Jeugdbeleid

Omdat de jeugd de toekomst van een land in handen heeft is het belangrijk is dat deze groep zich goed ontwikkelt in een samenleving. Ieder jaar wordt door de landelijke overheid de vraag wel gesteld hoe het beleid gericht op „de jeugd‟ er uit zou moeten zien. Dat is niet alleen zo omdat er onrust bestaat over die jeugd zelf maar ook omdat de jeugd het aangrijpingspunt bij uitstek is voor alle gedachten over hoe de samenleving zich (anders) dient te ontwikkelen, althans volgens Van Lieshout van de WRR.¹⁷⁸ Te weinig betrokkenheid van burgers bij elkaar, te weinig aandacht voor gezondheid, overgewicht, criminaliteit, roekeloos gedrag in het verkeer: de verontrusting daarover leidt volgens de genoemde auteurs vaak tot de opvatting dat verandering van gedrag bij uitstek tot stand gebracht kan worden door jeugdigen te corrigeren. Er wordt echter ook een brede verantwoordelijkheid gevoeld voor het goed opgroeien van kinderen in de samenleving.¹⁷⁹

De primaire verantwoordelijkheid voor het opvoeden van kinderen ligt echter bij de ouders. Dit uitgangspunt is niet omstreden en is zelfs ook vastgelegd in het Nederlandse familierecht. Het garanderen van het recht van kinderen om door hun ouders te worden opgevoed is echter niet voldoende. De overheid heeft als taak om het gezin te ondersteunen, zodat een zo goed mogelijke opvoeding mogelijk wordt gemaakt. Het Verdrag inzake de Rechten van het Kind stelt daartoe: „(…) verlenen de Staten die partij zijn passende bijstand aan ouders en wettige voogden bij de uitoefening

177 Koops en Slot, Van lastig tot misdadig , 3. 178

Van Lieshout, Bouwstenen voor betrokken jeugdbeleid , 9. 179 Ibidem 10.

van hun verantwoordelijkheden die de opvoeding van het kind betreffen(…)‟¹⁸⁰ Deze verantwoordelijkheid van de overheid naar het kind toe, is dus ook in de wet verankerd.

Buiten die wet om bestaat betrokkenheid bij de problematiek van de jeugd al lang, voornamelijk op gemeentelijk niveau. Lang voordat op rijksniveau de eerste wet- en regelgeving tot stand kwam met betrekking tot het onderwijs en de arbeidsomstandigheden, hielden plaatselijke overheden zich al bezig met voorzieningen die opvoeding en opvang van de jeugd tot doel hadden: scholen, sportvoorzieningen, weeshuizen, recreatieve voorzieningen en dergelijke. De overheidsbemoeienis was voornamelijk gericht op het beschermen van kwetsbare kinderen, onderwijs, opvoeding en later ook het beschermen van de samenleving tegen onmaatschappelijk gedrag. ¹⁸¹

Hoewel de overheidsbemoeienis ten opzichte van de jeugd dus al lang bestaat, is het jeugdbeleid in de brede betekenis die daar tegenwoordig aan wordt gegeven volgens Wever en Van der Meijden van het onderzoeks- en adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), betrekkelijk nieuw. Zij stellen dat de Nota Jeugdbeleid van Minister Klompé uit 1969 in dit opzicht als mijlpaal wordt beschouwd. In die nota wordt namelijk voor het eerst ook breed jeugdbeleid onderscheiden naast het traditionele jeugdbeleid in engere zin dat zich op de vrijetijdsbesteding richtte zoals het jeugdwerk en club- en buurthuiswerk. Het doel van dit beleid dat gericht was op vrijetijdsbesteding beoogde aanvankelijk vooral de jeugd zedelijk en cultureel te verheffen. Later werd er ook (meer) rekening gehouden met de wensen van de jongeren zelf. ¹⁸² Het brede jeugdbeleid was gericht op specifieke maatschappelijke problemen en achterstanden van jongeren waarbij concrete problemen met huisvesting, werk, inkomen en criminaliteit aandacht kregen.¹⁸³ Vanaf de jaren zeventig lag daarmee de nadruk veel meer op de aanpak van (achterstands)problemen onder jongeren. Sectoren als huisvesting, arbeidsbemiddeling, inkomenswerving en justitie werden voortaan ook bij het beleid betrokken. Deze beleidskeuze impliceerde een ontwikkeling van een smal naar een breed specifiek jeugdbeleid, waarin de noodzaak van intersectorale afstemming groter werd en daarmee ook de spanning tussen sectoraal en categoriaal beleid.¹⁸⁴

