Reeds in april 1982 had het college van B. & W. besloten dat er een Raamnota Minderhedenbeleid moest komen die een beleids- en toetsingskader zou scheppen waarbinnen een Amsterdams minderhedenbeleid tot stand zou worden gebracht.328 Ondertussen was de rijksoverheid ook bezig met het formuleren van minderhedenbeleid. In 1981 was de eerste conceptversie op rijksniveau uitgekomen en in 1983 werd de Minderhedennota gepresenteerd.
Een probleem bij de ontwikkeling van de Amsterdamse nota was dat de nota vele afdelingen en portefeuilles was langsgegaan voordat de eindversie er kwam te liggen. Dat kostte (onnodig) veel tijd waardoor pas in 1989 de uiteindelijke nota werd gepubliceerd.329 In verschillende raadsvergaderingen werd hier achteraf felle kritiek op geuit. De totstandkoming van de raamnota genoot blijkbaar onvoldoende prioriteit bij B&W. Volgens mevr. Tanja (GroenLinks) wekte B. & W. door deze niet-tijdige verschijning de indruk dat de gemeente Amsterdam niet wist op welke wijze het minderhedenbeleid op lange termijn inhoud moest worden gegeven.330 Een fractielid van de CPN merkte op dat migranten na de Prinsenhofconferentie in 1984 de hoop hadden dat het stadsbestuur krachtdadig zou optreden voor hun belangen en hen serieus zou nemen en zou erkennen. Zij meende dat het tegendeel was gebleken: „Nu voelen zij zich in de steek gelaten en zijn zij ook in de steek gelaten. (…) Nog nooit is er in Amsterdam een zo grote malaise en stilte geweest in het minderhedenbeleid. Nog nooit is de kloof tussen enerzijds de individuele migranten en hun organisaties en anderzijds het stadsbestuur zo groot geweest. (…) Het minderhedenbeleid bevindt zich in een stilstand.‟331 Jonker beaamde dat het college te optimistisch was geweest over de verschijningsdatum van de nota en merkte op dat het college de mening deelde met de raadsleden dat de Amsterdamse bevolking - met name de migranten- recht hadden op duidelijkheid. Die duidelijkheid moest volgens Jonker echter niet alleen tot uitdrukking komen in snelheid, maar vooral in kwaliteit.332 In een raadsvergadering in 1989 zei hij dat hij het bijzonder betreurde dat er nog steeds ruzie werd gemaakt over de verschijningstermijn van de nota. Liever keek hij vooruit en wilde hij zich bezighouden met de uitvoering van het beleid en het versterken van het draagvlak daarvan. 333 Ondanks de moeizame totstandkoming werd de nota als een belangrijke mijlpaal van het Amsterdamse minderhedenbeleid gezien. 334
Net als in de raadsvergaderingen hadden in de nota kritische geluiden over een falend beleid de overhand. De werkloosheid onder de migrantengroepen was nog steeds veel hoger dan onder autochtonen en de resultaten in het onderwijs waren slechts in geringe mate verbeterd. Veel geld was
328 Gemeenteraad Amsterdam, Notulen raadsvergadering 01-11-1989,1.
329 Gemeente Amsterdam, Raamnota Gemeentelijk Minderhedenbeleid (Amsterdam 1989).
330 Gemeenteraad Amsterdam, Interpellatieaanvraag van het raadslid mevr. A. Tanja inzake het niet tijdig
verschijnen van de concept-Raamnota gemeentelijk minderhedenbeleid 28-10-1987, 1.
