzen – of je vindt dat de normhuur per regio moet verschillen – een huishouden in Amsterdam heeft recht op dezelfde woning als een huishouden in Terneuzen, maar die woning in Amsterdam zal duurder (of niet beschikbaar) zijn. Uiteraard is ook een tussenweg mogelijk.
De eerste optie is het meest ‘marktconform’. Waarschijnlijk zullen weinig mensen vinden dat een woning in een regio met veel schaarste, ook in de sociale huur, exact hetzelfde moet zijn als een woning in een ontspannen woningmarkt. Tegelijkertijd wil je segregatie voorkomen, of beter gezegd: een situatie waarin sociale huurders alleen nog de goedkoopste woningen op de goedkoopste plek kunnen huren.
schaalbaar. Laten we als voorbeeld zeggen dat voor een gezin met 2 kinderen een woning met 4 kamers de norm is. Dan geldt die norm in heel Nederland, maar: in Amsterdam zijn de kamers gemiddeld kleiner dan in Terneuzen. De normkwaliteit is hetzelfde, en toch krijg je er op verschillende plekken een andere woning voor terug.