In de jaren zeventig werd de term „welzijnsbeleid‟ gebruikt als brede noemer voor onder meer jeugd- en jongerenwerk, buurthuiswerk, speeltuinen, kinderopvang en peuterspeelzalen. Tevens werd duidelijk dat kinderbescherming en jeugdhulp versnipperd waren over honderden verschillende instellingen en dat het beleid verkokerd was over verschillende departementen. Om die versnippering tegen te gaan werd over de contouren van een nieuw stelsel geadviseerd in onder meer de rapporten van de Gemengde Interdepartementale Werkgroep Jeugdwelzijnsbeleid in 1974 en 1976 (GIWJ). Deze werkgroep was in 1974 opgericht door de staatssecretarissen van Cultuur, Recreatie en

180 J.M.A. Hermanns en A.J.van Montfoort, „Hoe pedagogisch verantwoord is het beleid van de Nederlandse overheid?‟ in: Van Lieshout, Bouwstenen voor betrokken jeugdbeleid (Amsterdam 2007) 54.

181

G.M.L.M. Wever en R.R. van der Meijden, Lokaal jeugdbeleid. Handleiding voor een geïntegreerd beleid (Den Haag 1993)8.

182 Gilsing Bestuur aan banden (Den Haag 2005) 20. 183

Ibidem. 184 Ibidem.

Maatschappelijk werk, Justitie en Volksgezondheid en Milieu en stond beter bekend onder de naam werkgroep Mik, naar de voorzitter van de stichting, die lector in de kinder- en jeugdpsychiatrie was aan de Rijksuniversiteit Groningen.¹⁸⁵ De werkgroep adviseerde een nieuw stelsel dat idealiter bestond uit één organisatie voor jeugdhulp, van waaruit hulp op maat kon worden geboden aan jeugdigen en gezinnen. In die voorziening zouden welzijn, jeugdbescherming, geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen en onderwijsgebonden hulp worden samengevoegd.¹⁸⁶ Deze centra zijn te vergelijken met de Ouder- Kind Centra (OKC) en Centra voor Jeugd en Gezin die tussen 2008 en 2011 in elke gemeente dienden te verschijnen.¹⁸⁷

In de jaren tachtig koos de rijksoverheid in eerste instantie voor een ambitieus en breed geformuleerd jeugdbeleid, met als doel het scheppen van voorwaarden voor een optimale ontplooiing van de jeugd. In het midden van de jaren tachtig werden de ambities wat bescheidener. Het jeugdbeleid zou moeten bijdragen aan de groei van de jeugd naar zelfstandigheid. De primaire verantwoordelijk voor dit proces lag echter niet bij de overheid, maar bij gezin, school en verenigingsleven. De overheid zou voorwaarden moeten scheppen en aanvullend beleid moeten voeren in het geval van probleemcumulatie en daar waar de traditionele socialisatiekaders tekortschoten. Men kan stellen dat in de jaren zeventig en tachtig de aandacht werd verlegd van de jeugd in haar geheel naar risicogroepen en van een algemeen naar een probleemgericht specifiek jeugdbeleid.¹⁸⁸ Dit is dezelfde tendens die we in het vorige hoofdstuk bij het minderhedenbeleid tegenkwamen. Die samenhang is wellicht niet toevallig. In de jaren negentig is de overeenkomst tussen jeugdbeleid en minderhedenbeleid namelijk weer overduidelijk.

In de jaren negentig werd voor het jeugdbeleid op nationaal niveau een andere richting gekozen. De belangrijkste doelen werden het bevorderen van de kansen en het voorkomen van uitval. Deze twee hoofddoelen werden vertaald in een aantal meer concrete beleidsdoelstellingen; de participatie van jeugdigen zou bevorderd moeten worden, voorzieningen en beleid zouden zo ingericht moeten zijn dat alle jeugdigen deelnemen aan het onderwijs en/of arbeidsproces, jeugdproblematiek zou systematisch en gericht voorkomen moeten worden en jeugdigen die uitvallen of dreigen dat te doen zouden opgevangen en teruggeleid moeten worden. Door sommige auteurs wordt dit gezien als algemeen preventief jeugdbeleid, waarbij het beleid aan een risico wordt gekoppeld. Die functie heeft het beleid zeker, maar het gaat ook om kernvoorzieningen voor het opgroeien en opvoeden.¹⁸⁹