331 Gemeenteraad Amsterdam, Notulen raadsvergadering 23-02-1989,2. 332 Gemeenteraad Amsterdam, Notulen raadsvergadering 11-11-1987, 12. 333
Gemeenteraad Amsterdam, Notulen raadsvergadering 23-02-1989,3. 334 Berveling, Het stempel op de besluitvorming, 97.
er besteed om de situatie van allochtonen te verbeteren, de effectiviteit van het beleid was echter uitgebleven. Zo stond in de Raamnota: „Ondanks de inspanningen van de overheid en het particulier initiatief tijdens het afgelopen decennium, lijkt het erop dat de maatschappelijke positie van migranten zich nauwelijks heeft verbeterd. (…) Dat geldt niet alleen voor hen die zich bewust hier hebben gevestigd en de gezinsleden maar ook ten aanzien van de kinderen die hier zijn geboren of hier op zeer jonge leeftijd zijn gekomen.(...) De effecten van het minderhedenbeleid, dat in het begin van de jaren zeventig gestalte kreeg, worden in het licht van deze situatie zichtbaar en stemmen weinig hoopvol.‟335
Er werd gepleit voor een totaal andere aanpak. Die kwam er door middel van de nieuwe nota, toch was er kritiek. Allochtonen zelf waren niet betrokken bij het opstellen van het beleid, terwijl diverse raadsleden er grote waarde aan hechtten dat de mensen zelf betrokken werden bij het opstellen van het beleid, niet alleen in de vorm van inspraak op reeds voorgesteld beleid; de mensen zelf moesten juist vooraf kunnen meespreken over de richting die dat beleid uit zou moeten. Een fractielid van het CDA zegt: „Wat er ook aan goede beleidsvoornemens te vinden is in dit boek – dat is echt heel veel- (…), toch blijft het steeds rondzingen, dat een overwegend autochtone Raad een door wit denkende mensen geschreven nota behandelt voor allochtonen‟.336
In de Raamnota werd besproken dat minderheden nogal eens op een hoop worden geveegd, door zowel de overheid in publicaties als in de media, wat tot terechte kritiek vanuit de groepen zelf had geleid, daar zij afkomstig waren uit een groot aantal verschillende landen, met ieder hun eigen cultuur, religie en omgangsvormen.337 In de raadsvergadering werd ook al genoemd dat achterstand en
achterstelling de gemeenschappelijke noemer vormden waaronder de verschillende
migrantengroeperingen konden worden gerangschikt, maar dat de mate van achterstand en de aard van de problemen te verschillend waren om daarop een uniform beleid los te laten. Een nadeel van niet-gedifferentieerd beleid was dat de beschikbare middelen voor een belangrijk deel inefficiënt zouden worden ingezet.338 In de Raamnota stond dat er aandacht moest komen voor verschillen in leeftijd en migratiegeschiedenis (eerste generatie, tussengeneratie, twee generatie) en sexe.339 Toch was de gemeente niet zonder meer voorstander van een categoriale aanpak. Een raadslid (VVD) verwoordde het als volgt: „Categoriaal is binnen bepaalde grenzen nodig, en ik ga er vanuit dat dit ook in de toekomst nog nodig zal zijn, maar desalniettemin is het veel beter (…) dat de mensen het normaal gaan vinden, zich tot algemene instellingen te wenden.‟340 De nadruk moest gelegd worden op een algemeen beleid waarbinnen, waar nodig, ruimte zou zijn voor verschillen. Daarmee werd er gestreefd naar een tweesporenbeleid. Het categoriale werk diende te worden ondersteund en gestimuleerd waar het algemeen beleid tekort schoot. Tegelijkertijd werd er getracht om algemene instellingen
335 Gemeente Amsterdam, Raamnota Gemeentelijk Minderhedenbeleid, 1. 336
Ibidem,10. 337 Ibidem, 6.
