In 2005 werd het actieplan Wij Amsterdammers verder uitgewerkt waarbij rekening werd gehouden met de punten van kritiek vanuit de Adviesraad. Door de centrale stad werden er rond de honderd verschillende projecten in gang gezet, terwijl nog talloze andere programma‟s, projecten, ideeën en debatten werden geïnitieerd en onderhouden met als doel om jongeren, ongeacht hun etniciteit, zich thuis te laten voelen in Amsterdam. Initiatieven werden genomen vanuit de stadsdelen, maatschappelijke instellingen, het bedrijfsleven, zelforganisaties en individuele burgers. En dat in wisselende coalities en met uiteenlopende budget-cocktails. Voor een deel waren het op zichzelf staande activiteiten en voor een deel waren ze ingebed in lopend beleid op terreinen als zorg, educatie, sport en cultuur. De Adviesraad Diversiteit & Integratie stelde medio 2005 dat er letterlijk teveel projecten waren om op te noemen.527
De aandacht vanuit de gemeente voor de jeugd werd flink vergroot. „Nieuwe oude‟ thema‟s werden zichtbaar, zoals discriminatie op de stage- en arbeidsmarkt, sociale en economische uitsluiting, onrechtvaardige behandeling en een „mismatch‟ tussen bijvoorbeeld een zorgvraag en institutioneel aanbod.528 De gemeente zette zich in voor meer samenwerking met en tussen schoolbesturen en pleitte voor het tegengaan van „witte‟ en „zwarte‟ scholen. Afgezien van de eventuele positieve effecten van gemengde scholen op de leerprestaties van leerlingen, was vooral het bevorderen van contact tussen allochtone en autochtone leerlingen in het beleid een belangrijke reden om meer gemengde scholen na te streven. Kinderen zouden daarmee beter voorbereid worden op de diverse samenstelling van de Amsterdamse bevolking.529 Het college van B.&W. maakte zich vooral grote zorgen om jonge moslims die ontvankelijk waren voor rekrutering voor de extremistische islam en de jihad: „Radicalisering komt onder meer voort uit een grote mate van frustratie over hun positie in de samenleving en spanning die zij ervaren tussen hun beleving van de islam en de moderne open samenleving.‟530 Het was zaak burgerschap- en sociale competenties van leerlingen te vergroten en
526 Adviesraad diversiteit en integratie, Van een kwetsbare naar een sterke samenleving (Amsterdam 2004) 3. 527 Adviesraad diversiteit en integratie, Integratie in Amsterdam, een heroriëntatie op de beleidsprocessen (Amsterdam 2005) 11.
528 COT Instituut voor Veiligheids- en crisismanagement, Agenderen en experimenteren: de complexiteit van een
lokale aanpak van radicalisering belicht (Den Haag 2009) 51.
529
Gemeente Amsterdam, Dienst onderzoek en statistiek, Diversiteit in perspectief (Amsterdam 2007) 82. 530 Gemeente Amsterdam bestuursdienst, Actieplan Wij Amsterdammers, 19 november 2004,3.
intolerantie terug te dringen, meer kennis te krijgen over de thuissituatie van leerlingen en de veiligheid op scholen te vergroten. 531
Polarisatie kon volgens het gemeentebestuur in de samenleving door extremisten worden gebruikt om anderen ervan te overtuigen dat de huidige samenleving hen niet accepteerde, of sterker nog, dat de Nederlandse manier van samenleven niet goed was. Jongeren die worstelden met hun identiteit, zouden hier vatbaar voor kunnen zijn. B.& W. van Amsterdam zagen het als hun verantwoordelijkheid om te bewijzen dat de vooroordelen niet klopten; in het onderwijs, bij het zoeken van stages, het zoeken van werk en op momenten waarop juist geen discriminatie plaatsvond waar deze misschien wel werd verwacht.532 Het cruciale belang van scholen, onderwijs, stages en werk voor het oplossen van de problematiek werd daarmee door de stad eens te meer erkend. Scholen leveren een essentiële bijdrage aan de sociale cohesie in een samenleving. Kinderen met relatief veel leer- en opvoedingsproblemen en de groep kinderen die bleek te worden gesocialiseerd in sterk antiwesterse sentimenten, moesten extra aandacht krijgen. Om tolerantie in de samenleving te verhogen werden speciale lespakketten ontwikkeld voor het Amsterdamse voortgezet onderwijs, waarin scholieren op moderne wijze leerden over het belang van respect voor de ander. Bijvoorbeeld het lespakket „Historisch besef‟ waar met inzet van zogenaamde Marokkaanse peer-educators onderwerpen als de wereldoorlog en het Midden-Oosten- conflict werden behandeld.533 Voor voortijdige schoolverlaters moest een aantrekkelijk alternatief gecreëerd worden voor het „rondhangen op straat‟. Allochtone opvoeders zouden gesteund moeten worden wanneer zij problemen ondervonden met het opvoeden in de Nederlandse samenleving. Tegelijkertijd moest negatieve stereotypering van Nederlanders met Marokkaanse, Turkse of andere etnische achtergrond krachtiger worden tegengegaan. 534
Waar de gemeente enkele jaren daarvoor gelijkheid nastreefde en doelgroepen in de ban wilde doen werd nu de aandacht gevestigd op het profiteren van verschillen. „Waardering voor verscheidenheid‟ betekende volgens de gemeente dat groepen in Amsterdam hun iconen hadden, dat culturele verschillen werden gevierd in plaats van gevreesd. Het werd niet erg gevonden als mensen zich richtten op de groep waarmee zij zich het meest verbonden voelden. Het college achtte de bijdrage aan integratie door maatschappelijke organisaties in de stad van groot belang en vond dat de zelforganisaties goed toegerust dienden te zijn voor deze rol.535 Hiermee kwam dus weer een herwaardering van zelforganisaties.