Om de doelstellingen te bereiken, werd een uitgebreid voorzieningenstelsel opgezet waarbij volgens Hermans vooral heel veel beleid gemaakt werd. Niet vanuit één overheidslaag of afdeling, maar geheel volgens de decentralisatiegedachte in de jaren negentig. Verschillende ministeries,

185 GIWJ, Jeugdwelzijn. Op weg naar samenhangend beleid (Den Haag 1976) 7 en 98. 186

A.J. van Montfoort, „Specifiek jeugdbeleid en jeugdzorg‟ in: Van Lieshout, Bouwstenen voor betrokken

jeugdbeleid (Amsterdam 2007) 280.

187 S. van Eijck (Nicis insitute), Sturingsadvies deel 1. Koersen op het kind (Den Haag 2006) 10. 188 Gilsing, Bestuur aan banden (Den Haag 2005) 20.

provincies, gemeenten én deelgemeenten formuleerden jeugdbeleid, net als zelfstandige bestuursorganen, koepelorganisaties en gesubsidieerde instellingen.¹⁹⁰ Er was dus geen gebrek aan aandacht voor de jeugd bij beleidsmakers en bestuurders. Wellicht was er wel gebrek aan eenheid, waar in de jaren zeventig al voor gewaarschuwd werd. Naar die eenheid wordt tot op de dag van vandaag nog gestreefd.

Na de eeuwwisseling zijn de speerpunten van het jeugdbeleid nog steeds de versterking van de positie van jongeren in de samenleving, de vergroting van hun kansen en het tegengaan van uitval. Om die doelstellingen te bereiken werd veel nadruk gelegd op het belang van effectief bestuur.¹⁹¹ In de beleidsnota „perspectief voor jeugdigen, kansen voor de gemeenten‟ werd daardoor bij een effectieve uitvoering van het beleid aan de gemeenten gedacht. Gemeenten zouden de regie moeten gaan voeren over een gericht preventief jeugdbeleid, om het toenemende beroep op de jeugdzorg in te dammen. De problemen die zich afspeelden waren lokaal het meest zichtbaar. De gedachte was dat gemeenten het meest geschikt waren om daarop in te springen door het beleid zoveel mogelijk toe te spitsen op de situatie in hun gemeente. De kans op effectief en efficiënt beleid zou daardoor toenemen. ¹⁹² De gemeente was toch het orgaan dat het beste zicht had op wat er speelde in de eigen stad of eigen omgeving omtrent jeugd.

Ook aan provincies en grootstedelijke regio‟s was al eerder een dergelijke rol toebedeeld in de „Wet op de jeugdhulpverlening‟ (1982-1992). Het belangrijkste argument daarvoor was dat de hulp zo dicht mogelijk bij huis moest worden aangeboden. De provincie was beter op de hoogte van de plaatselijke omstandigheden, was toen de gedachte. Bovendien had de provincie korte lijnen met gemeenten, zodat per gemeente vervolgens ook weer nadere afstemming mogelijk was. Vanuit de rijksoverheid zou dit, gezien het grote aantal gemeenten, niet goed mogelijk zijn, in ieder geval niet zonder tussenniveau. Maar waarom werd er gekozen voor de provincie en niet voor de gemeente? De schaal van de rijksoverheid werd te groot geacht , de schaal van de meeste gemeenten echter juist te klein, om een volledig en samenhangend aanbod van jeugdhulpverlening te kunnen realiseren.¹⁹³ Zodoende is het beleid met name in handen gekomen van de provincie, in samenwerking met de gemeente.

Al met al is er veel beleid op poten gezet met mooie doelstellingen. Toch zijn er anno nu nog grote problemen met het jeugdbeleid. Lokale overheden geven aan de gestelde doelen niet goed te kunnen realiseren. De jeugdzorg en jeugdbescherming kent veel te lange wachttijden, er zijn publieke

190 J.M.A.Hermans, „Opvoeden en opgroeien: een visie achter het beleid‟ in: Van Lieshout, Bouwstenen voor

betrokken jeugdbeleid, 22.