338 Gemeenteraad Amsterdam, Notulen raadsvergadering 01-11-1989,2. 339
Gemeente Amsterdam, Raamnota Gemeentelijk Minderhedenbeleid, 6. 340 Gemeenteraad Amsterdam, Notulen raadsvergadering 01-11-1989,9.
toegankelijker te maken voor migranten. Leden van de gemeenteraad uitten het besef dat dit een zaak van lange adem was.341
Het doelgroepenbeleid was dus (nog) niet beëindigd. De eerste tekenen dat dat in de toekomst wel zou gebeuren, waren in de Raamnota al zichtbaar, meende de politicoloog Vermeulen. Hij doelde op de bekritisering van de adviesraden en de vermindering van subsidies aan zelforganisaties. 342
De Raamnota Gemeentelijk Minderhedenbeleid kwam in grote lijnen overeen met het beleid van de rijksoverheid. In de raad wordt dit toegejuicht: „Een beter op elkaar afstemmen van het minderhedenbeleid door verschillende overheden wordt daarmee bereikt, wat uiteindelijk kan resulteren in een effectiever beleid. ‟ Landelijk gezien was het door de rijksoverheid gevoerde minderhedenbeleid volgens de Amsterdamse gemeenteraad tot voor kort een marginale activiteit terwijl dit beleid voor Amsterdam van groot belang was. Met het overleg tussen enerzijds de gemeenten en anderzijds de rijksoverheid, alsmede met het verschenen rapport Allochtonenbeleid van de WRR (zie blz.39), schonk het rijk meer aandacht aan het minderhedenbeleid dan voorheen.343 Er werd echter bij bepaalde punten uit de nota ook opgemerkt dat de gemeente zich niet mocht verschuilen achter het rijk en met eigen oplossingen moest komen. Daar werd aan toegevoegd dat het duidelijk moest zijn dat op decentraal niveau eerder en betere resultaten te bereiken waren dan op centraal niveau, zolang men elkaar maar vertrouwde en accepteerde.344
Net als op landelijk niveau waren de uitgangspunten van het gemeentelijk beleid het voorkomen, tegengaan en opheffen van achterstanden van migranten en het doorbreken van ongelijke machtsverhoudingen door middel van de hoofdpunten 'werken' en 'onderwijs'.345 Voor wethouder Jonker ging het WRR-voorstel Allochtonenbeleid nog niet ver genoeg. 346
Opvallend was dat in de Raamnota Gemeentelijk Minderhedenbeleid de doelstelling 'integratie' expliciet ontbrak, terwijl dit in eerdere gemeentelijke én landelijke nota's wel werd genoemd. Het college van B. & W. zag het niet als een gemeentelijke taak om aan te geven welke weg migranten moesten afleggen om in de samenleving geïntegreerd te raken. Migrantenorganisaties in Amsterdam waren bang dat men door een doelstelling als integratie van migranten zou gaan verlangen dat zij hun eigen culturele identiteit zouden moeten prijsgeven. Jonker vond niet dat dat van mensen verlangd mocht worden: „wij hebben integratie niet als doelstelling, omdat dit de suggestie zou kunnen wekken dat wij streven naar het opgeven van de eigen identiteit.‟347
Op het gebied van 'werken' was er vooral aandacht voor positieve actie. Dit hield een samenhangend geheel in van maatregelen die waren gericht op het verbeteren van de positie van vrouwen en etnische minderheden op de arbeidsmarkt en in arbeidsorganisaties, waarbij de genoemde