Zoals we in hoofdstuk twee hebben gezien waren tolerantie, solidariteit en politieke correctheid in Nederland gaandeweg verstrengeld geraakt met tegengestelde attitudes die opkwamen als een soort overcompensatie: Spierballentaal en een verharding van politiek en beleid. Het
531
Gemeente Amsterdam, Diversiteit in perspectief , 17.
532 College van B.&.W. Amsterdam, Voortgangsrapportage “Wij Amsterdammers” 28 april 2005, 3. 533 Ibidem 30.
534 Ibidem 3.
Amsterdamse bestuur wilde expliciet niet met deze (landelijke) tendens meegaan. 536 Nieuw realisten die in de Haagse politiek veel aanhangers kregen, zetten in de Amsterdamse politiek geen zoden aan de dijk. Het landelijke kabinetsbeleid werd als ongewenst beschouwd. Dit beleid hield in dat op het gebied van inburgering alle verantwoordelijkheid voor het inburgeringsproces bij allochtonen zelf werd neergelegd en er voor de lokale overheid slechts een toetsende en sanctionerende rol was weggelegd. Een dergelijke verantwoordelijkheidsverdeling, zou, zoals de Advies Diversiteit & Integratie stelde op basis van de kennis van vergelijkbare (historische) processen, volgens het gemeentebestuur het noodzakelijke emancipatie- en inburgeringsproces niet bevorderen.537 Vanuit de gemeente kwamen daarom wél initiatieven om integratie te bevorderen. Niet alleen voor autochtonen maar ook allochtonen. Integratie werd namelijk gezien als een tweezijdig proces, van autochtonen en allochtonen. De acceptatie door alle Amsterdammers werd, door de Adviesraad Diversiteit en Integratie, gezien als een slaagfactor voor het beleid. Amsterdam mocht zich volgens deze adviesraad gelukkig prijzen met een bevolking die van oudsher niet erg geneigd was tot racisme, extreemrechtse ideeën of buiten-proportionele aandacht voor onveiligheid. De adviesraad waarschuwde echter dat de stad er niet blindelings van uit kon gaan dat acceptatie daarmee een feit was.538 De doelstellingen van Wij Amsterdammer bleven gehandhaafd waarbij zoveel mogelijk Amsterdammers werden betrokken bij het vormen van één stad voor alle verschillende Amsterdammers. In de jaren daarna zou de stad voor de uitdaging staan om samenhang te creëren tussen alle verschillende projecten.
De (landelijke) neiging om te pas en te onpas allerlei maatschappelijke verschijnselen en ontwikkelingen aan de Islam te verbinden werd in Amsterdam als ongewenst beschouwd. Er werd erkend dat vanuit het gezichtspunt van openbare orde en veiligheid alertheid jegens sommige opvattingen over de radicale Islam volledig gerechtvaardigd waren. De term „autochtoon‟ stond echter niet vanzelfsprekend voor lief en tolerant en extremisme was niet voorbehouden aan jonge moslims.539 Amsterdam bleef intolerant voor intolerantie maar in beginsel tolerant voor andersdenkenden.
536 Adviesraad diversiteit en integratie, Integratie in Amsterdam (Amsterdam 2005) 6. 537 Adviesraad diversiteit en integratie, Inburgeren in Amsterdam (Amsterdam 2005) 2. 538
Adviesraad diversiteit en integratie, Integratie in Amsterdam, 14. 539 Ibidem, 4.