191 Gilsing, Bestuur aan banden,21. 192 Ibidem, 89.

193

A.J. van Montfoort, „Specifiek jeugdbeleid en jeugdzorg‟ in: Van Lieshout, Bouwstenen voor betrokken

zorgen over het grote aantal jeugdigen dat ongediplomeerd het onderwijs verlaat en er is veel te doen over de versnippering en verkokering van het jeugdbeleid en de uitvoering ervan. ¹⁹⁴

In de media moesten en moeten vooral de zorginstellingen voor jeugdigen, zoals Bureau Jeugdzorg, het ontgelden. Bij schrijnende gevallen van kindermishandeling werd de vraag gesteld of de betrokken instanties, op het terrein van jeugdzorg, de situatie niet hadden kunnen voorkomen.¹⁹⁵ Veel vertrouwen in de jeugdzorg was er niet meer.

De organisatie van de jeugdzorg zou echter volgens de beeldvorming ook versnipperd, verkokerd, inefficiënt en ondoorzichtig zijn.¹⁹⁶ De tolerantie ten aanzien van fouten van instellingen zoals die in de jeugdzorg, is steeds verder afgenomen. Ook vanuit de WRR kwam er kritiek op de jeugdzorg in Nederland. Zoals de raad in het rapport De verzorgingsstaat herwogen (2006) heeft laten zien, is de ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat er een waarin eerst en vooral in volwassenen geïnvesteerd is, en pas in tweede instantie in kinderen. ¹⁹⁷ Gezien de hoeveelheid beleid die er voor jongeren door de jaren heen is opgezet, lijkt het alsof er ook veel in die groep geïnvesteerd is. Toch heeft de WRR het over het onderinvesteren in kinderen (t.o.v. ouderen) met op termijn schadelijke gevolgen voor de Nederlandse economie. In een wereld waarin Europa zijn positie alleen kan handhaven als het een substantiële toegevoegde waarde weet te creëren in het productieproces, is een goed opgeleide beroepsbevolking een must. Daarin past het niet dat kinderen (uit allochtone kring) op vierjarige leeftijd naar de basisschool komen met een leerachterstand van twee jaar, zoals in Nederland nog veelvuldig het geval is. ¹⁹⁸ Hoewel er dus wel heel veel aandacht werd besteed aan beleid, kunnen we concluderen, althans op basis van het rapport van de WRR, dat er in de praktijk toch te weinig in de jeugd werd geïnvesteerd.

Ondanks deze negatieve berichtgeving over het jeugdbeleid en de jeugdzorg wordt er toch vaak een positief beeld geschetst van het opvoeden en opgroeien in Nederland. Dit positieve beeld weerspiegelt echter niet het beleid van de Nederlandse centrale en decentrale overheid maar de manier van opvoeden die de meeste ouders aanhouden. Volgens de meeste deskundigen verloopt de Nederlandse opvoeding gemiddeld genomen goed: de meeste ouders voeden met toewijding hun kinderen op en weten een evenwicht te vinden tussen het stellen van regels en het toestaan van vrijheden. Onderzoekers rapporteren dat ook de Nederlandse jeugd zelf gemiddeld genomen tevreden is en dat het met de meeste jeugdigen, ook de allochtone jeugdigen, goed gaat. De gezondheid is doorgaans goed, het opleidingsniveau stijgt voortdurend en psychische en gedragsproblemen en

194 Hermans, Opvoeden en opgroeien: een visie achter het beleid, 22.

195 P.A.H. van Lieshout en W.B.H.J. van de Donk, „Inleiding‟ in Van Lieshout, Bouwstenen voor betrokken

jeugdbeleid, 10.

196 Ibidem.

197 WRR, De verzorgingsstaat heroverwogen. Over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden (Amsterdam 2006) 14.

jeugdcriminaliteit nemen niet toe. In internationale vergelijkingen scoort de Nederlandse jeugd hoog bij psychische gezondheid en leerprestaties.¹⁹⁹

Er zijn echter tegelijkertijd signalen die het tegendeel laten horen, deze hebben voornamelijk betrekking op problemen met allochtone kinderen. Er is angst voor radicalisering van groepen jongeren, enerzijds radicale moslims, anderzijds extreem-rechtse en racistische bewegingen. Overlast van jongeren, van het wegpesten van buurtbewoners tot het plegen van vernielingen, is de schrik van veel buurten en wijken.²⁰⁰