341 Ibidem 3.
342 Vermeulen, Diversiteit in uitvoering, 28.
343 Gemeenteraad Amsterdam, Notulen raadsvergadering 01-11-1989, 2. 344 Ibidem, 7 en 12.
345 Gemeente Amsterdam, Raamnota Gemeentelijk Minderhedenbeleid, 11. 346 Het Parool 20-5-1989
groepen een voorkeursbehandeling kregen. „Gekleurd' kreeg de voorkeur boven blank, vrouwen kregen de voorkeur boven mannen met gelijke kwalificaties, of, in een zwaardere opvatting, zelfs als zij niet dezelfde kwalificaties bezaten.348 Voordat de Raamnota verscheen, merkte B. & W. op dat er zorgvuldig zou moeten worden afgewogen welke instrumenten voor het beleid van positieve actie op de lange duur het meest effectief zouden zijn, waarbij het ging om een afweging tussen overleg en overreding, voorwaarden scheppende- en stimulerende instrumenten en de inzet van dwangmiddelen.349
Reacties op de nota waren binnen de gemeenteraad overwegend positief al werd er ook opgemerkt dat beleidsvoornemens prachtig waren, maar niet altijd zouden leiden tot grootste daden. Zeer grote problemen konden niet alleen opgelost worden met een nota en goede bedoelingen, aldus een LA-raadslid: „De oplossingen die de Raad aandraagt lijken soms zo minimaal en inadequaat dat ik me daarover erg kwaad kan maken‟. Het raadslid vervolgde dat er al diverse nota's en activiteiten van de raad waren geweest die tot weinig resultaat hebben geleid. Dat migranten een achterstand hadden en grote groepen migrantenjongeren in de problemen raakten, was al in vele nota's beschreven maar had de situatie niet verbeterd. „Het minderhedenbeleid is tot nu toe niet gelukt, zal het dan wel lukken met deze nota? Ik ben er niet optimistisch over maar het is toch wel de moeite van het proberen waard‟, concludeerde het raadslid. 350
Dat het minderhedenbeleid in de praktijk- ondanks alle nota's- nog geen succes was geworden, had volgens Berveling te maken met 'koudwatervrees' van de Amsterdamse politici. Als het op besluiten en uitvoeren aankwam, ontbrak moed. Politici huiverden om bestaande structuren en bestaand beleid aan te tasten door de belangenstrijd die er achter het beleid schuilging. Wilde de politiek iets voor minderheden betekenen, dan moesten gevestigde belangen in de stad worden aangetast. Een voorkeursbeleid in het kader van 'positieve actie' om werkgelegenheid te scheppen voor (jonge) migranten betekende een aanvaring met de belangen van andere groepen in de stad.351 De medewerking van bepaalde actoren als werkgevers en werknemers was vereist. Het kostte echter nogal wat moeite om deze actoren mee te krijgen en Berveling betichtte de gemeente er van dat woorden in de nota‟s niet werden omgezet in daden. Wethouder Jonker werd door een raadslid (Links-Akkoord) bestempeld als een grijs figuur, een aparatchik, die niet veel feeling leek te hebben met de minderheden en alles wilde oplossen door weer een adviesraad in te stellen. Jonker werd er van beticht nooit in een Turks koffiehuis te zijn geweest. Hij beaamde dat hij daar heel weinig kwam, maar meende zelf dat het niet de taak was van een wethouder van Amsterdam om Turkse koffiehuizen te bezoeken. „Mijn taak is hier te besturen‟, aldus Jonker.352
348 Berveling, Het stempel op besluitvorming, 101. 349 Ibidem, 237.
350 Gemeenteraad Amsterdam, Notulen raadsvergadering 01-11-1989, 6. 351 Berveling, Het stempel op besluitvorming, 100.
Tot echte strijdpunten kwam het niet in de raadsvergadering, hoewel er op het terrein van het minderhedenbeleid voldoende controversiële onderwerpen te vinden waren. Volgens Berveling bleef de Amsterdamse politiek teveel om de hete brij heen draaien. De moties en voorstellen die de agenda haalden, waren veelal niet meer dan verzoeken om nader onderzoek. Moties werden bijna altijd raadsbreed gedragen, maar hadden dan ook vaak een algemene en gematigde strekking.353 Voor de lokale politiek was het volgens Berveling aantrekkelijker om projectmatig in plaats van structureel te werk te gaan, omdat het werkelijk aanpakken van bijvoorbeeld werkloosheidvraagstukken een