CONCLUSIE
Amsterdam is een eigenzinnige stad. Hoewel het stadsbestuur wel gebonden is aan landelijke regelingen en financiële middelen, heeft de stad duidelijk een eigen koers gevaren wat betreft het beleid ten opzichte van (de kinderen van) migranten. Daarbij heeft voortdurend een verschuiving plaatsgevonden in de betekenis van de verschillende actoren voor de agendavorming, wat grote gevolgen had voor de formulering en aanpak van de problematiek. Echte keerpunten in de Amsterdamse politiek waren de totstandkoming van de Raamnota Minderhedenbeleid door het college van B. & W., de formulering van het diversiteitsbeleid door Van der Aa en het Actieprogramma Wij Amsterdammers dat in 2004 werd opgesteld, vlak na de moord op Theo van Gogh.
De Nederlandse regering heeft zich lange tijd uit o.a. financiële overwegingen vastgepind op de tijdelijkheidsgedachte van migratie naar Nederland. Migranten zouden maar een aantal jaar in Nederland blijven en daardoor was er geen minderhedenbeleid nodig, was de gedachte. Er werd zelfs een expliciet non-integratiebeleid opgesteld terwijl van de samenleving duidelijke signalen uitgingen dat de migranten niet van plan waren terug te keren naar hun land van herkomst. Pas in de jaren tachtig realiseerde de regering zich dat minderhedenbeleid een noodzaak was geworden. Naar aanleiding van het rapport Etnische minderheden, dat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit eigen beweging in 1979 uitbracht, werd een omslag gemaakt in het denken over beleid voor migranten. De WRR heeft wat betreft het minderheden- maar ook het jeugdbeleid een grote rol gespeeld bij de totstandkoming van het beleid. In „moeilijke tijden‟ wendde de regering zich vaak tot de adviesorganen als de WRR.
Het beleid ten opzichte van kinderen van migranten was door de jaren heen overwegend gelijk aan het minderheden- dan wel integratiebeleid. Telkens ging het om de vraag of er voor allochtone jongeren specifiek beleid opgesteld moest worden. De regering worstelde duidelijk met deze vraag. Hoewel de specifieke zorg om allochtone jeugd bleef bestaan, wisselde de aanpak telkens van algemeen jeugdbeleid tot specifiek doelgroepenbeleid en vice versa.
Samengevat werd er wat betreft het minderhedenbeleid landelijk flink gepolderd. Afzonderlijke ideeën, zoals van de SP in de brochure Gastarbeid en Kapitaal in 1983 , werden door andere partijen in de kiem gesmoord. In 2000 kwam er een duidelijk signaal vanuit de samenleving, namelijk het artikel van Paul Scheffer in de NRC, dat voor veel opschudding zorgde. In de Tweede Kamer werd heftig gedebatteerd over het artikel en de discussie die het artikel teweeg had gebracht. Aan de „multiculturele samenleving‟ werd door sommige partijen vanaf toen openlijk getwijfeld. Deze omslag in het denken over migranten en integratie werd versterkt door de gebeurtenissen van 11 september 2001. De effecten daarvan zijn tot op de dag van vandaag merkbaar: het heeft geleid tot een verharding van de politiek ten opzichte van nieuwkomers.
Tot aan het midden van de jaren zeventig hield het gemeentebestuur van Amsterdam dezelfde koers aan als de landelijke overheid. Migranten waren nodig voor de economie, maar met het welzijn
van de gastarbeiders en hun kinderen hield de gemeentepolitiek zich niet bezig. De omslag van het Amsterdamse beleid kwam eerder dan bij de landelijke overheid, namelijk al rond 1975 toen tienduizenden Surinamers zich in de stad vestigden.
Gedurende de onderzochte periode was het met name de burgemeester die een grote vinger in de pap had. In de periode van het burgemeesterschap van Patijn, was het echter met name wethouder Van der Aa die het heft in handen had. Telkens was men van mening dat migranten zelf eigenlijk ook een stem zouden moeten hebben, maar migrantenorganisaties hebben als actor binnen het totstandkomingsproces van het minderhedenbeleid slechts een marginale rol gespeeld. Nog steeds kunnen er vraagtekens worden geplaatst bij hun werkelijke inbreng.
In de periode tot 1980 werden zelforganisaties echter wel verantwoordelijk gesteld voor het wel en wee van migranten. Het gemeentebestuur hoefde zich dan zelf niet met de kwestie bezig te houden. De Amsterdamse politiek voldeed hiermee volledig aan de uitstelstrategie van de theorie van de sociologe Van Outshoorn, zoals is beschreven in hoofdstuk één. Migrantenorganisaties hadden het idee afgescheept te worden met het zoeken naar oplossingen van problemen, terwijl zij binnen de gemeente geen „stem‟ hadden.