structurele aanpak vereiste die nogal wat gevolgen voor werkgevers- en werknemersorganisaties zou kunnen hebben.354 Uit de notulen van de raadsvergadering blijkt dat er inderdaad opvallend veel vergaderd werd over het wel- of niet uitvoeren van kleine 'projecten'. In de Raamnota Gemeentelijk Minderhedenbeleid werd voornamelijk geschreven over de huidige stand van zaken en de doelstellingen voor de toekomst; hoe de uitvoering precies te werk zou gaan, stond er niet in vermeld. De VVD-fractie vroeg zich dan ook af of de Raamnota niet weer te veel bleef steken in uitvoerige verhandelingen over de doelstellingen die allang door iedereen zijn aanvaard en waarop allang beleid is gestoeld. Tevens meende de fractie dat de Raamnota misschien te veel verwachtingen had gewekt, maar, zo werd er gesproken: „wij kunnen ons troosten met de gedachte dat de Raad straks, nadat er vele jaren aan de totstandkoming van dit boekwerk is gewerkt, zal besluiten de nota voor kennisgeving aan te nemen en dat de nota vervolgens in een la zal verdwijnen‟.355
„Iedere politicus scoort graag, en ik ben voortdurend bezig tegen de stroom in te roeien‟, sprak wethouder Jonker. Hij was van mening dat het de gemeente aan middelen en bevoegdheden ontbrak om werkelijk iets aan de problematiek van minderheden te veranderen. Of de minderhedenproblematiek explosief zou worden hing volgens Jonker af van drie factoren: werkgelegenheid, onderwijs en het in stand houden van het stelsel van sociale zekerheid. Het waren volgens hem echter alle drie zaken die niet bij gemeentebesluit geregeld konden worden. „Het schort ons aan bevoegdheden. Als we die niet krijgen moet degene die ze wel heeft de verantwoordelijkheid maar overnemen. De rijksoverheid dus‟, aldus Jonker. Het probleem was dat de minderhedenproblematiek in Nederland marginaal was en de reactie van de rijksoverheid daarop „ver onder de maat‟, in de woorden van Jonker. „Het is electoraal niet belangrijk, en maatschappelijk niet doorslaggevend voor het functioneren van Nederland. Daar kun je dus vanuit Den Haag wat gemakkelijker over praten. Voor de steden ligt dat anders. Voor ons gaat het om de toekomst van de stad‟ . 356 Waarschijnlijk vanwege deze onvrede is wethouder Jonker in 1989-nota bene het jaar van het verschijnen van de raamnota- zijn portefeuille Minderhedenbeleid gaan combineren met Economische Zaken, een afdeling waar de econoom zich wellicht beter thuis voelde. De gevolgen
353 Ibidem 99.
354 Ibidem 100.
355 Gemeente Amsterdam, Raamnota Gemeentelijk Minderhedenbeleid, 9.
daarvan op het Amsterdamse Minderhedenbeleid zijn niet precies bekend. Ondanks de kritiek van de wethouder op het beleid zijn er, na het verschijnen van de raamnota in 1989 tot aan het vertrek van Jonker in 1993 geen veranderingen meer waargenomen in het Amsterdamse minderhedenbeleid. Er zijn verder ook geen sporen terug te vinden van een roep vanuit Amsterdam om grotere betrokkenheid van het rijk bij het minderhedenbeleid. Het lijkt er op dat Jonker zich er maar bij neer had gelegd dat de mogelijkheden van het stadsbestuur om de minderhedenproblematiek ontoereikend waren, zelfs met de beleidsvoornemens uit de nieuwe raamnota die nog maar net verschenen was. De raamnota leek bij voorbaat al mislukt. Er werd echter geen nieuwe koers gevaren totdat Jonker werd opgevolgd door Van der Aa, die de boel volledig op de schop wilde nemen.
6 MIGRANTENJONGEREN IN AMSTERDAM
Het Amsterdamse jeugdbeleid was vanaf de jaren zestig vooral gericht op een oplossing voor de confrontatie van beleidsmakers en politici met de opkomende jeugd(cultuur).357 Daar kwam vanaf de jaren zeventig een nieuwe, grote uitdaging bij: kinderen van migranten. In eerste instantie was onderwijs voor deze kinderen de grootste zorg. Toen al gauw bleek dat de kinderen overwegend in een achterstandspositie terecht waren gekomen, was er meer werk aan de winkel dan goed onderwijs alleen. Bij het formuleren van jeugdbeleid liep de centrale overheid de gemeente echter dikwijls voor de voeten.