Vanaf medio 1985 waren er wel officiële adviesraden vanuit de minderheidsgroepen, maar daar werd in de praktijk nauwelijks naar geluisterd. Adviezen die er kwamen, werden feitelijk genegeerd. Met de adviezen die werden verkregen van de Adviesraden die in 1985 waren ingesteld om belangen van migranten te behartigen, om in het ambtelijk apparaat te kunnen dringen en beleid te corrigeren, werd weinig tot niets gedaan. Het geven van advies werd door de adviesraden en diverse raadsleden beschouwd als zinloze bezigheid: de adviesraden hadden feitelijk géén invloed op het besluitvormingsproces.
Van onmiskenbaar belang voor de Amsterdamse politiek was de jarenlange dominantie van de PVDA, die onder meer tot uiting kwam in de (grote) rol van de burgemeesters die jarenlang afkomstig waren uit die partij. Hoewel Lijphart spreekt over een kentering van de pacificatiepolitiek vanaf 1967, lijkt de politieke elite samen met een stedelijke elite in Amsterdam tot aan het eind van de jaren tachtig naar consensus te streven en de touwtjes stevig in handen te hebben. In de periode 1983-1994 werden het overleg tussen de gemeente en het bedrijfsleven, „de Amsterdamse Kring‟ en gesprekskringen rond burgemeester van Thijn aangewezen als circuits waar de werkelijke beslissingen werden genomen.
In de gemeenteraad werd vanaf het eind van de jaren tachtig felle kritiek geuit op het lokale minderhedenbeleid. De raamnota Minderhedenbeleid, die al vanaf 1982 op de agenda stond, was begin 1989 nog steeds niet verschenen. Het college van B. & W. werd er van beschuldigd dat minderheden geen prioriteit waren en dat de gemeente niet wist op welke wijze inhoud moest worden gegeven aan het minderhedenbeleid op de lange termijn en het daarom maar uitstelde. Het handelen van het college van B.&W. sluit hier aan bij de theorie van de sociologe Outshoorn inzake uitstel van beleid. Volgens deze theorie ontkennen bestuurders dat zij de aangewezen instantie zijn om iets aan de kwestie te moeten of kunnen doen om een strijdpunt te weren van de politieke agenda.
De raamnota, die in 1989 eindelijk verscheen, wordt als belangrijke mijlpaal beschouwd. In de nota werd zowel aandacht geschonken aan verschillen tussen migranten door middel van doelgroepenbeleid, niet alleen in afkomst maar ook bijvoorbeeld in leeftijd en migratiegeschiedenis (eerste generatie, tussengeneratie, twee generatie) en sexe, als het wegwerken van achterstanden door de toegankelijkheid van algemene voorzieningen op het gebied van onderwijs, arbeid, wonen, welzijn en zorg te verbeteren. Diverse raadsleden waren met name blij dat er een plan op tafel lag dat een breuk vormde met het voorgaande „mislukte‟ beleid. Een punt van kritiek was dat allochtonen zelf niet betrokken waren bij het opstellen van het beleid. In de nota werd uitdrukkelijk aandacht besteed aan problemen van migrantenjongeren. Men was in de raad bang dat het (wederom) bij mooie woorden zou blijven: dat migranten een achterstand hadden en grote groepen migrantenjongeren in de problemen raakten, was al in vele beleidsdocumenten beschreven. Die constatering had de situatie echter nooit verbeterd.
Uit de notulen van de raadsvergaderingen blijkt dat er, op de vergaderingen over de raamnota na, opvallend veel vergaderd werd over kleine projecten. Echte strijdpunten werden vermeden, of ze werden benoemd zonder er gevolg aan te geven. Toen een intern rapport met de titel Marokkaanse daders in de binnenstad uitlekte, waren de rapen dan ook gaar. Binnen gemeentelijke kringen en de Amsterdamse bevolking zorgde de publicatie voor opschudding. Pas na dit uitgelekte rapport besefte het college van B. & W. dat er werk aan de winkel was. Het was alsof het college wakker was geschud. Gestimuleerd door de ophef ging het college van B.&W. onder leiding van wethouder Jonker over tot een radicaal plan dat Marokkaanse crimineeltjes hard zou aanpakken. Hoewel er op dit vlak dus eerst sprake was van een onthoudingsstrategie, kon het gemeentebestuur niet langer de boot afhouden. De problemen waren te groot.
Maar de mogelijkheden om effectief beleid te ontwikkelen waren beperkt. Wethouders klaagden steen en been over het gebrek aan financiële middelen, waarvoor de nationale overheid moest zorgen. De rijksoverheid werd dikwijls genoemd als oorzaak voor het „mislukken‟ van delen van het Amsterdamse minderhedenbeleid. De gemeente was afhankelijk van geld van de overheid, en wethouders waren genoodzaakt constant te lobbyen voor geld in Den Haag.
Een tweede kink in de kabel voor de centrale politiek in de stad was de instelling van de deelraden, waar steeds meer beslissingsbevoegdheid naar overgeheveld werd. Gesprekspartners van vroeger zaten na de instelling daarvan allemaal op het deelraadpluche, meende wethouder Jonker.
Toen in 1994 een nieuwe burgemeester én wethouder Minderhedenbeleid zich aandienden moest alles anders. Van der Aa wilde dat het hele minderhedenbeleid op de schop ging. Samen met Patijn probeerde Van der Aa zoveel mogelijk partijen te betrekken bij het formuleren van nieuw beleid. Allereerst werd om advies gevraagd bij de (nieuwe) Adviesraden Minderheden en de Emancipatie Adviesraad Amsterdam. Het is opvallend hoe deze adviesraden zich verzetten tegen het oude doelgroepenbeleid en in waren voor een nieuwe koers. Hiermee wordt bevestigd dat er voorheen niet naar deze raden was geluisterd.
In lijn met de ideeën van het Paarse landelijke kabinet werden burgers in Amsterdam eind jaren negentig actief betrokken bij het besluitvormingsproces. Er was echter allerminst sprake van de agendabouwtheorie die in het eerste hoofdstuk is besproken. Het waren niet de burgers die door middel van belangengroepen inspraak wilden krijgen, het was de wethouder die burgers aanspoorde mee te denken.
Tevens werd door het gemeentebestuur de Commissie van Deskundigen Herziening Minderhedenbeleid ingesteld om te onderzoeken hoe het nieuwe minderhedenbeleid het best vorm kon krijgen. Op basis van al deze input werd in 1999 het diversiteitsbeleid geformuleerd. Wethouder Van der Aa had zichzelf geen coördinerende rol maar een, wat hij zelf noemde, „positief stimulerende, samenbrengende en faciliterende functie‟ toebedeeld. Beleid moest niet van boven worden opgelegd maar in samenhang worden gecreëerd door burgers, de centrale stad en deelraden, volgens Van der Aa. In feite deelde hij toch alle lakens uit. Ondanks de stadsgesprekken en adviesrapporten kwam er vanuit de samenleving – met name vanuit de Adviesraden Minderheden en stadsdeelraden- toch veel kritiek op Van der Aa‟s nota De kracht van een diverse stad.
Na de gebeurtenissen van 2001, die nationaal aanleiding vormden voor een discussie over het minderhedenbeleid, werd in Amsterdam uitdrukkelijk geen nieuwe koers gevaren. Het Amsterdamse college van B.&W. stelde zelfs dat het nationale debat en het daarop geënte nationale beleid een (te) hoog „incidenten- en ad-hoc karakter‟ had. Het diversiteitsbeleid en de vier doelstellingen die in de periode 1998-2000 waren geformuleerd, namelijk een betere afstemming tussen gemeentelijk beleid en dienstverlening op diversiteit Amsterdamse bevolking; weerspiegeling diversiteit Amsterdamse bevolking in personele samenstelling en organisatiecultuur van de gemeente; participatie van alle Amsterdammers stimuleren en negatieve beeldvorming en uitsluiting actief bestrijden; een brede maatschappelijke coalitie in beweging zetten die zich richt op het positief benutten van de Amsterdamse diversiteit, werden herbevestigd. 540
De Adviesraden minderheden - die feitelijk toch al geen stem hadden en teveel een afspiegeling waren van het doelgroepenbeleid- werden zoals gepland afgeschaft. Daarvoor in de plaats werd de Adviesraad Diversiteit & Integratie ingesteld- bestaande uit „autochtone knappe koppen‟. De „waan van de dag‟ leek in Amsterdam dus geen invloed te hebben op het te formuleren beleid. Nieuwe realisten kregen in Amsterdam geen voet aan de grond en ook de invloed van de media leek beperkt.
In 2004 stond Amsterdam echter op haar grondvesten te schudden. Door toedoen van de pers en gekibbel tussen en in de verschillende stadsdeelraden liep een probleem(pje) met Marokkaanse